Évaluation du Programme des sites contaminés dans les réserves (sud du 60e parallèle)

Aperçu général

• Cette réponse et ce plan d'action de la direction, élaborés en collaboration avec la Direction de l'évaluation de Services aux Autochtones Canada (SAC) en mars 2024, visent à répondre aux recommandations résultant de l'Évaluation du Programme des sites contaminés dans les réserves (PSCR).
• La Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement (DGGTE) reconnaît les constatations de l'évaluation concernant l'exécution et la prestation du PSCR. Plus précisément, la DGGTE de SAC reconnaît la nécessité de ce qui suit :
  • renforcer la mise en œuvre du programme en déterminant les lacunes et les défis liés aux capacités humaines et financières internes existantes en matière de gestion des sites contaminés;
  • collaborer avec les partenaires des Premières Nations afin de garantir un accès permanent à des ressources humaines qualifiées et dévouées au sein de leurs communautés;
  • maximiser les avantages socioéconomiques des projets relatifs aux sites contaminés pour les communautés et les entreprises autochtones;
  • déterminer et mobiliser des mécanismes de financement pour apporter un soutien financier à des activités qui ne sont pas actuellement financées dans le cadre du PSCR;
  • réviser et mettre à jour le cadre de mesure du rendement du programme pour s'assurer qu'il saisit et reflète avec précision l'incidence tangible du PSCR sur les priorités des Premières Nations.
• Cette évaluation contient cinq recommandations visant à améliorer la mise en œuvre et l'efficacité du PSCR. Toutes les recommandations sont acceptées par les responsables du PSCR, et le plan d'action ci-joint détermine des activités spécifiques qui visent à répondre à ces recommandations.
• L'évaluation, qui couvre les années 2014 à 2019, offre un portrait complet du rendement et des résultats du PSCR au cours de cette période. Depuis lors, l'équipe du PSCR a lancé, de manière proactive, plusieurs mesures visant à répondre aux recommandations spécifiques qui ont été déterminées dans le cadre du processus d'évaluation. Certaines mesures découlant des recommandations de l'évaluation seront mises en œuvre dans les prochaines années.
• Compte tenu de la complexité et de la nature dynamique des objectifs du PSCR, il est admis que certaines mesures peuvent nécessiter davantage de temps, de ressources ou de planification stratégique pour une mise en œuvre efficace. Au cours des trois prochaines années, dans le cadre du PSCR, les recommandations en suspens seront traitées de manière exhaustive. Cela comprend d'élaborer des plans d'action spécifiques, de collaborer avec les intervenants, d'attribuer des ressources et d'assurer un suivi et une évaluation continus afin de s'harmoniser avec les pratiques exemplaires et les nouveaux besoins. L'équipe d'évaluation de SAC procédera à des examens trimestriels de la réponse et du plan d'action de la direction, et communiquera les mises à jour au Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation de SAC afin de surveiller les progrès et les activités.

Assurance

• Le Plan d'action présente des mesures appropriées et réalistes pour donner suite aux recommandations de l'Évaluation, ainsi que des délais pour commencer et terminer les actions

Principaux acteurs

La mise en œuvre du PSCR de SAC est appuyée par le PASCF d'Environnement et Changement climatique Canada, qui fournit le financement du PSCR à frais partagés. Le PASCF a été établi en 2005 à titre de programme sur 15 ans et le gouvernement du Canada a versé 4,54 milliards de dollars. Le programme a été renouvelé pour 15 autres années (de 2020 à 2034), avec 1,16 milliard de dollars annoncé dans le budget de 2019 pour les cinq premières années (phase IV, 2020 à 2024)^{Note de bas de page 8}.

Le PASCF fournit la majorité du financement, tandis que le Programme d'immobilisations et d'entretien des Opérations régionales de SAC fournit le reste. Plus précisément, SAC contribue 20 % des coûts d'évaluation et 15 % des coûts d'assainissement pour ses projets, à moins que la valeur du projet soit de 90 millions de dollars ou plus, auquel cas l'obligation de partager les coûts pour l'assainissement est supprimée. Au cours de la période d'évaluation, SAC n'avait aucun projet qui satisferait au seuil de 90 millions de dollars pour renoncer à l'obligation de partager les coûts.

Le Secteur des terres et du développement économique (TDE) de SAC coordonne et achemine le financement aux Premières Nations, assure la liaison avec le Secrétariat du PASCF et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), et collabore avec les Premières Nations à l'élaboration et à l'obtention de contrats pour les travaux à entreprendre dans les réserves.

Les rôles et les responsabilités pour la mise en œuvre du PSCR peuvent être répartis en trois catégories :

• les bénéficiaires des Premières Nations, qui sont responsables de la gestion du financement de SAC par l'intermédiaire d'ententes de financement de subventions et de contributions, ainsi que de l'exécution d'un processus d'approvisionnement de « demande de propositions » où ils choisiront et superviseront le travail d'un consultant qualifié;
• le personnel du PSCR régional de SAC, qui gère et exécute des projets individuels avec l'appui de Premières Nations. Les modèles régionaux de prestation varient et, dans certaines régions, le lien entre les unités de l'environnement de TDE et le personnel des immobilisations et de l'infrastructure (agents d'immobilisations ou des services techniques) est plus étroit que dans d'autres;
• l'administration centrale de SAC, qui est responsable de l'administration et de la surveillance efficaces du programme, qui fournit des rapports et une coordination à l'échelle nationale avec les partenaires fédéraux dans le cadre de l'initiative horizontale du PASCF.

Contexte

Les renseignements sur tous les sites contaminés fédéraux connus sont contenus dans l'Inventaire des sites contaminés fédéraux (ISCF). L'ISCF est une base de données en ligne consultable gérée par le SCT et comprend un volet public. Ce volet améliore l'accessibilité, permettant au public d'avoir accès à l'information pertinente sur les sites contaminés dans l'ensemble du pays.

En mars 2020, l'ISCF avait recensé 23 714 sites contaminés de tous les ministères gardiens, y compris SAC. De ce nombre, 1 795 étaient soupçonnés d'être des sites, 4 860 étaient en cours d'évaluation ou d'assainissement et 17 059 sites ont été fermés et ne nécessitent aucune autre mesure^{Note de bas de page 9}.

Le PSCR gère l'information relative à ses sites par l'intermédiaire du Système intégré de gestion de l'environnement (SIGE), une base de données interne de gestion de projets supervisée par le personnel du PSCR au sein de SAC. Le SIGE facilite l'apport de l'information du PSCR à l'ISCF. Le SIGE comprend des plans de travail détaillés propres à chaque site et des rapports trimestriels sur le site qui éclairent à la fois les processus de planification et de présentation de rapports.

Entre avril 2014 et mars 2020, le PSCR de SAC a géré 1 013 sites contaminés actifs dans les réserves situées au sud de la latitude 60˚N. Le 31 mars 2020, le passif déclaré de ces sites était estimé à 249,1 millions de dollars. Le tableau 1 ci-dessous montre la répartition des sites du SIGE entre les classifications de sites par le nombre, le pourcentage du total des sites et le pourcentage des dépenses totales du PSCR.

L'inventaire des sites du PSCR a été réparti dans toutes les provinces du Canada, ce qui est illustré à la figure 2 ci-dessous. Parmi les 1 013 sites contaminés qui ont fait l'objet de dépenses au titre du PSCR entre avril 2014 et mars 2020, la majorité se trouvait en Colombie-Britannique (45 %), suivi du Manitoba (23 %), puis de l'Ontario (17 %).

Parmi les sites de catégorie 1 ayant des dépenses, c'est en Ontario que les sites ont représenté la plus grande part, avec 40 % (80 sur 202) de tous les sites contaminés de catégorie 1 à l'échelle nationale. En ce qui concerne les sites qui étaient soupçonnés ou ne disposaient pas de renseignements suffisants pour les classifier entre avril 2014 et mars 2020, le Manitoba, la Saskatchewan, l'Alberta et la Colombie-Britannique affichaient une plus grande représentation des sites comparativement aux autres régions.

Équivalent textuel pour le graphique Figure 2. Sites par province et catégorie, entre avril 2014 et mars 2020 (n=1 013)

La figure 2 est un diagramme à barres empilées qui montre la répartition régionale des sites fédéraux potentiellement contaminés et contaminés dans les réserves qui ont fait l'objet d'activités d'évaluation ou d'assainissement entre avril 2014 et mars 2020, répartis selon différentes classifications de sites. Les classifications des sites comprennent : suspicion, informations insuffisantes pour classer, pas de priorité d'action, classe 3, classe 2 et classe 1. Au total, 1 013 sites ont eu des activités PSCR pendant la portée temporelle de l'évaluation. La Colombie-Britannique comptait 452 sites avec des activités PSCR. Le Manitoba comptait 233 sites offrant des activités. L'Ontario comptait 174 sites offrant des activités. L'Alberta comptait 60 sites offrant des activités. La Saskatchewan comptait 49 sites offrant des activités. Le Québec comptait 42 sites offrant des activités. La région de l'Atlantique comptait 3 sites avec activités.

Contexte unique

Une majorité des personnes interrogées de SAC ont convenu que le financement du PASCF est un élément important du PSCR et que le financement crée des occasions d'évaluer et de corriger des sites que SAC ne pouvaient pas se permettre de traiter autrement. Il y a néanmoins certains défis associés à la dépendance à l'égard de la structure de financement du PASCF. Le PASCF est structuré de façon à aider divers ministères et organismes fédéraux à réduire les responsabilités liées aux sites contaminés, et SAC, de même que Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC), a un contexte unique qui n'est pas commun aux autres gardiens en vertu du PASCF. L'un des principaux défis est que, pour les autres ministères gardiens, le contrôle des sites contaminés incombe à ce ministère. Une fois qu'un site a été évalué et réparé, il peut être « fermé » et il y a un faible risque de recontamination en raison d'une utilisation abusive future. De plus, dans bien des cas, c'est le ministère gardien qui a été responsable de la contamination au départ, et le ministère gardien est au courant de la contamination présumée. Contrairement aux autres ministères gardiens, SAC (et RCAANC) n'ont aucun contrôle sur les sites contaminés, puisque la gestion des terres de réserve relève principalement des Premières Nations. De nouvelles contaminations peuvent survenir en raison de nouvelles activités causées par des tiers, mais des sites contaminés plus anciens et non déclarés sont encore découverts.

Cela signifie que, bien que d'autres gardiens aient connu une forte augmentation des passifs avec les évaluations initiales des phases du PASCF et qu'ils aient ensuite connu une réduction au fil du temps, pour SAC et RCAANC, de nouveaux sites suspects ont été signalés année après année. Bien que le Secrétariat du PASCF ait répondu de façon appropriée à la majorité de ses gardiens en concentrant son aide financière sur l'assainissement plutôt que sur l'évaluation dans le PASCF, Phase III (2016 à 2019) et Phase IV (2020 à 2024), la situation de SAC où la structure de financement ne répond plus aux besoins et aux exigences uniques du PSCR. Bien que des restrictions précises concernant le financement soient décrites dans le reste de la présente section, on trouvera plus de renseignements sur les répercussions de la relation entre le PASCF et le PSCR à la constatation 9.

Financement inadéquat

Dans l'ensemble, l'évaluation a révélé qu'il y a une plus grande demande pour le PSCR auquel le financement disponible ne peut répondre. Les personnes interrogées de SAC ont souvent mentionné que SAC n'avait pas les fonds nécessaires pour satisfaire aux exigences de partage des coûts du PASCF. En raison d'un accès insuffisant au financement, les Premières Nations sont constamment incapables d'évaluer et de corriger tous les sites contaminés relevant de leur compétence. Il y a des demandes spécifiques de la part du personnel de SAC et des personnes interrogées des Premières Nations concernant le financement du PSCR afin de refléter l'augmentation en coûts (en raison de la pandémie de COVID-19, des changements climatiques, de l'inflation, etc.) et les coûts élevés pour mobiliser de l'équipement et des consultants dans les communautés nordiques et éloignées.

Les personnes interrogées de SAC ont surtout souligné l'insuffisance des fonds du PSCR disponibles pour l'évaluation. Entre avril 2014 et mars 2020, 10 % des dépenses du PSCR ont été consacrées à des activités d'évaluation, tandis que 90 % ont été consacrées à des activités d'assainissement. Bien que certaines régions et communautés aient pu obtenir du financement auprès d'autres sources pour évaluer les sites, cela s'est fait de façon ponctuelle. Le défi lié au financement inadéquat de l'évaluation découle d'une insuffisance globale des fonds de SAC pour combler l'écart entre les besoins du PSCR et de la priorisation du financement du PASCF en matière d'assainissement par rapport à l'évaluation.

Sans le financement pour évaluer le coût de l'assainissement prévu des sites soupçonnés d'être contaminés, le programme et les communautés ne sont pas en mesure de planifier et de budgétiser de façon exhaustive les travaux d'assainissement futurs. D'une part, certaines personnes interrogées ont mentionné que l'ampleur de la contamination est souvent plus que prévue en raison d'un manque d'évaluation ou d'une évaluation désuète, ce qui entraîne des coûts d'assainissement qui sont excessifs par rapport au budget. D'autre part, certains sites n'ont pas besoin d'être assainis du tout, ce qui pourrait entraîner l'inflation artificielle de l'inventaire des sites du PSCR et l'inquiétude inutile de la communauté au sujet de la contamination. Parmi les sites qui ont fermé entre avril 2014 et mars 2020, 44 % des sites (157 sur 353) ont fermé sans aucun assainissement.

Étant donné que le PASCF donne la priorité aux sites à risque élevé, quelques agents régionaux ont également indiqué que le financement insuffisant des évaluations entravait la capacité des Premières Nations d'obtenir du financement pour le nombre élevé de sites soupçonnés sur leur terre de réserve. Au cours de la période d'évaluation, quelques personnes interrogées ont également souligné que le financement pour l'assainissement des sites était insuffisant, car l'insuffisance des fonds pour l'assainissement a entraîné des retards entre l'évaluation et l'assainissement de certains sites qui n'ont pas été classés par ordre de priorité, mais qui ont encore des répercussions sur leurs communautés.

Financement annuel

Certaines Premières Nations interrogées et des répondants au sondage ont expliqué que l'affectation des fonds par SAC sur une base annuelle plutôt que pluriannuelle entravait la planification globale à long terme dans leurs communautés. Afin d'élaborer un plan communautaire pour l'évaluation et l'assainissement de leurs sites contaminés, les Premières Nations ont demandé que le Comité des sous-ministres adjoints du PASCF définisse un budget pluriannuel, indiquant que cela aurait le double avantage de faciliter les contrats pluriannuels avec des consultants et d'appuyer l'autodétermination des Premières Nations^{Note de bas de page 26}. Étant donné que le programme ne dispose pas d'un financement spécial et permanent^{Note de bas de page 27}, le PSCR a obtenu son financement du Programme d'entretien des immobilisations et des installations sur une base annuelle pendant la période d'évaluation. Un examen interne des documents a révélé des préoccupations voulant que cela pourrait rendre plus risquée la conclusion d'ententes pluriannuelles avec des Premières Nations. Quelques personnes interrogées de SAC ont également mentionné que, compte tenu du fait que le financement des immobilisations régionales a été utilisé pour divers projets d'immobilisations en plus des sites contaminés, des priorités concurrentes pourraient rendre difficile l'obtention de fonds pour le PSCR. Bien qu'il dépasse la portée temporelle de l'évaluation, dans la phase IV du PASCF (de 2020 à 2024), le PSCR a été affecté à une allocation de financement quinquennale, et on prévoit que ce sera également le cas pour la phase V du PASCF.

La nature réactive du PSCR

Bien qu'ils se situent dans les activités admissibles du PSCR, les activités de prévention de la pollution ne reçoivent pas actuellement de financement étant donné les ressources financières limitées disponibles. Cela se traduit par la création continue de nouveaux passifs. Une personne interrogée de SAC a partagé : « Si nous n'investissons pas dans la prévention et n'aidons pas à éduquer et à accroître la capacité de ces dirigeants autochtones dans ces communautés à comprendre ce qui se passe, nous continuerons de faire ce cycle jusqu'à la fin des temps. » Certaines personnes interrogées des Premières Nations ont exprimé leur désir d'une plus grande sensibilisation du public aux causes et aux effets de la contamination, tandis que quelques personnes interrogées de SAC ont identifié de petits investissements pour améliorer l'infrastructure, comme le remplacement des réservoirs de carburant et des tuyaux ou équipements connexes, comme des activités de prévention bénéfiques. En fait, les principales causes de contamination pour tous les sites, telles qu'elles ont été enregistrées dans le SIGE (n=3 512 en août 2023), comprennent les pratiques liées au combustible (50 %), ainsi que les sites d'enfouissement et les décharges mal gérés (29 %). L'évaluation a été entendue par le personnel de SAC et les personnes interrogées des Premières Nations que l'affectation d'un budget d'exploitation et d'entretien aux installations à risque élevé de contamination, comme les installations de stockage de carburant en vrac, constituerait un investissement bénéfique pour le PSCR. Le programme ne dispose pas non plus de nombreux mécanismes d'application pour appuyer le principe du pollueur-payeur ou les règlements visant à interdire la contamination dans les réserves; un membre du personnel interrogé indique qu'il rédige des lettres très strictes à l'intention du pollueur et espère que cela stimulera l'action. Bien que des poursuites judiciaires soient possibles, les procès peuvent être longs et ne donnent pas toujours lieu à l'obligation de payer par le tiers, ce qui peut retarder l'assainissement de certains sites pendant des décennies. En plus de l'absence d'options d'application de la loi, un écart dans la responsabilité fédérale, provinciale et territoriale en matière de protection de l'environnement signifie que toutes les Premières Nations n'ont pas suffisamment de règlements pour interdire la contamination dans les réserves^{Note de bas de page 28}. Sans activités de prévention ou d'application de la loi, la cause fondamentale de la contamination n'est pas traitée.

Points saillants des efforts de prévention et des défis liés à l'application de la loi

Après que la Première Nation One Arrow a fermé un site de déversement et l'a remplacé par un site de transfert de déchets solides, la nation a eu du mal à faire respecter les lois contre le déversement illégal. Jusqu'à la fermeture de la décharge, des ordures ont été disséminées sur une route fermée. Les personnes déversant illégalement leurs déchets ont exacerbé la contamination en brûlant leurs ordures, de sorte que d'autres ne pourraient pas les identifier en fouillant leurs déchets.

L'administration de la nation a tenté de nombreuses méthodes, comme des panneaux et des barrières physiques, pour empêcher les membres de la communauté et les voisins non membres d'une Première Nation d'accéder au site et de déverser illégalement leurs déchets dans l'installation fermée. La contamination le long de la route vers le site de décharge peut être vue dans les images satellites.

Alors que la Loi sur les Indiens prévoit une amende pouvant aller jusqu'à 100 $ si un individu est pris en train de déverser illégalement dans une réserve, des représentants de la nation affirment que cette amende n'a jamais été donnée dans leur région.

Principale constatation 5 : Les capacités humaines et techniques, pour SAC et les Premières Nations, constituent un défi pour la mise en œuvre efficace du PSCR. Pour obtenir de bons résultats, il faut disposer d'un nombre suffisant de personnes dévouées, qualifiées et dûment rémunérées.

L'équipe d'évaluation a constaté que, comme dans le cas de nombreux programmes SAC, les difficultés liées à la capacité ont entravé l'exécution efficace du PSCR. En particulier, les capacités humaines et techniques ont été soulevées comme des défis au sein de SAC, et dans les Premières Nations responsables de la réalisation des projets du PSCR. En général, l'évaluation a révélé qu'il était nécessaire de veiller à ce que les membres du personnel de SAC et des Premières Nations reçoivent une rémunération appropriée, soient qualifiés et aient une certaine compréhension historique ou contextuelle des communautés pour que le programme puisse obtenir des résultats positifs.

Dotation en personnel dans des bureaux régionaux

L'équipe d'évaluation a entendu dire qu'il fallait disposer de capacités adéquates au sein de SAC pour s'assurer que les projets sont correctement classés par ordre de priorité, suivis et surveillés. Tel que discuté à la constatation 4, cela signifie qu'il faut avoir la capacité financière appropriée pour s'attaquer aux sites à risque élevé et évaluer les sites suspects au fur et à mesure qu'ils sont déclarés. Il faut aussi disposer des ressources humaines appropriées au sein du Ministère pour gérer les projets à l'interne, mettre à jour les bases de données internes et demander des données et de l'information à l'intérieur et à l'extérieur de SAC. Une personne interrogée de SAC a déclaré : « Il y a un tas de travail à faire [comme aller] aux réunions communautaires, avant même que [le projet] commence; [puis] quand il commence, après qu'il commence [et] après qu'il soit terminé. C'est très lourd pour [les employés à temps plein] et c'était et continue d'être quelque chose que nous avons dans un approvisionnement assez limité. » De nombreuses personnes interrogées s'inquiétaient du roulement au sein du PSCR et de ses répercussions sur l'exécution du programme pour qu'il soit constamment à l'emploi de nouveaux employés et qu'il y ait de nouveaux employés qui essaient de suivre des processus définis à l'échelle régionale ou définis au cas par cas.

La majorité des personnes interrogées ont indiqué qu'elles étaient confrontées à des difficultés opérationnelles en raison d'un manque de personnel dans leur bureau régional, ce qui a soulevé des préoccupations au sujet de l'épuisement professionnel. Certaines personnes interrogées de SAC ont discuté des défis auxquels elles étaient confrontées dans la gestion de la charge de travail pour le PSCR, alors que leur temps était réparti entre ce programme et d'autres domaines connexes, comme les litiges, la gestion des terres de Premières Nations, les déchets solides, l'infrastructure communautaire, les répercussions des changements climatiques et la réponse du Ministère à la pandémie de COVID-19.

Bien que, de façon générale, les personnes interrogées de SAC aient convenu qu'il serait utile d'avoir du personnel scientifique au niveau du travail et de la gestion pour s'assurer que tout le monde comprend les projets et le processus, une personne interrogée de SAC a mentionné le défi d'embaucher les compétences appropriées au sein de son unité, étant donné que le programme de rémunération du groupe et du niveau de dotation ainsi que la charge de travail réelle et la nature très médiatisée du travail à effectuer n'étaient pas concurrentiels dans leur centre urbain à coût de la vie élevé.

Capacité communautaire

À l'échelle communautaire, l'évaluation a révélé que les Premières Nations ne peuvent pas toujours donner la priorité à l'évaluation et à l'assainissement des sites contaminés, compte tenu d'autres problèmes plus pressants ou de problèmes de capacité au sein de leurs communautés. L'équipe d'évaluation a appris des personnes interrogées de SAC et des Premières Nations que les communautés peuvent avoir des priorités à l'extérieur du site contaminé qui prennent leur temps, leurs ressources et leur attention; et que la participation de la nation à un projet peut être un défi. Une personne interrogée a parlé des difficultés qu'elle a éprouvées à amener les membres de sa communauté à discuter de son projet de site contaminé : « Le terme sites contaminés n'est pas à la mode. Il doit y avoir de nouveaux termes pour attirer l'attention et l'intérêt des gens, il faut l'"écologiser". » D'autres personnes interrogées des Premières Nations ont parlé de la façon dont il se passe toujours quelque chose dans la communauté. Un autre répondant à un sondage de Première Nation a déclaré que « la gravité des problèmes sociaux éclipse les préoccupations environnementales ». Certaines personnes interrogées de SAC ont également indiqué que les projets du PSCR peuvent être politiquement sensibles à la mise en œuvre, étant donné qu'il peut y avoir un long décalage entre l'évaluation et l'assainissement, qui peut avoir une faible incidence sur le leadership d'une Première Nation, même si le calendrier réel de l'assainissement n'est pas sous le contrôle de la nation.

L'évaluation a révélé que le fait d'avoir les ressources humaines appropriées au sein des Premières Nations pour répondre aux projets de sites contaminés et d'agir à titre de gardiens des projets dans la communauté est un élément clé de la réussite. Quelques personnes interrogées de Premières Nations ont indiqué que leurs communautés n'avaient pas de spécialiste de l'environnement dédié et qu'il était donc difficile d'aller de l'avant avec une planification environnementale globale ou de se faire une idée complète des répercussions des projets de sites contaminés sur l'avenir des nations. Une personne interrogée des Premières Nations a souligné l'importance d'avoir au sein de la communauté une personne qui possède les connaissances formelles et techniques nécessaires pour comprendre les nuances des EES, et qui peut aussi parler d'une manière que la communauté peut faire confiance et comprendre, et a partagé l'idée que ces postes doivent être convenablement rémunérés afin de recruter et de conserver ces connaissances spécialisées.

Les considérations entourant la capacité appropriée au sein des communautés de Premières Nations sont expliquées plus en détail à la constatation 8 relative au transfert de services.

Zones d'efficience

L'évaluation a appris qu'à l'interne, SAC a réalisé des gains d'efficience dans le PSCR en s'assurant que le financement est souple. Premièrement, les personnes interrogées de SAC ont indiqué que la pratique consistant à transférer des fonds excédentaires inutilisés des ministères gardiens du PASCF, des régions de SAC et d'autres projets de sites contaminés à d'autres projets prioritaires et prêts à l'emploi facilitait l'efficacité en maximisant les ressources. Cependant, certains répondants de l'administration centrale de SAC ont mentionné qu'ils avaient des difficultés à transférer des fonds entre les ministères, car les processus étaient plus lourds en administration que les transferts internes de SAC. D'ailleurs, SAC n'est pas toujours en mesure de fournir la part de coût nécessaire pour accéder aux fonds excédentaires du PASCF.

De plus, une transition de 2016-17 vers un modèle de financement « souple » a permis le transfert de fonds inutilisés d'un exercice à l'exercice suivant. Cependant, malgré cette transition, certains répondants ont mentionné qu'ils n'avaient pas pu profiter de ce modèle de financement « souple », car les règles du PASCF ne permettent pas les transferts entre les fonds alloués à l'évaluation et ceux alloués à l'assainissement.

Les mises à jour des modalités du PASCF ont également permis d'accroître l'efficacité du PSCR. Au cours de la phase III du PASCF (2016 à 2019), les sites contaminés fédéraux n'étaient admissibles au financement de l'assainissement que si le site était classé dans la catégorie 1 (priorité élevée) ou dans la catégorie 2 (priorité moyenne) où l'assainissement avait commencé avant 2011 (phase 1) et si la contamination s'est produite avant le 1er avril 1998. Les critères d'admissibilité au financement ont été élargis à la phase IV du PASCF (2020 à 2024), et les modalités ont été mises à jour afin d'inclure la possibilité de regrouper plusieurs sites en un seul projet. Bien que techniquement hors de la portée temporelle de l'évaluation, la majorité des personnes interrogées ont indiqué que cette modification constituait un changement extrêmement efficace du programme. Le regroupement élargit l'admissibilité au financement du PASCF à tous les sites de catégories 2 et 3 situés dans une réserve, peu importe leur proximité avec un site de catégorie 1^{Note de bas de page 29}. Le regroupement a permis aux communautés de tirer parti des ressources à coût élevé mobilisées pour les sites de catégorie 1 à risque élevé, comme l'équipement et les consultants, et de les utiliser pour les sites de catégories 2 et 3 à faible risque qui sont géographiquement proches, mais qui n'ont peut être pas pu accéder aux ressources du PASCF autrement. Les projets de regroupement peuvent être particulièrement avantageux dans les communautés éloignées, où le coût de mobilisation des ressources est plus élevé. De plus, on a signalé que les sites de regroupement réduisaient le fardeau administratif des communautés de Premières Nations, car il suffit d'une seule demande de financement consolidé plutôt que de plusieurs demandes de financement pour les différents sites. Compte tenu de l'existence de plusieurs sites dans un budget unique, l'intégration peut aider davantage les communautés à mieux prévoir les dépenses liées aux projets et à atténuer l'incertitude inhérente à la budgétisation de l'assainissement.

Enfin, la participation directe des Premières Nations aux projets est une source d'efficience. La plupart des personnes interrogées des Premières Nations ont indiqué que le personnel de la communauté peut servir de liaison entre la communauté et les équipes de projet du PSCR, favoriser l'adhésion locale aux projets et l'importance du nettoyage, établir la crédibilité des projets et établir la confiance et la collaboration entre le personnel du PSCR et les communautés. Cela peut réduire les perturbations potentielles et les obstacles à l'évaluation et à l'assainissement des sites. Le personnel de la communauté est également mieux placé pour répondre aux besoins et aux préoccupations de la nation, car les membres de la communauté peuvent avoir des connaissances de base sur le site et peuvent établir la continuité du projet. Quelques personnes interrogées des Premières Nations ont également indiqué qu'elles pouvaient utiliser le processus de présentation de rapports du PSCR pour s'assurer que leur projet a une bonne valeur et que leur leadership est d'accord.

S'assurer que les projets d'évaluation et d'assainissement du PSCR sont attribués à des entreprises locales dans des communautés éloignées des Premières Nations peut aussi réduire les temps d'attente si les projets sont retardés, car les ressources peuvent être mobilisées plus rapidement que si elles proviennent d'un centre urbain situé à des heures des sites contaminés.

Quelques personnes interrogées des Premières Nations et des répondants au sondage ont souligné que des études de faisabilité devraient être effectuées avec chaque évaluation afin de s'assurer que le plan d'action le plus approprié est pris et que la technologie choisie pour le projet sera compatible avec l'environnement dans lequel il est utilisé.

Une personne interrogée d'une firme d'experts-conseils a indiqué que travailler avec une communauté qui avait le gestionnaire des terres sur place et qui s'occupait directement du projet leur avait permis de terminer plus de travail dans une période beaucoup plus courte qu'ils ne l'avaient prévu au départ, et que trouver des ressources supplémentaires au sein de la communauté était généralement facile compte tenu de la participation du gestionnaire des terres et des relations préexistantes.

Zones d'inefficacité

Le PSCR connaît certains secteurs d'inefficacité qui entravent la productivité. Tout d'abord, presque toutes les personnes interrogées de SAC ont fait part de difficultés à l'égard des exigences administratives et des rapports du programme pour le PASCF et SAC. Les personnes interrogées de SAC ont indiqué qu'elles étaient très contraintes de présenter des rapports. Certaines personnes interrogées de SAC ont parlé des défis que pose la mise à jour de bases de données qui ne sont pas conviviales, comme le SIGE. Ils ont mentionné comment ce processus fastidieux peut soit détourner leur attention de l'achèvement d'autres travaux, soit comment on peut le laisser inachevé pendant des mois à la fois. Bien que les rapports contribuent de façon importante à la transparence, au suivi des progrès du projet et à la reddition de comptes au public, le personnel de SAC a indiqué que les détails et la fréquence des rapports peuvent manquer d'utilité et entraîner un double travail. Par exemple, bien que le regroupement de projets soit une source d'efficacité du projet, le SIGE ne peut pas s'adapter à cette pratique et les sites individuels doivent faire l'objet d'un suivi individuel des dépenses. Cela signifie qu'un agent saisit les mêmes renseignements plusieurs fois pour le même projet. Ces exigences en matière d'établissement de rapports peuvent alourdir la charge de travail de SAC, réduire la capacité déjà limitée de leur personnel et priver de ressources la mise en œuvre du PSCR. D'autres sources de retards et de fardeaux administratifs découlant des processus internes sont les vastes processus de passation de marchés, la nécessité pour le personnel de SAC de gérer de multiples sources de financement et les processus complexes d'accès aux fonds du PASCF.

En outre, le SIGE n'est pas un outil de mesure du rendement efficace pour le PSCR et ses fonctions sont limitées à l'optimisation des processus internes et à l'aide à la prise de décision. Le SIGE est un outil de gestion de programme et d'établissement de rapports qui sert à suivre les projets de sites contaminés et à produire des rapports sur ces projets et l'information financière. Le SIGE est principalement utilisé pour la planification et les prévisions financières. Cependant, presque toutes les personnes interrogées à l'interne par SAC ont éprouvé des difficultés et des limites à utiliser le SIGE afin d'effectuer des analyses de données utiles pour la prise de décisions éclairées. Tout d'abord, le SIGE reflète les affectations de fonds pour les projets relatifs aux sites contaminés plutôt que les dépenses réelles, ce qui rend difficile de réfléchir aux progrès concrets et au rendement des projets du PSCR. Il a également été signalé que l'outil contenait des renseignements non fiables qui ne peuvent être utilisés pour mesurer avec précision le rendement. De nombreuses personnes interrogées par SAC ont indiqué que le manque de fiabilité et d'exactitude du SIGE est dû aux différences régionales dans la ventilation des coûts des projets et des sites, aux erreurs humaines lors de l'entrée des données dans les nombreux champs de la base de données, aux délais entre la collecte des données sur les sites contaminés et leur entrée dans le SIGE, et aux difficultés à mesurer avec précision certains points de données, tels que le volume de la contamination. Quelques personnes interrogées ont également fait part des difficultés rencontrées pour extraire les données du SIGE afin de les télécharger pour les utiliser dans d'autres systèmes tels que l'ISCF du Conseil du Trésor, en raison des erreurs dans les données qui doivent être corrigées manuellement. Une mise à jour prévue des systèmes promet une plus grande exactitude, une plus grande cohérence et la possibilité de mettre à jour les données du site en direct, bien que la mise à jour ait été retardée au-delà de sa date prévue de mars 2024.

En outre, lorsqu'il est possible de suivre les progrès accomplis en matière de résultats sociaux et environnementaux des projets du PSCR, les données ne sont pas toujours utiles pour la mesure du rendement. Le SIGE ne dispose pas des données de géolocalisation qui pourraient faciliter l'analyse en place, et il n'existe actuellement aucun moyen systémique de suivre les données sur les résultats des projets liés aux résultats de l'ACS Plus en ce qui concerne les caractéristiques de l'identité individuelle comme le sexe, le genre, la religion, entre autres, ou des résultats en matière de santé à la suite des interventions du PSCR. Comme SAC n'est pas le principal fournisseur de services et que la responsabilité de gérer les projets de sites contaminés incombe directement aux Premières Nations, la collecte de données de l'ACS Plus est particulièrement difficile pour le programme. Les données de l'ACS Plus recueillies se limitent aux exigences du PASCF de rendre compte de la diversité dans l'emploi et l'embauche dans les projets de PSCR, plutôt qu'aux répercussions des résultats du programme sur divers groupes. Il n'y a pas non plus de données systématiquement recueillies sur l'emploi des Autochtones ou les avantages des projets du programme pour les membres des communautés autochtones. Enfin, comme indiqué dans la section « Forces extérieures » de la présente évaluation, certaines données relatives aux incidences des changements climatiques sur les sites contaminés n'ont été collectées que récemment, conformément aux exigences du PASCF. L'examen d'autres données sur les résultats sociaux et environnementaux du PSCR pourrait contribuer à une compréhension plus globale des progrès du programme vers son résultat selon lequel « les terres et les ressources naturelles dans les communautés autochtones sont gérées de façon durable », au-delà de la capacité du programme de réduire les passifs. Toutefois, un problème noté est que l'obligation d'établir un rapport sur les sujets de l'ACS Plus, les résultats en matière de santé et l'emploi autochtone pourrait imposer un fardeau administratif supplémentaire au personnel de SAC et des Premières Nations, et qu'il serait très difficile d'assurer la qualité des données obtenues.

Structure interne des programmes de SAC

Le PSCR est structuré comme une relation latérale entre le personnel du PSCR à l'AC et dans les bureaux régionaux. À l'AC, le PSCR relève du Secteur des terres et du développement économique. Dans les régions, la mise en œuvre du PSCR relève du Secteur des opérations régionales. Les travaux de gestion des sites contaminés couvrent les deux secteurs et sont également touchés par des programmes interreliés, comme l'Initiative de gestion des déchets des Premières Nations, les programmes d'infrastructure communautaire, les projets d'immobilisations, les programmes environnementaux et les programmes liés aux terres.

Premières Nations

Pour les communautés des Premières Nations que l'équipe d'évaluation a visitées, la collaboration avec les bureaux régionaux de SAC a généralement été une expérience positive, car le personnel régional de SAC connaissait leur contexte unique et leur histoire. Les personnes interrogées au sein de SAC et des Premières Nations ont indiqué que les excellentes relations entre les partenaires des Premières Nations et SAC reposent sur la confiance, la transparence, le respect, la réactivité et le partenariat. Les personnes interrogées ont surtout insisté sur l'importance de la confiance, mentionnant que le personnel régional de SAC et les équipes de projet doivent gagner la confiance des leaders et des membres des communautés pour atténuer les effets de la méfiance historique à l'égard du gouvernement et encourager la coopération des membres de la communauté avec les projets d'assainissement. « Étant donné que les communautés autochtones sont souvent touchées de façon disproportionnée par le développement industriel, l'inclusion significative des connaissances autochtones dans les processus d'élaboration de projets est une étape essentielle pour mieux représenter l'exposition des Autochtones aux risques et aux préjudices^{Note de bas de page 30}. »

Les personnes interrogées par SAC et les Premières Nations ont indiqué dans le cadre de l'évaluation que le fait de faire participer les communautés dans la conduite du processus d'appel d'offres et de sélection des consultants (idéalement des entreprises appartenant aux Premières Nations) contribue à l'appropriation par les communautés, aux avantages économiques, au renforcement des capacités et à l'harmonisation sur les besoins de la communauté. Certains membres des Premières Nations interrogés ont mentionné que l'embauche d'entrepreneurs locaux permet de trouver des solutions qui ont du sens à l'échelle locale.

L'équipe d'évaluation a appris que le fait de veiller à ce qu'un membre de la communauté participe à tous les aspects du projet peut faciliter le soutien local des projets en harmonisant les projets avec les priorités de la communauté et en facilitant la confiance des membres de la communauté. L'évaluation a également permis de trouver des documents appuyant l'idée de faire participer les peuples autochtones aux projets d'évaluation et d'assainissement afin d'offrir des possibilités socioéconomiques locales, de renforcer les capacités communautaires, d'obtenir de meilleurs résultats globaux pour les projets et la conception des projets, et de créer des processus réglementaires plus faciles^{Note de bas de page 31}.

L'évaluation a permis de cerner une pratique exemplaire selon laquelle les employés régionaux de SAC participent directement avec les membres de la communauté à la mise en œuvre des projets par l'entremise d'équipes de gestion de projet. Les équipes comprennent généralement des représentants des Premières Nations, de SAC et du consultant. Les équipes de gestion de projet constituent un forum pour discuter des progrès et de l'orientation que le projet de site contaminé peut prendre. L'équipe d'évaluation a appris que ces équipes avaient créé de bonnes relations avec les partenaires des Premières Nations grâce à un engagement fort, à la transparence, à la collaboration et à la compétence technique.

PASCF

L'évaluation a mis en évidence une collaboration positive entre le PSCR et d'autres services de garde au sein du PASCF. Au sein de la structure du PASCF, certains ministères gardiens (Environnement et Changement climatique Canada, Pêches et océans Canada, Santé Canada et Services publics et marchés publics Canada) font office de « ministères experts » qui assurent un service d'examen par les pairs des notes de classification attribuées par les ministères aux sites de catégorie 1 de leur portefeuille^{Note de bas de page 32}. SAC est également en contact avec les autres gardiens du PASCF^{Note de bas de page 33} par l'intermédiaire des conseils régionaux de planification intégrée du Secrétariat du PASCF, qui constituent un organe de partage des connaissances efficace lorsqu'ils sont dotés de ressources suffisantes. L'évaluation a permis de constater que de nombreuses personnes interrogées par SAC étaient généralement d'accord pour dire que les ministères gardiens pourraient mieux mobiliser des ressources et réduire les chevauchements, car il y a très peu d'exemples de ministères gardiens qui partagent des ressources pour évaluer les sites contaminés adjacents ou les assainir. L'évaluation a entendu qu'une meilleure intégration avec d'autres dépositaires du PASCF est un domaine qui pourrait être développé davantage.

Formation et dotation

La majorité des personnes interrogées des Premières Nations et de SAC ont mentionné la formation et le développement des capacités lorsqu'elles ont discuté du PSCR. De manière générale, l'évaluation a montré que les ressources de SAC ne sont pas suffisantes pour fournir le niveau de soutien approprié afin de répondre aux besoins des communautés en matière de formation et de développement des capacités. De nombreuses personnes interrogées par SAC ont indiqué que le PSCR disposait de ressources limitées pour la formation et que, lorsque la formation était financée, il s'agissait généralement d'une formation ponctuelle fournie lorsque d'autres programmes complémentaires, tels que le programme de gestion des terres des Premières Nations, ne disposaient pas du budget nécessaire pour répondre aux demandes de formation de la communauté. Certaines personnes interrogées par SAC ont également indiqué que les représentants de la communauté souhaitaient une formation plus spécialisée ou localisée dans le cadre du PSCR. Certaines personnes des Premières Nations interrogées ont indiqué qu'elles n'étaient pas au courant de possibilités de formation liées au PSCR.

L'évaluation a pris connaissance de nombreux types de méthodes visant à intégrer les possibilités de formation dans le PSCR. Parmi les formations souhaitées, les personnes interrogées par SAC ont exprimé un besoin plus important de formation sur les efforts de prévention et la gestion de projet pour les Premières Nations. D'autre part, les personnes des Premières Nations interrogées étaient plus susceptibles de discuter des processus de gestion des sites contaminés ou des besoins de formation technique et l'un des répondants à l'enquête des Premières Nations a exprimé le souhait d'une formation régionale sur le PSCR. De nombreuses personnes des Premières Nations interrogées ont également indiqué que lorsqu'elles avaient eu accès à une formation dans le cadre du PSCR, cette formation était généralement expérientielle ou un apprentissage « en cours d'emploi ». La valeur des autres modes de formation et d'apprentissage a toutefois été soulignée. De nombreuses personnes interrogées au sein des Premières Nations espéraient pouvoir continuer à partager les connaissances au sein des communautés des Premières Nations et entre elles. Quelques personnes interrogées parmi les Premières Nations ont souligné l'importance d'une éducation formelle, en classe, pour les Premières Nations qui participent à la gestion des sites contaminés, afin de s'assurer que les Premières Nations possèdent les compétences techniques et de gestion de projet nécessaires pour mener à bien les projets. Certaines personnes interrogées dans les bureaux régionaux de SAC ont indiqué qu'elles s'étaient efforcées d'inclure la formation des partenaires des Premières Nations dans les projets du PSCR en s'associant à un collège local pour veiller à ce que les étudiants des Premières Nations puissent acquérir une véritable expérience professionnelle dans le cadre du PSCR, ou en accédant à des fonds provenant d'autres programmes de SAC pour organiser des ateliers communautaires.

Pour que les Premières Nations atteignent l'autosuffisance en évaluant la contamination dans les réserves et en les assainissant, toutes les personnes interrogées et tous les répondants au sondage ont souligné l'importance de s'assurer que les Premières Nations disposent de ressources financières adéquates. Les personnes interrogées ont souligné qu'un soutien financier dédié est particulièrement important pour s'assurer que les Premières Nations disposent d'une capacité technique permanente et qu'elles peuvent recruter et retenir les talents dans leurs communautés. Les personnes interrogées au sein de SAC et des Premières Nations ont indiqué que le fait d'avoir un contact permanent pour les travaux environnementaux dans les communautés était une pratique bénéfique pour l'efficacité de la réalisation des projets. En Ontario, le PSCR prévoit une attribution administrative de 1,25 % qui peut être utilisée par les communautés pour le salaire du personnel, bien que quelques membres du personnel de SAC interrogés aient indiqué que cela peut être un défi lorsque leur contact communautaire travaille sur des projets du PSCR ainsi que sur de nombreux autres projets en même temps. Dans le cadre d'un projet d'assainissement pluriannuel particulièrement complexe, une personne interrogée par SAC a indiqué qu'elle pouvait utiliser ces fonds pour payer le salaire d'un membre du personnel à temps plein de la communauté, ainsi que le financement des coûts associés à la mobilisation communautaire. Grâce au rachat d'office et à l'appropriation de la communauté, les personnes interrogées des Premières Nations ont indiqué qu'elles avaient dirigé des projets en fixant des normes pour l'assainissement, en participant dans les équipes de gestion de projet et en décidant de l'utilisation des terres assainies en fonction des besoins de leur communauté. En fournissant des ressources financières supplémentaires aux Premières Nations pour s'assurer qu'elles peuvent embaucher et conserver l'expertise technique au sein de leurs communautés, les personnes des Premières Nations interrogées et de SAC ont indiqué que le programme du PSCR pourrait soutenir la capacité des Premières Nations en matière de transfert de services.

Développement des affaires et approvisionnement

Pour que le transfert de services ait lieu dans le cadre du PSCR, les données de l'évaluation suggèrent la nécessité d'un groupe technique de professionnels de l'environnement des Premières Nations pour soutenir le travail du PSCR, y compris la formation du personnel local pour effectuer le travail directement et gérer les entrepreneurs externes, et pour améliorer l'accès des entreprises des Premières Nations aux possibilités de contrats.

Une personne interrogée au sein d'une Première Nation a fait part de la difficulté d'obtenir des possibilités de formation pour ses membres, car la communauté est assez petite et ses membres peuvent être confrontés à divers obstacles pour accéder à la formation, tels que les problèmes de transport, l'éloignement et la disponibilité pour le travail. Un membre du personnel de SAC interrogé a mentionné qu'une bonne pratique de formation par l'intermédiaire d'un groupe technique spécialisé peut être trouvée dans le Programme de formation itinérante^{Note de bas de page 34}, un programme de renforcement des capacités à long terme dans le cadre duquel des personnes sont formées à l'exploitation des systèmes d'eau potable et d'eaux usées des Premières Nations et visitent ensuite différentes communautés d'une région sur une base cyclique.

Les personnes interrogées par SAC ont supposé que des groupes techniques spécialisés pourraient être chargés de superviser la passation de marchés et les travaux connexes dans chaque région, ce qui réduirait le travail requis par les Premières Nations dans le cadre de leurs projets. Les Premières Nations interrogées ont suggéré qu'une organisation technique pourrait également faire office d'organisme de formation et de partage des connaissances chargé de diffuser les connaissances sur les projets relatifs aux sites contaminés entre les Premières Nations voisines. De bons exemples des soutiens à la formation et au partage des connaissances dans le contexte des terres comprennent les associations régionales de gestion des terres de l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones et les organismes régionaux du Centre de ressources sur la gestion des terres des Premières Nations^{Note de bas de page 35}.

L'un des défis que de nombreuses personnes interrogées par SAC ont cernés dans le cadre du PSCR est le nombre limité de firmes de consultants qualifiées à embaucher pour des projets d'évaluation et d'assainissement de sites contaminés. Étant donné qu'il n'y a que quelques grandes entreprises dans le secteur des services-conseils en environnement qui peuvent effectuer le travail, les personnes interrogées par SAC ont indiqué qu'elles avaient enregistré des niveaux variables d'expertise et de professionnalisme chez les entrepreneurs, ainsi qu'une augmentation des coûts des projets, car les entreprises ont plus d'influence pour contrôler les prix du marché avec une concurrence limitée. De plus, l'évaluation a déterminé que le personnel régional de SAC et les Premières Nations avaient déjà éprouvé des difficultés dans leurs relations avec les firmes de consultants qui présentent des soumissions, et qu'ils avaient continué de travailler avec les mêmes quelques sociétés en raison de l'absence de solutions de rechange.

Un groupe technique de professionnels de l'environnement dédié aux Premières Nations pourrait aider à relever les défis de la passation de marchés, à la fois par la formation et par le soutien aux entreprises de consultants environnementaux des Premières Nations. Pour combler les lacunes en matière de capacité technique et soutenir le développement communautaire, les personnes des Premières Nations interrogées et de SAC ont indiqué que les entreprises de consultants environnementaux des Premières Nations pourraient se joindre à des entreprises plus importantes et profiter des possibilités économiques offertes par la participation aux processus de gestion des sites contaminés^{Note de bas de page 36}. En outre, de nombreuses personnes interrogées au sein des Premières Nations ont indiqué que le fait de recruter les talents locaux d'une communauté peut à la fois renforcer les capacités de leurs entreprises et être bénéfique pour les Premières Nations au-delà de l'assainissement du site contaminé.

En ce qui concerne la création éventuelle d'un groupe technique de professionnels environnementaux dédié aux Premières Nations, des inquiétudes ont été exprimées quant au fait que, pour être efficace, ce groupe doit être durable et ne pas se limiter à des communautés individuelles. Par exemple, certaines personnes interrogées par SAC ont exprimé leur frustration à l'égard du fait que l'assainissement d'un site contaminé est souvent un projet « ponctuel » pour de nombreuses communautés, de sorte que les compétences acquises ne sont utilisées que pour une courte période.

En fin de compte, en définissant et en affectant des ressources adéquates à un processus visant à offrir le niveau de formation et de développement des affaires souhaité par les organisations et les communautés des Premières Nations, et en concentrant les efforts d'approvisionnement afin de maximiser les avantages pour les communautés autochtones, l'évaluation a entendu que SAC pourrait transférer le service de soutien et améliorer la capacité technique et commerciale disponible dans le secteur environnemental.

Mesure du rendement

Tout au long de l'évaluation, l'équipe a entendu parler du passif comme mesure du succès du PSCR et des défis qui se posent lorsque le succès est suivi par la réduction des passifs. À l'heure actuelle, le PSCR suit les progrès en fonction de paramètres comme la « réduction des passifs » et le « nombre de sites à risque élevé (catégorie 1) ayant des activités d'assainissement et de gestion des risques^{Note de bas de page 37} ». Le PSCR réduit les passifs grâce à des activités d'assainissement. Les passifs augmentent avec l'identification de nouveaux sites contaminés, l'identification de sites contaminés supplémentaires et toute augmentation des coûts estimés d'assainissement. Par exemple, les passifs d'un site peuvent augmenter si les soumissions reçues dépassent l'estimation des coûts. Idéalement, la réduction des passifs est censée servir de substitut aux efforts du programme pour nettoyer et fermer les sites qui ne posent plus de risques pour la santé, les rendant disponibles pour le développement.

Toutefois, la majorité des personnes interrogées par SAC ont souligné que, même si leurs équipes ont réussi à réduire les passifs au moyen de l'assainissement, l'utilisation de cette mesure comme unique mesure de leur rendement ne reflète pas fidèlement leurs efforts et leurs succès. Cette situation est principalement attribuable aux diverses forces qui peuvent avoir une incidence sur le total des passifs et qui sont indépendantes de la volonté du programme. Les personnes interrogées par SAC ont indiqué que la contamination et les responsabilités associées peuvent changer en raison de forces économiques, sociales et environnementales telles que l'inflation, les changements dans les coûts des projets, les catastrophes liées aux changements climatiques qui pourraient créer de nouveaux sites contaminés, ou les changements dans le financement disponible pour les activités du PSCR. Par exemple, certaines personnes interrogées par SAC ont indiqué que la découverte d'une contamination sur des sites qui n'ont pas été entièrement évalués rend difficile l'identification d'une responsabilité précise. Cela s'explique par le fait que l'état de contamination des sites dont l'EES est limitée ou en suspens est inconnu et que l'avancement de l'évaluation des sites peut dépendre du financement disponible. Paradoxalement, le financement supplémentaire pour les évaluations a fait augmenter les passifs en raison de l'identification de sites contaminés qui étaient auparavant des sites suspects. Cette classification a effectivement dissimulé le succès des travaux d'assainissement et la réduction des obligations que le PSCR avait déjà accomplies. En fin de compte, bien que le respect des obligations juridiques du Canada soit un objectif approprié du programme, la majorité des personnes interrogées par SAC ont indiqué dans leur évaluation que la réduction des obligations n'est pas un indicateur exact des succès ou des efforts du PSCR pour gérer de façon durable les terres et les ressources naturelles dans les communautés autochtones.

En plus de s'appuyer sur la réduction des passifs de SAC comme indicateur de succès, l'équipe d'évaluation a entendu parler d'autres préoccupations générales et particulières concernant la façon dont le rendement du programme est mesuré. Par exemple, de nombreuses personnes interrogées par SAC ont indiqué que le programme ne disposait pas d'une bonne stratégie pour mesurer les progrès accomplis en ce qui concerne les résultats sociaux des projets, tels que la diminution des risques pour la santé publique et la disponibilité des terres des Premières Nations à des fins de développement. Les personnes interrogées par SAC ont indiqué que les indicateurs de remplacement pour ces résultats sont les dépenses dans les sites à risque élevé et les données empiriques, respectivement.

L'évaluation a également examiné la documentation qui soulève des préoccupations concernant les normes d'assainissement des sites contaminés dans les réserves. Pour atteindre les objectifs du programme, le PSCR vise à assainir les terres de réserve selon des normes minimales acceptables, afin de réduire au maximum les coûts pour les contribuables. Toutefois, ces normes minimales ne correspondent pas toujours aux plans des Premières Nations pour leurs terres ou, en l'absence de ces plans, peuvent laisser une nation avec une grande étendue de terres qui ne peuvent pas être exploitées au maximum de son potentiel socioéconomique^{Note de bas de page 38}. La documentation examinée par l'équipe d'évaluation a parlé de l'importance de comprendre l'approche holistique de la gestion environnementale inhérente à de nombreux systèmes de connaissances autochtones traditionnels^{Note de bas de page 39}, et du fait que l'utilisation d'outils et de cadres d'évaluation des risques occidentaux pourrait ne pas s'appliquer facilement aux contextes autochtones^{Note de bas de page 40}. Selon une personne des Premières Nations interrogée, « le succès dépend de ce que vous faites pour les gens de la communauté ». À titre d'exemple, l'évaluation a entendu parler de cas où les bureaux régionaux de SAC étaient allés au-delà du minimum requis pour s'assurer que les communautés étaient satisfaites de la portée et du travail liés à la contamination de leurs terres; mais le succès de ces efforts n'a pas été pris en compte par l'approche de mesure actuelle du rendement du PSCR.

En fin de compte, l'équipe d'évaluation a appris que, bien que les responsabilités environnementales constituent une obligation fédérale dont SAC doit continuer à rendre compte, en restructurant la stratégie de mesure du rendement du programme pour mettre l'accent sur les définitions de la réussite des Premières Nations, le PSCR pourrait être mieux préparé pour un éventuel transfert de services aux partenaires des Premières Nations, et pourrait également raconter aux Canadiens une histoire plus complète sur les résultats réels du programme.

Principale constatation 9 : Pour parvenir à un changement transformateur et faciliter le transfert de services, le PSCR devrait mieux refléter les priorités des Premières Nations, mais cela est compliqué par le statut des sites en tant que passifs.

L'évaluation a montré que les priorités des Premières Nations ne sont pas pleinement intégrées dans le processus de prise de décision concernant la gestion des sites contaminés. Les fonds internes de SAC étant insuffisants pour évaluer et assainir les sites identifiés par les Premières Nations, le PSCR s'appuie sur le financement du PASCF par le biais du partage des coûts. Dans ce contexte, les priorités de financement du PASCF et les conditions d'admissibilité des sites constituent des obstacles importants au transfert de services du programme. Ces restrictions limitent la capacité des Premières Nations à s'occuper de leurs propres sites prioritaires, car le PASCF donne la priorité aux sites à haut risque et aux activités d'assainissement plutôt qu'aux évaluations. Par conséquent, les Premières Nations ne sont pas toujours en mesure d'évaluer les sites suspects ou d'accéder au financement de l'assainissement pour les sites de leurs communautés qui ont été jugés à faible risque par le Système national de classification des lieux contaminés. Par exemple, une personne des Premières Nations interrogée a indiqué que l'un de ses sites, jugé à faible risque par SAC, avait été jugé prioritaire par la communauté en raison de son importance et de son impact sur la santé, compte tenu de la proximité de la contamination aux médicaments traditionnels cultivés à l'état sauvage. Bien que le « regroupement » des sites ait apparemment aidé à traiter les sites à faible risque considérés comme prioritaires par les Premières Nations, un membre du personnel de SAC interrogé a souligné que l'obtention d'un financement pour les sites soupçonnés constituait un défi particulier.

Outre les sites admissibles, mais non prioritaires au regard des critères du PASCF, les évaluateurs ont entendu parler de sites qui ne sont pas actuellement admissibles, mais qui ont tout de même un impact sur les communautés des Premières Nations. Comme indiqué ci dessus, le PSCR et le PASCF fournissent des fonds pour les sites contaminés qui ont été reconnus comme relevant de la responsabilité fédérale. Par exemple, les fonds du PASCF ne peuvent pas être utilisés pour des sites qui ne sont pas situés sur des terres de réserve, mais sur les territoires traditionnels des Premières Nations, ou sur des sites achetés par une Première Nation dans le cadre du processus d'« ajouts aux réserves ». Le financement du PASCF auquel a accès le PSCR ne peut pas non plus être utilisé pour couvrir les coûts en capital, comme l'enlèvement des bâtiments contaminés. Lors d'une visite de site, l'équipe d'évaluation a vu une ancienne station-service dont les terres étaient en cours d'assainissement dans le cadre du PSCR, mais la communauté a dû faire appel à d'autres programmes de SAC pour démolir le bâtiment situé sur la terre contaminée. Parmi les autres sites non admissibles figurent les sites où la pollution a été causée par une « partie privée », par exemple lorsque des terres de réserve sont détenues en vertu d'un certificat de possession (CP)^{Note de bas de page 41}. L'une des personnes interrogées au sein d'une Première Nation a mentionné qu'étant donné que certaines Premières Nations ont plus de certificats de possession sur leurs terres que d'autres, l'inadmissibilité des sites sur les terres du CP affecte certaines Premières Nations beaucoup plus que d'autres.

Les sites non admissibles au titre du PASCF sont censés être évalués et assainis aux frais du propriétaire ou de la Première Nation acheteuse, dans le cas des « ajouts aux réserves ». Toutefois, un membre du personnel de SAC interrogé a indiqué que les pollueurs initiaux pourraient quitter le pays, faire faillite ou ne pas être disposés à payer pour l'assainissement. Sans le financement du PSCR, les Premières Nations pourraient ne pas être en mesure d'allouer leurs ressources à l'évaluation ou à l'assainissement des sites, laissant ces sites continuer à poser des risques pour la santé et le bien-être communautaires. Trouver un mécanisme pour aider les Premières Nations à évaluer et à assainir les sites contaminés qui sont actuellement non admissibles dans le cadre de la structure de financement du programme peut amplifier l'autorité des Premières Nations sur leurs terres et pourrait contribuer au changement transformateur du PSCR.

Lorsque le gouvernement fédéral est responsable de la contamination ou que le pollueur ne peut être tenu responsable en vertu du principe du pollueur-payeur, le gouvernement fédéral accepte la responsabilité. Le PSCR et le PASCF fournissent des fonds pour les sites contaminés qui ont été reconnus comme relevant de la responsabilité fédérale. Les personnes interrogées par SAC mentionnent que la responsabilité fédérale est un obstacle au transfert complet du PSCR aux Premières Nations : dans la mesure où le gouvernement du Canada est responsable d'un site contaminé, il doit rester responsable de la gestion du site.

Cependant, certaines personnes interrogées au sein de SAC ont souligné qu'il n'était pas possible de transférer la responsabilité de l'assainissement des sites contaminés fédéraux de SAC aux partenaires des Premières Nations, car cela irait à l'encontre du système de responsabilité mis en place dans le cadre du principe du pollueur-payeur. En fait, ce type de transfert de service complet aux Premières Nations rendrait les Premières Nations responsables de la pollution qu'elles n'étaient pas responsables de créer et ne comportait aucun mécanisme pour prévenir la pollution. Par exemple, lors d'une visite d'un site communautaire, l'équipe d'évaluation a entendu parler d'un pollueur industriel historique qui avait signé un bail à long terme avec le Canada pour une parcelle de sa réserve, sans l'apport ou l'approbation de la nation. De nombreuses personnes interrogées par SAC partagent le point de vue selon lequel le gouvernement du Canada devrait rester responsable des responsabilités environnementales sur les terres de réserve, et qu'il est injuste de transférer aux Premières Nations la responsabilité des dommages environnementaux causés par des tiers.

Certains membres du personnel de SAC ont souligné que, même si les Premières Nations n'assument pas les responsabilités fédérales en matière de sites contaminés, elles ont le droit de fixer des priorités et de prendre des décisions concernant la gestion des sites contaminés sur leurs terres.

5.1.1 Pertinence

L'évaluation a cherché à comprendre pourquoi le PSCR est nécessaire et à évaluer dans quelle mesure le programme répond à ces besoins. L'évaluation a conclu que le PSCR est très pertinent par rapport aux priorités du gouvernement du Canada et de SAC, et qu'il répond à un besoin permanent dans les communautés des Premières Nations. Le PSCR porte sur l'assainissement des sites contaminés sur les terres des Premières Nations, dans le but de réduire le passif du Canada et de favoriser la réconciliation environnementale. Le programme a une incidence globale sur les communautés des Premières Nations, y compris sur leur santé, leur bien-être, leur économie et l'utilisation des terres.

L'évaluation a également cherché à comprendre le contexte opérationnel du PSCR et la manière dont il a évolué au cours de la période d'évaluation. L'évaluation a conclu que depuis avril 2014, le gouvernement fédéral met davantage l'accent sur l'autodétermination des Premières Nations et que ces dernières redoublent d'efforts pour rétablir leur gouvernance sur leurs terres. Le principal partenaire financier du PSCR, le PASCF, a également connu des changements au cours de la période d'évaluation. Depuis 2014, elle a progressé vers la phase III (2016-19) et la phase IV (2020-24) de ses activités, élargissant la portée des sites contaminés dans les réserves et modifiant à la fois le financement et les critères d'admissibilité des sites. L'évaluation a également pris en compte l'analyse comparative entre les sexes plus dans les activités du PSCR. Bien que les limites des données n'aient pas permis une analyse approfondie, l'évaluation a trouvé certaines preuves que les résultats du PSCR ont un impact particulièrement bénéfique sur les membres les plus vulnérables des communautés des Premières Nations, tels que les aînés, les jeunes, les femmes enceintes et les personnes sans-abri.

5.1.2 Rendement

En ce qui concerne le rendement, l'évaluation a cherché à comprendre dans quelle mesure le PSCR atteint les résultats escomptés, y compris les contributions du programme au résultat ministériel de SAC selon lequel « les communautés autochtones disposent de gestion des terres et d'infrastructures durables »; et à comprendre les défis qui pourraient empêcher le programme d'atteindre les résultats escomptés.

L'évaluation a conclu que le PSCR est efficace pour traiter les sites contaminés, bien que sa capacité à réduire les passifs soit limitée par la nécessité de ressources supplémentaires et de mesures plus proactives. Là où les projets ont lieu, le PSCR contribue à la fois à réduire les risques pour la santé publique et à rendre les terres des Premières Nations disponibles pour le développement. L'évaluation a mis en évidence la nécessité de disposer de ressources humaines adéquates et d'améliorer la continuité du personnel, tant au sein de SAC que des Premières Nations, afin d'assurer une gestion efficace du projet. L'évaluation a mis en évidence un besoin important de financement supplémentaire pour traiter les sites figurant dans l'inventaire du PSCR, avec une attention particulière pour les ressources nécessaires à l'évaluation des sites soupçonnés.

L'évaluation visait également à déterminer dans quelle mesure le PSCR est mis en œuvre de manière efficace et si les systèmes de mesure du rendement appropriés sont en place. L'évaluation a montré qu'en interne, au sein de SAC, les processus de distribution des fonds aux bureaux régionaux et de réaffectation des fonds excédentaires sont à la fois souples et adaptés aux besoins et aux réalités des régions. L'évaluation a également montré que l'accès aux fonds excédentaires du PASCF provenant d'autres ministères était un domaine où des gains d'efficacité supplémentaires pouvaient être réalisés, bien que le processus de réaffectation du PASCF ne soit pas toujours simple et qu'il puisse s'accompagner d'un lourd fardeau administratif. L'évaluation a conclu que certains processus ont une incidence sur la mise en œuvre du PSCR : la saisie manuelle des données, la duplication du travail de saisie des données et le manque d'automatisation contribuent à l'inefficacité des processus. Ces inefficacités contribuent également aux difficultés rencontrées pour mesurer le rendement du PSCR, étant donné que les données sur le rendement ne sont pas toujours disponibles, précises, opportunes ou dans un format facilement accessible. Dans l'ensemble, le PSCR est confronté à des défis en matière de collecte de données, d'établissement de rapports et d'intégration des systèmes. Des améliorations doivent être apportées aux systèmes de mesure du rendement, aux outils de gestion des données et aux processus pour régler ces problèmes et accroître l'efficience du programme.

Enfin, l'évaluation s'est penchée sur la procédure permettant aux Premières Nations et aux conseils tribaux de bénéficier d'une formation et d'un renforcement des capacités. L'évaluation a conclu que le PSCR ne dispose pas d'un processus correctement défini ou doté de ressources suffisantes pour offrir le niveau des occasions de formation souhaité par les Premières Nations, et qu'il n'existe aucune norme ou ligne directrice nationale pour offrir cette formation au sein de SAC ou du PASCF. L'évaluation a conclu que les Premières Nations cherchent à accéder à des formations pertinentes en matière de capacités techniques, de gestion et de processus de projet et de prévention de la pollution, et que les organisations des Premières Nations seraient bien placées pour offrir ces possibilités si elles bénéficiaient d'un soutien adéquat.

5.1.3 Relations

L'évaluation a cherché à déterminer la pertinence des rôles au sein du bureau national de SAC, des bureaux régionaux de SAC, du PASCF et des partenaires de mise en œuvre, y compris les Premières Nations et les consultants et entre eux. L'évaluation a conclu que le PASCF est considéré comme un bon partenaire pour le PSCR, bien que le PASCF ne puisse pas toujours répondre au contexte unique de SAC. À l'interne, le rôle de l'AC de SAC dans le soutien aux exigences en matière de rapports et dans l'élaboration de lignes directrices nationales est considéré comme approprié, bien qu'il y ait un désir de mieux comprendre les contextes uniques et techniques des régions et d'avoir des lignes directrices nationales plus solides. Le rôle des bureaux régionaux de SAC est approprié étant donné qu'ils travaillent à la fois horizontalement et verticalement au sein de SAC pour s'assurer que les projets sont classés par ordre de priorité conformément aux conditions de financement du programme; et que leur rôle consistant à travailler directement avec les Premières Nations pour soutenir l'exécution des projets est utile lorsque de bonnes relations ont été établies par les agents régionaux de SAC.

L'évaluation a également conclu que le PSCR bénéficie de la participation directe des Premières Nations à la gouvernance et à l'exécution des projets, étant donné que les représentants des Premières Nations sont bien placés pour communiquer les résultats entre SAC et les leaders et membres des Premières Nations. La participation d'un membre compétent de la Première Nation dans tous les aspects du projet peut faciliter le soutien local aux projets en les harmonisant aux priorités de la communauté, en améliorant la communication entre la nation et SAC et en facilitant l'établissement de rapports efficaces et opportuns sur le projet. L'évaluation a révélé que les Premières Nations préféraient avoir accès à des consultants environnementaux appartenant à des Autochtones ou disposés à embaucher des ressources communautaires locales, et que cela peut réduire les délais et les coûts globaux du projet.

5.1.4 Pratiques exemplaires

L'évaluation a cherché à mettre en évidence les pratiques exemplaires et les enseignements tirés de la gestion et de la mise en œuvre du PSCR. Les thèmes clés identifiés par l'évaluation comprennent l'importance de la communication, la mobilisation communautaire, le renforcement de la confiance et la transparence afin de favoriser des relations fructueuses entre les Premières Nations et SAC. En Saskatchewan, des équipes de gestion de projet composées de représentants du bureau régional de SAC, de la Première Nation et du consultant soutiennent des partenariats durables. Ces partenariats ont des avantages qui vont au-delà du projet individuel et s'étendent à d'autres domaines de la relation entre la Première Nation et SAC. Les responsables régionaux de SAC et les représentants des Premières Nations ont souligné la nécessité d'un engagement précoce avec les Premières Nations, d'harmoniser les projets de SAC sur les priorités des Premières Nations et de s'assurer de l'adhésion de la communauté pour des résultats efficaces et réussis du projet. De plus, l'évaluation a entendu que la relation historique de méfiance entre les Premières Nations et le gouvernement doit être prise en compte lorsqu'on entreprend des travaux sur les terres des Premières Nations et doit tenir compte des répercussions de la discrimination et du racisme lorsqu'on examine la portée et la gestion à long terme des sites contaminés. Dans l'ensemble, on ne saurait exagérer la valeur de la confiance, de la collaboration et de la compétence technique dans l'atteinte des objectifs du PSCR.

5.1.5 Transfert de services

L'un des principaux enseignements tirés de la gestion et de la mise en œuvre du PSCR est que la dépendance à l'égard du PASCF pour la majorité des fonds du programme pose des problèmes à la fois pour une mise en œuvre efficace et pour un éventuel transfert de services. Les sites contaminés sont uniques dans le contexte de SAC, contrairement à d'autres ministères gardiens travaillant avec le PASCF, et la dépendance à l'égard de la structure de financement du PASCF pose des défis à SAC pour répondre à son propre contexte unique en termes de types d'activités entreprises et de processus de financement des activités. SAC se distingue des autres dépositaires du PASCF, car ce sont les Premières Nations elles-mêmes, plutôt que SAC, qui gèrent les processus d'évaluation et d'assainissement dans les réserves. Afin de réaliser des changements transformateurs, le PSCR a besoin d'un mécanisme pour appuyer les Premières Nations dans l'évaluation et l'assainissement des sites que les Premières Nations considèrent comme des priorités, mais qui ne répondent pas aux exigences de financement actuelles en matière d'admissibilité. Les données d'évaluation ont également suggéré que l'obtention d'un financement de type A pour le PSCR en dehors du PASCF permettrait à SAC de partager plus équitablement avec les Premières Nations le pouvoir de décision sur la priorisation des sites du programme, et constituerait un chemin d'accès vers un changement transformateur et un éventuel transfert de services. Enfin, l'évaluation a conclu que la révision du modèle logique du programme pour s'assurer que ses modalités répondent aux priorités et aux besoins des Premières Nations et appuient le transfert de service, et que la mise à jour des indicateurs de mesure du rendement permettrait un établissement de rapports plus précis pour les Canadiens sur les résultats réels du programme.

5.1.6 Forces externes

L'évaluation visait à comprendre l'incidence des changements climatiques et de la pandémie de COVID-19 sur le PSCR et ses résultats. L'évaluation a permis de conclure que les changements climatiques rendent plus urgent le travail visant à régler le problème des sites contaminés et soulignent la nécessité d'adopter des approches adaptatives et de faire preuve de souplesse dans l'établissement des budgets et des échéanciers, tandis que la pandémie a mis en évidence la nécessité de faire preuve de souplesse et de trouver des solutions créatives pour gérer les opérations du programme.

L'évaluation a révélé que certains sites pourraient ne pas être affectés de manière significative par les changements climatiques, mais que d'autres sont exposés à des risques d'inondation, de feux de forêt, d'érosion côtière et de contamination de l'eau. Ces impacts peuvent augmenter les coûts et rendre plus difficiles la fermeture et la gestion de sites contaminés. L'imprévisibilité des conditions météorologiques et des événements extrêmes pose également des difficultés dans la planification des projets et la gestion des risques, en particulier pour les sites qui ne sont accessibles que par des routes saisonnières. On insiste de plus en plus sur l'intégration des considérations liées aux changements climatiques dans la conception et la résilience des projets d'assainissement. Toutefois, il est difficile de recueillir et d'analyser des données sur les changements climatiques et de déterminer l'incidence réelle des changements climatiques sur la contamination des sites.

L'évaluation a également révélé que la pandémie de COVID-19 a causé un arriéré de travail dans le PSCR en raison de retards dans les projets. L'augmentation des coûts de l'équipement, des honoraires des consultants et du transport a entraîné une compression des budgets, ce qui a réduit le pouvoir d'achat du PSCR. Les perturbations de la chaîne d'approvisionnement et l'inflation ont également contribué aux retards dans les projets et à l'augmentation des dépenses. Le télétravail a affecté la capacité des Premières Nations de mobiliser leurs communautés, mais les réunions virtuelles et les outils de communication à distance ont permis un certain niveau de continuité dans la réalisation des projets. Le PSCR s'est adapté et a trouvé des solutions pour relever ces défis, notamment en mettant en œuvre des mesures de sécurité liées à la pandémie, en élaborant des plans d'urgence pour les projets et en réaffectant des budgets à des projets éloignés où les travaux pouvaient avoir lieu.