Évaluation des sous-programmes de gestion des terres

2.2.1 Objectifs généraux et résultats escomptés

Le portefeuille de la gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement a divers objectifs, et la présente évaluation s'est concentrée sur la gestion durable des terres des Premières Nations. Selon le modèle logique du programme (voir l'annexe A), le résultat final des interventions de SAC est la gestion durable des terres et des ressources dans les communautés autochtones.

Les trois résultats à moyen terme ou intermédiaires ont été relevés comme suit :

• les terres, les ressources naturelles et l'environnement des communautés autochtones sont gérés de manière durable;
• les communautés autochtones poursuivent un développement économique fondé sur les terres et les ressources naturelles;
• les risques pour l'environnement, la santé humaine et la sécurité sont réduits dans les communautés autochtones.

SAC fournit un soutien et un financement aux Premières Nations pour qu'elles participent au PGETR et à la planification de l'aménagement du territoire, ce qui devrait contribuer à l'atteinte de ces résultats. SAC aide les communautés des Premières Nations à participer à la Gestion des terres des Premières Nations (GTPN), bien que, pendant toute la durée de l'évaluation, cela ait contribué à un modèle logique différent axé sur la compétence des Premières Nations en matière de terres et de développement économique. Le soutien de SAC à la GTPN a depuis été transféré au portefeuille de la gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement, même si le modèle logique actuel n'aborde pas encore ce domaine. SAC fournit également des fonds à deux organisations des Premières Nations (voir ci-dessous), qui sont les principaux partenaires de prestation de services dans le domaine de la gestion des terres.

2.2.2 Partenaires de prestation de services

Le principal partenaire de prestation de services pour les Premières Nations qui gèrent leurs terres de réserve en vertu de la Loi sur les Indiens est l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (ANGTA). L'ANGTA offre un soutien technique, des canaux de réseautage et des possibilités de perfectionnement professionnel aux gestionnaires des terres des Premières Nations. L'ANGTA travaille avec huit associations régionales connues sous le nom d'associations foncières régionales (AFR) qui fournissent des soutiens et des services précis aux Premières Nations dans chaque province, ainsi qu'aux communautés inuites au Nunavut.

Le Centre de ressources sur la gestion des terres des Premières Nations (CR) est une organisation des Premières Nations qui a pour mission d'aider les Premières Nations à reprendre le contrôle de leurs terres, de leur environnement et de leurs ressources naturelles en fournissant un soutien intergouvernemental, des formations, des ressources, des informations et d'autres services de soutien aux Premières Nations qui souhaitent être signataires de l'Accord-cadre relatif à la gestion des terres des Premières Nations ou qui en sont déjà signataires. Le CR a des personnes-ressources et des soutiens propres à chaque région pour les Premières Nations qui élaborent et mettent en œuvre leurs codes fonciers.

2.2.3 Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR)

Le PGETR fournit des fonds aux Premières Nations pour développer les capacités nécessaires à l'exercice d'une responsabilité accrue dans la gestion des terres, des ressources et de l'environnement des réserves. Le PGETR est accessible aux Premières Nations visées par la Loi sur les Indiens. Pour présenter une demande au titre du PGETR, une Première Nation ou un conseil tribal doit remplir un formulaire de demande d'inscription de la Première Nation et un exercice d'autoévaluation des capacités et les soumettre à son bureau régional de SAC. Les Premières Nations admissibles doivent présenter une description des activités liées à la gestion des terres et de l'environnement prévues et avoir l'intention d'embaucher des ressources pour offrir des services de gestion des terres ou de développement économique ou d'acquérir ces services. Les bureaux régionaux de SAC évaluent les caractéristiques d'une Première Nation en fonction des critères d'admissibilité du PGETR et des ressources de programme disponibles de SAC. Une fois que la Première Nation ou le conseil tribal est admis au PGETR, il doit adopter une résolution du conseil de bande acceptant les conditions du programme.

L'ANGTA est le principal partenaire de prestation de services dans le cadre du PGETR. Les Premières Nations tirent également profit du soutien de la Direction des terres communautaires à l'AC de SAC et de ses bureaux régionaux pour recevoir des fonds de gestion des terres et de l'environnement, embaucher un gestionnaire des terres, accéder à des possibilités de formation et de perfectionnement et se conformer aux exigences de mesure du rendement du PGETR.

Les Premières Nations reçoivent des fonds en fonction de leur niveau de responsabilité dans le cadre du PGETR (niveau de formation et perfectionnement, niveau opérationnel ou niveau de délégation des pouvoirs^{Note de bas de page 4}) et d'une formule de financement. La formule de financement du PGETR tient compte des facteurs suivants : la population de la Première Nation, son assise territoriale, le type, le volume et la complexité des intérêts fonciers et des ressources naturelles (c'est-à-dire les baux, les permis, etc.), les coûts opérationnels, les activités environnementales (c'est-à-dire les évaluations environnementales des sites, les audits, etc.) et les activités de conformité. Seules les opérations enregistrées portant sur des terres et des ressources naturelles et aboutissant à un intérêt ou à une possession active des terres seront financées.

2.2.4 Gestion des terres des Premières Nations (GTPN)

En 1991, un groupe de chefs des Premières Nations a proposé au gouvernement du Canada de se soustraire à 40 dispositions de la Loi sur les Indiens relatives aux terres, à l'environnement et aux ressources naturelles. À la suite de cette proposition, l'Accord-cadre relatif à la gestion des terres des Premières Nations a été négocié par 14 Premières Nations et le Canada en 1996 et est entré en vigueur en 1999 par le biais de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations. Ensemble, l'Accord-cadre et la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations constituent le régime de gestion des terres des Premières Nations (GTPN). L'Accord-cadre reconnaît le pouvoir des Premières Nations à exercer leur compétence en matière de gouvernance et de gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement de leurs réserves conformément à leurs propres lois, valeurs et priorités, tout en permettant un meilleur développement économique. À la suite de nouvelles négociations entre les Premières Nations et le Canada, l'Accord-cadre permet désormais aux Premières Nations de se soustraire à 44 articles de la Loi sur les Indiens relatifs à la gestion des terres en adoptant leur propre code foncier.

Toute Première Nation possédant des terres réservées pour les Indiens au sens du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 ou des terres mises de côté au Yukon peut choisir d'adhérer au régime de GTPN. Les Premières Nations intéressées commencent par soumettre une résolution du conseil de bande déclarant leur intention d'y adhérer. Les Premières Nations reçoivent un financement pour élaborer un code foncier, conclure une entente individuelle et organiser un vote de ratification au sein de la communauté. Ces activités sont définies dans une entente de financement de la phase d'élaboration, et cette phase d'activité est communément appelée la phase d'élaboration. Les Premières Nations collaborent ensuite avec le CR pour élaborer un code foncier et organisent un vote de ratification au sein de leur communauté. Si le vote est favorable et que la communauté accepte le nouveau code foncier, la Première Nation passe de la phase d'élaboration à la phase opérationnelle. Une fois le code foncier entré en vigueur, les autorités foncières sont transférées de SAC à la Première Nation, qui peut alors commencer à appliquer ses lois en vertu de son code foncier et a la possibilité de réintégrer des concepts linguistiques et d'autres concepts traditionnels de gouvernance et de protection des terres.

Le principal partenaire de la GTPN en matière de prestation de services est le CR. Outre le CR, les Premières Nations tirent également profit du soutien de la Direction du développement des terres communautaires et des bureaux régionaux de SAC pour devenir signataires de l'Accord-cadre relatif à la gestion des terres de Premières Nations, accéder au financement fédéral pour élaborer et ratifier un code foncier, de même que gérer les terres de réserve conformément à leur code foncier. Ressources naturelles Canada joue également un rôle important en soutenant la recherche et les rapports de description des terres pour les Premières Nations.

Les Premières Nations qui sont à la phase opérationnelle de la GTPN reçoivent un financement en fonction d'un modèle de subvention. Le financement des activités d'élaboration est assuré par des ententes de contribution administrées par le CR. Le financement est déterminé à différents niveaux selon qu'une communauté se trouve à la phase d'élaboration ou à la phase opérationnelle de la GTPN, et la formule de financement de la phase opérationnelle de la GTPN tient également compte de la population, de l'assise territoriale, ainsi que du volume et de la complexité des intérêts fonciers et des ressources naturelles enregistrés d'une Première Nation.

2.2.5 Planification de l'aménagement du territoire

Dans le cadre de la planification de l'aménagement du territoire, des fonds sont versés pour aider les Premières Nations à élaborer un plan d'aménagement du territoire dirigé par la communauté. Les plans d'aménagement du territoire sont les principaux outils de gestion des terres, et leur processus d'élaboration peut déterminer la manière dont les décisions sont prises quant à l'emplacement des maisons, des parcs et des écoles, ainsi qu'à la manière dont les infrastructures et autres services essentiels seront fournis. Depuis 2018, la mise en œuvre de la planification de l'aménagement du territoire a été transférée des bureaux régionaux de SAC à deux partenaires de prestation : le CR et l'ANGTA. Au sein de SAC, le financement passe par la Direction des terres communautaires à l'AC.

Les Premières Nations visées par la Loi sur les Indiens, y compris les communautés bénéficiaires du PGETR, peuvent présenter une demande de financement pour la planification de l'aménagement du territoire fourni par l'ANGTA. Les Premières Nations qui sont à la phase d'élaboration et à la phase opérationnelle de la GTPN peuvent demander un financement fourni par le CR pour la planification de l'aménagement du territoire. Les partenaires de prestation sont responsables du processus de réception des demandes, de l'aide apportée aux Premières Nations pour l'élaboration de leurs plans d'aménagement du territoire et de la mise en place de possibilités de formation pour les Premières Nations.

3.1.1 Portée de l'évaluation

L'évaluation portait sur les années 2014-2015 à 2020-2021, conformément aux exigences du Conseil du Trésor^{Note de bas de page 5} et couvrait des activités sélectionnées jusqu'à l'exercice 2021-2022 afin de reconnaître les effets de la pandémie de COVID-19 et de fournir des commentaires à ce sujet. Bien que ce point ne fasse pas partie de la portée initiale, l'évaluation a également intégré des données plus récentes et des mesures prises par SAC pour mettre en œuvre le mandat du Ministère depuis sa création en 2017-2018. L'évaluation a été réalisée afin de fournir une appréciation neutre et fondée sur des données probantes concernant la pertinence et le rendement (efficacité et efficience), l'accent étant mis sur les leçons tirées et les pratiques exemplaires. Dans le cadre de l'évaluation, un examen de ces questions a été effectué sous les angles de l'Analyse comparative entre les sexes Plus (ACS Plus) et de la réconciliation, et a pris en compte les effets des changements climatiques. L'annexe B présente le mandat approuvé pour l'évaluation, tandis qu'une liste plus détaillée des questions et enjeux particuliers qui ont guidé l'évaluation se trouve à l'annexe C.

Un exercice de mise en correspondance des constatations avec les critères de pertinence et de rendement a révélé des répétitions dans les réponses aux questions de l'évaluation. C'est pourquoi les constatations du présent rapport sont présentées de manière cohérente sous forme de thèmes clés plutôt que sous la forme traditionnelle « pertinence/efficacité/efficience ». L'équipe de l'évaluation a regroupé les 17 principales constatations par thèmes, en se basant sur les idées les plus présentes dans les informations qui lui ont été communiquées par les participants. Les huit thèmes sont présentés en trois groupes.

Constatation 1 : L'aménagement futur du territoire est un aspect intergénérationnel important du développement des communautés des Premières Nations

La terre est le fondement du développement communautaire, y compris le développement économique et social, et elle constitue un élément important de la culture de nombreuses Premières Nations^{Note de bas de page 6}. L'accès aux terres et au monde naturel contribue à préserver les traditions et les pratiques culturelles des Premières Nations. Plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont indiqué qu'ils souhaitaient que leurs communautés et que les jeunes bénéficient d'activités traditionnelles liées à la terre, telles que la chasse et l'apprentissage par la terre.

La planification de l'avenir de leurs terres est l'un des moyens utilisés par certaines Premières Nations pour renforcer leurs liens communautaires. La transmission des connaissances d'une génération à l'autre est une pratique essentielle de nombreuses cultures des Premières Nations, et la planification de l'aménagement du territoire est une tribune où les communautés peuvent encourager et faciliter ce dialogue. L'équipe de l'évaluation a appris d'une personne d'une Première Nation bénéficiaire du PGETR qu'elle avait pu utiliser son plan d'aménagement du territoire pour aider à résoudre des conflits entre les membres de la communauté au sujet de l'aménagement du territoire. Plusieurs personnes des Premières Nations participant au régime de GTPN et bénéficiaire du PGETR interrogées et ayant répondu au sondage ont indiqué qu'une gestion des terres orientée vers l'avenir peut créer une vision commune permettant d'aborder toutes les facettes du mieux-être au sein de leurs communautés.

De nombreux sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont également indiqué qu'il était important pour les processus décisionnels de leurs Premières Nations de mobiliser une variété de membres et de connaître leurs points de vue sur la gestion des terres. Les personnes interrogées et ayant répondu au sondage ont indiqué qu'elles adaptent généralement leur mobilisation pour atteindre le plus grand nombre possible de leurs membres et qu'elles s'efforcent d'atténuer les difficultés causées par des facteurs communautaires comme la lassitude à l'égard de la mobilisation, la planification de la mobilisation à un mauvais moment et des priorités concurrentes.

L'évaluation a montré que les femmes des Premières Nations participent généralement aux processus relatifs aux terres. Historiquement, dans tout le Canada, les femmes autochtones ont joué le rôle de gardiennes de l'environnement et de l'eau^{Note de bas de page 7}. Aujourd'hui, les femmes des Premières Nations sont très présentes dans la gestion des terres et on estime qu'elles représentent 60 % de tous les gestionnaires des terres formés et certifiés des Premières Nations^{Note de bas de page 8}. À titre d'exemple, pour démontrer l'importance de la participation des femmes aux processus décisionnels dans les Premières Nations, une communauté participant au régime de GTPN a placé un centre de garde d'enfants à côté de son centre administratif. Les personnes interrogées dans cette communauté ont indiqué qu'elles voyaient souvent les enfants ou interagissaient avec eux tout au long de leur journée de travail, ce qui souligne la nature intergénérationnelle de leur travail.

Bien qu'il n'y ait pas d'approche unique pour faire participer les gens à la gestion des terres, il existe des pratiques exemplaires pour faire participer les diverses populations au sein des Premières Nations. Les gestionnaires des terres ont indiqué à l'équipe de l'évaluation qu'ils trouvaient plus facile de favoriser la participation des membres dans un cadre individuel, tout en soulignant que la capacité d'adaptation est la clé d'un processus de planification réussi. Quelques répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ayant répondu au sondage ont indiqué qu'ils avaient dû réduire l'ampleur de leurs mesures de sensibilisation en raison d'un manque de personnel dans leur communauté. De nombreux membres des communautés des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage recueillent des informations sur leurs processus de gestion des terres par le biais de diverses méthodes adaptées à chaque sous-groupe :

• les aînés et les jeunes peuvent participer à des groupes de discussion sur mesure afin de déterminer leurs priorités pour l'avenir;
• des postes d'étudiants et de bénévoles sont régulièrement utilisés pour faire participer les jeunes à la gestion des terres;
• des séances de transfert de connaissances dans les communautés permettent à différents groupes d'apprendre les uns des autres.

Constatation 2 : L'autodétermination est un droit inhérent aux Premières Nations, et il existe des moyens d'aider les communautés à exercer ce droit sur leurs terres et leurs ressources naturelles

L'évaluation a permis de conclure que les Premières Nations utilisent généralement la GTPN, le PGETR et la planification de l'aménagement du territoire pour exercer leur droit à l'autodétermination sur leurs terres et leurs ressources naturelles. Plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage estiment que le contrôle des terres permet aux Premières Nations de répondre aux impératifs sociaux et économiques, et que la gestion des terres peut favoriser l'autodétermination lorsqu'il y a un accès à des ressources suffisantes. L'équipe de l'évaluation a été informée que pour plusieurs Premières Nations adhérant au régime de GTPN, la gestion des terres était l'expression de leur autodétermination. L'équipe de l'évaluation a également été informée par de nombreux sujets des Premières Nations adhérant au régime de GTPN interrogés et ayant répondu au sondage qu'ils peuvent prendre des décisions en fonction de leurs besoins une fois qu'un code foncier est en place. Elles ont indiqué qu'elles agissaient « à la vitesse des affaires » pour exploiter leurs terres en vertu de leurs propres lois, sans passer par la bureaucratie du gouvernement fédéral. Les répondants des Premières Nations qui sont à la phase opérationnelle du régime de GTPN ont indiqué que le nombre de projets relatifs au développement augmentait rapidement et que ces projets apportaient à leurs communautés des revenus autonomes substantiels. Cela permet à leur communauté de réinvestir ces revenus dans des projets qui correspondent à leur vision de l'avenir.

Les Premières Nations veulent déterminer elles-mêmes ce qu'est la réussite. Le PGETR peut être un moyen pour les Premières Nations de renforcer les capacités de gestion des terres dans leurs communautés, mais il ne s'agit pas d'une étape dans un processus linéaire menant à une forme quelconque d'autonomie en dehors de la Loi sur les Indiens. Quelques répondants des Premières Nations considèrent le PGETR comme un moyen d'exercer leur propre administration sur leurs terres. Quelques répondants des Premières Nations bénéficiaires du PGETR ont exprimé le souhait que SAC rouvre le niveau de délégation des pouvoirs du PGETR afin de mesurer davantage leur capacité à administrer et à gérer les terres et les ressources de leur propre réserve.

Les évaluateurs ont appris que les Premières Nations utilisent la gestion des terres pour planifier l'avenir de leurs communautés et qu'elles adaptent les soutiens et les outils aux besoins de leurs communautés. L'évaluation a révélé que les Premières Nations bénéficiaires du PGETR et adhérant au régime de GTPN utilisent généralement les plans d'aménagement du territoire pour établir des priorités à long terme fondées sur la vision de l'avenir de leur communauté. Plusieurs répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont déclaré qu'ils utilisaient leurs codes fonciers pour exercer leur compétence dans la mesure du possible, notamment en légiférant leurs valeurs traditionnelles dans les codes fonciers et en fondant leurs lois sur les coutumes de la communauté. Une Première Nation qui est à la phase opérationnelle du régime de GTPN documente depuis les années 1990 les visions des Aînés sur l'aménagement du territoire dans leur communauté et veille désormais à ce que son code foncier actuel soit aligné sur les coutumes passées de sa communauté. Son secteur des terres mène également des évaluations des impacts pour les nouveaux développements qui s'inscrivent dans une perspective de gestion des terres et mettent l'accent sur les droits des membres à pratiquer leur culture.

Ce ne sont pas toutes les Premières Nations qui considèrent que les outils de gestion des terres actuels favorisent une relation de nation à nation avec le Canada. L'équipe de l'évaluation a été informée par plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage que les programmes de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens sont coloniaux et que les styles occidentaux de gestion et de location des terres peuvent conduire à une dépossession accrue des terres autochtones. Les droits sur les terres, les territoires et les ressources naturelles représentent une question centrale pour de nombreux peuples autochtones dans le monde^{Note de bas de page 9}. La Stratégie économique nationale pour les Autochtones du CNDEA reconnaît ce fait dans son objectif stratégique, à savoir que les communautés autochtones ont le droit d'aménager leurs terres afin de créer des économies durables^{Note de bas de page 10}. Quelques répondants des Premières Nations ont indiqué vouloir modifier les structures actuelles pour mieux refléter leurs perspectives culturelles plutôt que de simplement « autochtoniser » les systèmes occidentaux de propriété foncière. Un répondant des Premières Nations a indiqué que la mise en œuvre intégrale de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) pourrait être un moyen pour le Canada de travailler avec les Premières Nations à la décolonisation de ses structures et de ses processus.

Constatation 3 : Il existe des disparités dans l'accès au financement et dans sa distribution entre le PGETR, la GTPN et la planification de l'aménagement du territoire et au sein de ces initiatives, ce qui crée des différences dans les possibilités offertes aux Premières Nations de tirer profit de leurs terres et de leurs ressources naturelles

Selon l'évaluation, le financement de la gestion des terres est différent dans l'ensemble du Canada. La formule de financement du PGETR n'a pas été mise à jour depuis sa création en 2005, et la formule pour la GTPN n'a pas été mise à jour depuis 2018-2019 selon son cycle de négociation quinquennal. Ces formules ne reflètent pas les taux d'inflation actuels au Canada. En outre, les formules sont normalisées à l'échelle nationale et ont une incidence différente selon le lieu. Par exemple, le coût du carburant varie d'une province ou d'un territoire à l'autre, et les communautés peuvent avoir des coûts différents liés à la gestion des terres en fonction de leur contexte particulier. Sans perdre de vue qu'il existe des différences essentielles entre ces initiatives (p. ex., le transfert intégral des compétences et des responsabilités dans le cadre du régime de GTPN) et leurs montants de financement relatifs, il existe des différences fondamentales de financement entre les formules de base pour la GTPN et le PGETR, en particulier le fait que la formule du PGETR ne comprend pas de niveau de financement de base ou minimal pour soutenir la gestion des terres essentielle.

Outre les différences de financement entre la GTPN et le PGETR, la participation des Premières Nations varie en fonction de la taille de la communauté et de la région. L'évaluation a permis de conclure que certaines petites Premières Nations auront besoin d'un soutien supplémentaire, comme des ressources humaines et financières supplémentaires, pour renforcer leurs capacités et l'équité. Par exemple, 73 % des Premières Nations dont l'assise territoriale est inférieure à 1 000 hectares ne participent pas au régime de GTPN ou au PGETR, et seulement 19 % des petites Premières Nations disposent d'un plan d'aménagement du territoire^{Note de bas de page 11}. De même, les communautés disposant d'une plus petite assise territoriale sont moins susceptibles de souscrire au PGETR, bien que cela ne s'applique pas à la GTPN. La figure 1^{Note de bas de page 12} présente la répartition géographique des Premières Nations participant à la gestion des terres et montre que plus de la moitié (58 %) des 635 Premières Nations reconnues par le gouvernement fédéral au Canada ne participent pas actuellement au PGETR ou à la GTPN. Puisque l'assise territoriale d'une communauté a une incidence sur sa participation au PGETR, mais pas à la GTPN, il conviendrait d'envisager des mesures de soutien supplémentaires pour faciliter l'adhésion au PGETR, comme un financement supplémentaire pour les petites communautés ou l'élargissement des critères d'admissibilité^{Note de bas de page 13}.

Quelques membres du personnel de SAC interrogés ont exprimé leur frustration quant à l'impossibilité de fournir un financement prévisible et dédié aux activités de gestion des terres aux communautés des Premières Nations dans les territoires du Nord qui n'ont pas de terres de réserve reconnues par le gouvernement fédéral.

Source des données : Direction du développement des terres communautaires, SAC, en date de mai 2022.

Équivalent textuel pour le graphique Participation des Premières Nations au PGETR, à la GTPN et à l'autonomie gouvernementale par région (n=635)

La figure 1 montre la répartition géographique des Premières Nations participant au PGETR, à la GTPN et à l'autonomie gouvernementale par province. En Colombie-Britannique, 102 Premières Nations ne participent pas au PGETR ou à la GTPN; 24 Premières Nations participent au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel); 5 Premières Nations participent à la fois au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel) et à la GTPN de développement; 13 Premières Nations participent à la GTPN de développement; 52 Premières Nations participent à la GTPN opérationnelle; et 4 Premières Nations participent à l'autonomie gouvernementale.

En Alberta, 35 Premières Nations ne participent pas au PGETR ou à la GTPN; 9 Premières Nations participent au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel); 2 Premières Nations participent à la fois au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel) et à la GTPN de développement; 2 Premières Nations participent à la GTPN de développement; 0 Première Nation participe à la GTPN opérationnelle; et 0 Première Nation est en situation d'autonomie gouvernementale.

En Saskatchewan, 20 Premières Nations ne participent pas au PGETR ou à la GTPN; 33 Premières Nations participent au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel); 6 Premières Nations participent à la fois au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel) et à la GTPN de développement; 1 Première Nation participe à la GTPN de développement; 10 Premières Nations participent à la GTPN opérationnelle; et 0 Première Nation est en situation d'autonomie gouvernementale.

Au Manitoba, 40 Premières Nations ne participent pas au PGETR ou à la GTPN; 5 Premières Nations participent au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel); 6 Premières Nations participent à la fois au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel) et à la GTPN de développement; 3 Premières Nations participent à la GTPN de développement; 8 Premières Nations participent à la GTPN opérationnelle; et 0 Première Nation est en situation d'autonomie gouvernementale.

Au Québec, 30 Premières Nations ne participent pas au PGETR ou à la GTPN; 7 Premières Nations participent au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel); 1 Première Nation participe à la fois au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel) et à la GTPN de développement; 1 Première Nation participe à la GTPN opérationnelle; et 0 Première Nation est en situation d'autonomie gouvernementale.

En Ontario, 75 Premières Nations ne participent pas au PGETR ou à la GTPN; 21 Premières Nations participent au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel); 6 Premières Nations participent à la fois au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel) et à la GTPN de développement; 15 Premières Nations participent à la GTPN de développement; 23 Premières Nations participent à la GTPN opérationnelle; et 0 Première Nation est en situation d'autonomie gouvernementale.

Dans l'Atlantique, 23 Premières Nations ne participent pas au PGETR ou à la GTPN; 4 Premières Nations participent au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel); 1 Première Nation participe à la fois au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel) et à la GTPN de développement; 3 Premières Nations participent à la GTPN de développement; 3 Premières Nations participent à la GTPN opérationnelle; et 0 Première Nation est en situation d'autonomie gouvernementale.

Dans les Territoires, 29 Premières Nations ne participent pas au PGETR ou à la GTPN; 0 Première Nation participe au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel); 0 Première Nation participe à la fois au PGETR (formation, 53/60 et opérationnel) et à la GTPN de développement; 0 Première Nation participe à la GTPN de développement; 1 Première Nation participe à la GTPN opérationnelle; et 11 Premières Nations sont en situation d'autonomie gouvernementale.

Pour les Premières Nations qui participent au PGETR ou au régime de GTPN, il y a une inégalité de financement entre les offres et au sein de celles-ci. Depuis 2018, la planification de l'aménagement du territoire est assurée par l'ANGTA et le CR plutôt que par SAC, mais l'ANGTA et le CR ont des approches et des ententes de financement différentes pour ce domaine de service. Les formules de financement de la GTPN^{Note de bas de page 14} et du PGETR^{Note de bas de page 15} tiennent compte du volume et de la complexité des opérations foncières des Premières Nations, bien que le financement opérationnel de la GTPN ait un montant de financement de base minimal et des catégories déterminées. Ces formules peuvent créer des disparités, car une communauté comptant peu de membres, mais effectuant de nombreuses opérations foncières, pourrait recevoir un financement par personne nettement supérieur à celui d'une communauté comptant une population importante, mais effectuant moins d'opérations foncières.

L'accès au PGETR présente un autre défi, car les Premières Nations intéressées ne peuvent pas toujours participer au programme, puisque la disponibilité et la participation sont déterminées par le budget national. L'équipe de l'évaluation a été informée par plusieurs membres du personnel de SAC interrogés que le PGETR est trop sollicité et que le Ministère ne peut pas offrir un financement aux nouveaux participants jusqu'à ce que les Premières Nations qui participent actuellement au PGETR quittent le programme pour adhérer au régime de GTPN ou adopter l'autonomie gouvernementale. Il est donc difficile pour les bureaux régionaux de SAC de promouvoir le PGETR auprès des communautés qui recherchent un soutien en matière de gestion des terres. Plus de la moitié des Premières Nations ayant ratifié un code foncier (54 sur 99^{Note de bas de page 16}) ont d'abord renforcé leurs capacités de gestion des terres dans le cadre du PGETR, ce qui peut souligner l'importance de renforcer les capacités communautaires pour les prochaines Premières Nations autonomes.

Selon l'évaluation, le financement actuel de SAC pour la gestion des terres ne permet pas aux Premières Nations de réaliser les activités prévues liées à la gestion de leurs propres terres. De nombreux sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont indiqué vouloir davantage de responsabilités en matière de gestion des terres, mais n'ont pas suffisamment de fonds pour le faire. Ces responsabilités peuvent comprendre des initiatives de développement économique liées aux terres, ainsi que la gestion et la protection de l'environnement. Quelques répondants de SAC et des Premières Nations interrogés dans le cadre du PGETR ont déclaré à l'équipe de l'évaluation que la schématisation est une « pierre angulaire de la gestion des terres » et que les Premières Nations participant au PGETR pourraient étendre leurs opérations de gestion des terres, comme l'arpentage et la location de leurs terres, si des investissements supplémentaires étaient effectués dans la formation et le soutien aux systèmes d'information géographique (SIG). Plusieurs répondants de communautés des Premières Nations qui sont à la phase opérationnelle de la GTPN ont déclaré qu'un soutien financier supplémentaire leur permettrait d'élaborer leurs propres ordres juridiques et de pratiquer une gouvernance des terres efficace, ainsi que de se préparer à des dépenses imprévues liées à des contestations juridiques de leurs codes fonciers.

Pour compléter leur financement existant pour la gestion des terres, les Premières Nations ont accès à d'autres types de soutien de SAC. Par exemple, le Programme des services relatifs aux terres et au développement économique (PSTDE) est considéré comme un soutien utile pour une Première Nation du PGETR qui souhaite atteindre son objectif d'autosuffisance. Cependant, bien que le PSTDE ait une formule de financement opérationnel de base, l'aspect du PSTDE discuté par les personnes interrogées est fondé sur les demandes, englobe une portée plus large que la gestion des terres et ne garantit pas le financement des Premières Nations qui entreprennent des projets liés aux terres. En outre, quelques répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont indiqué que les Premières Nations avaient cherché à obtenir du financement pour des projets fonciers en dehors de SAC, soit auprès d'autres ministères fédéraux, soit auprès de gouvernements provinciaux.

L'évaluation a permis de conclure que les communautés et les organisations des Premières Nations ont besoin d'ententes de financement prévisibles; les sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage considèrent que la souplesse permettant de déplacer les fonds et de les utiliser selon les besoins est essentielle à une gestion efficace des terres dans les communautés. L'équipe de l'évaluation a été informée par des membres du personnel de SAC interrogés qu'ils avaient essayé de faire preuve de souplesse dans les ententes de financement avec les organisations partenaires du secteur des terres, en veillant à ce qu'il y ait un processus de transfert de fonds entre les catégories de budget et en aidant les partenaires à utiliser les fonds excédentaires pour répondre aux besoins réels des communautés au fur et à mesure qu'ils se manifestent. Les sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont indiqué que des souplesses similaires à l'échelle communautaire sont bénéfiques pour leur travail lié à la gestion des terres.

Les sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont indiqué qu'elles tireraient profit d'un financement plus prévisible en tant que soutien à la gestion des terres plus holistique, comme le financement des évaluations environnementales de sites et du PSTDE à SAC. Quelques personnes des Premières Nations de la GTPN interrogées ont indiqué que les ententes de financement globales répondraient mieux à leurs besoins et leur permettraient de planifier et d'exécuter leurs projets fonciers de manière stratégique, tout en les fondant sur les besoins de la communauté plutôt que sur le financement disponible. Plusieurs répondants de SAC et une personne d'une Première Nation participant au PGETR interrogés ont proposé que SAC pourrait mettre en œuvre des modalités de financement souples pour permettre aux Premières Nations de répondre aux priorités de leurs communautés en matière de gestion des terres.

Les Premières Nations n'ont pas toutes la même capacité à déterminer et à demander des financements limités dans le temps. Certaines Premières Nations sont en mesure d'embaucher un conseiller pour les aider à rédiger des propositions, mais elles risquent de perdre ces connaissances de base et les documents connexes lorsque le contrat prend fin. Les Premières Nations n'ont pas toutes la capacité interne de déterminer les possibilités de financement et de rédiger des propositions pour obtenir des soutiens à la gestion des terres qui sont complexes et limités dans le temps. Plusieurs Premières Nations adhérant au régime de GTPN et participant au PGETR ont indiqué qu'elles tireraient profit d'une aide pour accéder à des soutiens supplémentaires en matière de gestion des terres (comme le PSTDE et la planification de l'aménagement du territoire). Pour ce faire, il faudrait veiller à ce que les possibilités de financement soient communiquées aux communautés et à ce que les délais de financement soient prolongés afin de laisser suffisamment de temps pour accéder aux possibilités.

Constatation 4 : Le financement de la Gestion des terres des Premières Nations (GTPN) est considéré comme efficace

En 2018, SAC a mis en œuvre de nouvelles modalités pour le financement direct par SAC des communautés qui sont à la phase opérationnelle du régime de GTPN. De plus, SAC a modifié l'approche de financement d'une entente de contribution, passant à un modèle de subvention^{Note de bas de page 17}. Les membres du personnel de SAC interrogés ont indiqué que la nouvelle approche en matière de subventions fonctionnait bien. Les personnes interrogées dans les communautés qui sont à la phase opérationnelle du régime de GTPN (n=31) étaient divisées sur la question de savoir si elles étaient en mesure d'accéder au financement pour la gestion des terres de façon prévisible et cohérente; environ la moitié a indiqué qu'elle le pouvait, et l'autre moitié a indiqué qu'elle ne le pouvait pas. Ce résultat contraste avec les 83 % (n=6) des personnes ayant répondu au sondage provenant de communautés qui sont à la phase d'élaboration du régime de GTPN et qui ont répondu ne pas pouvoir accéder au financement pour la gestion des terres de façon prévisible et cohérente. Comme le financement est assuré par des ententes de contribution pendant la phase d'élaboration et par une entente de subvention une fois qu'une Première Nation a ratifié un code foncier, ces résultats pourraient concerner le financement total en matière de gestion des terres pour une communauté plutôt que le financement dans le cadre du régime de GTPN. Plusieurs répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN et participant au PGETR ont indiqué que le fait de savoir à l'avance combien elles recevront de SAC leur permet de prévoir leur budget et de planifier les projets fonciers de façon stratégique.

Certains sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage estiment que les contributions de SAC à la formule de financement opérationnel du régime de GTPN ne sont pas toujours suffisantes pour répondre aux besoins de leurs communautés, en particulier en ce qui concerne la protection de l'environnement, l'élaboration des lois et l'application des codes fonciers^{Note de bas de page 18}. SAC fournit au CR un financement supplémentaire par projet pour les communautés adhérant au régime de GTPN qui peut aborder ces domaines. Or, quelques sujets interrogés des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont fait savoir à l'équipe de l'évaluation qu'ils trouvent que les critères et les échéances du financement par projet sont encore trop stricts. Quelques sujets interrogés des Premières Nations adhérant au régime de GTPN qui ont des codes fonciers opérationnels depuis un certain nombre d'années et qui ont la capacité de générer des revenus autonomes estiment qu'ils sont en mesure de faire fonctionner leurs secteurs des terres de manière efficace, bien qu'un répondant d'une petite Première Nation adhérant au régime de GTPN ait émis l'hypothèse que sa communauté était peut-être trop petite pour atteindre les niveaux de financement autosuffisants que sa Première Nation souhaitait.

Constatation 5 : Des ententes de financement stables permettraient de mieux soutenir les projets de planification de l'aménagement du territoire à long terme

L'évaluation a permis de conclure que la planification de l'aménagement du territoire tirerait profit d'ententes de financement prévisibles et pluriannuelles afin que les organisations des Premières Nations puissent avoir des appels d'offres réguliers, prendre des décisions de financement opportunes et aider les Premières Nations à mettre en œuvre les plans d'aménagement du territoire qu'elles ont élaborés. Un représentant d'une organisation des Premières Nations interrogé s'est inquiété de la disparité des fonds affectés à la planification de l'aménagement du territoire pour les Premières Nations en vertu de la Loi sur les Indiens ou du régime de GTPN. Comme le montre la figure 2, les Premières Nations qui participent au PGETR ou au régime de GTPN sont plus susceptibles que les autres Premières Nations d'avoir un plan d'aménagement du territoire. Un pourcentage plus élevé de communautés qui sont à la phase d'élaboration du régime de GTPN et qui ont participé au PGETR ont un plan d'aménagement du territoire comparativement à celles qui n'ont pas participé au PGETR. Ce pourcentage élevé pourrait être lié au succès du PGETR dans le renforcement des capacités en matière de gestion des terres, quoique cela ne puisse être prouvé de façon claire et pourrait être attribuable à un accès accru aux bureaux régionaux^{Note de bas de page 19} ou aux organisations des Premières Nations, ou à une capacité, expérience ou expertise accrues en matière de gestion des terres avant la participation au PGETR.

Source des données : Direction du développement des terres communautaires, SAC, en date de mai 2022

Équivalent textuel pour le graphique Pourcentage proportionnel des Premières Nations disposant d'un plan d'aménagement du territoire en fonction de leur participation au PGETR et à la GTPN (n=635)

La figure 2 montre le pourcentage proportionnel des Premières Nations dotées d'un plan d'aménagement du territoire en fonction de leur participation au PGETR et à la GTPN (n=635). 14 % des Premières Nations dotées d'un plan d'aménagement du territoire ne participent pas au PGETR ou à la GTPN; 38 % des Premières Nations dotées d'un plan d'aménagement du territoire participent au PGETR (formation, opérationnel, 53/60); 19 % des Premières Nations dotées d'un plan d'aménagement du territoire participent au développement de la GTPN; et 49 % des Premières Nations dotées d'un plan d'aménagement du territoire participent à la gestion opérationnelle de la GTPN.

Depuis 2018, la planification de l'aménagement du territoire pour les Premières Nations en vertu de la Loi sur les Indiens est assurée par l'ANGTA. Bien que les budgets fédéraux de 2017 et de 2018 aient prévu des fonds supplémentaires pour la planification de l'aménagement du territoire, l'équipe de l'évaluation a été informée par quelques membres du personnel de SAC et plusieurs sujets des Premières Nations interrogés que le financement n'a pas toujours été prévisible d'une année à l'autre. Le financement initial pour la planification de l'aménagement du territoire en vertu de la Loi sur les Indiens était versé dans le cadre d'une entente d'un an, et les évaluateurs ont appris qu'il était difficile pour l'ANGTA de planifier et d'organiser des appels d'offres efficaces sans avoir la confirmation du financement de l'année suivante. L'ANGTA et SAC ont depuis convenu d'une entente de financement pluriannuel d'avril 2019 à mars 2023 qui décrit les besoins de financement de l'ANGTA pour la planification de l'aménagement du territoire au cours de cette période. Quelques répondants d'organisations et de communautés des Premières Nations ont indiqué que la planification de l'aménagement du territoire était un projet communautaire à long terme nécessitant une mobilisation importante des membres de la communauté, et que les ententes de financement annuelles créaient une certaine incertitude quant aux activités de planification de l'aménagement du territoire de l'année suivante.

Depuis 2018, les Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont accès au financement et au soutien du CR pour élaborer et mettre en œuvre des plans d'aménagement du territoire. Le CR dispose d'un budget de financement triennal pour la planification de l'aménagement du territoire et soutient les communautés en acceptant les demandes et en évaluant leurs besoins. Il pourrait être nécessaire d'examiner les plans d'aménagement du territoire élaborés en vertu de la Loi sur les Indiens pour tenir compte du nouveau contexte législatif lorsqu'une communauté devient signataire de l'Accord-cadre relatif à la gestion des terres des Premières Nations. Compte tenu de l'évolution du contexte législatif une fois qu'une communauté a ratifié son code foncier et son entente individuelle, les Premières Nations dotées d'un code foncier opérationnel deviennent prioritaires pour le soutien à la planification de l'aménagement du territoire accordé par le CR.

En ce qui concerne la planification de l'aménagement du territoire, l'équipe de l'évaluation a constaté un consensus de la part du personnel de SAC, des organisations des Premières Nations, des communautés adhérant au régime de GTPN et des communautés bénéficiaires du PGETR, selon lesquels les Premières Nations ont besoin d'aide pour mettre en œuvre les plans d'aménagement du territoire qu'elles ont élaborés, et qu'il s'agit d'un domaine où des améliorations sont nécessaires. Un répondant d'une Première Nation a fait remarquer que, même si le processus de planification de l'aménagement du territoire peut être un bon outil pour rassembler les membres de la communauté et convenir d'une vision pour leurs priorités relatives à la gestion des terres, sans soutien ni ressources pour mettre en œuvre le plan, celui-ci peut rester inactif au lieu de servir d'outil d'orientation pour le développement futur.

Constatation 6 : Le financement actuel du Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR) est insuffisant pour atteindre ses objectifs

L'évaluation a permis de révéler que pour les communautés bénéficiaires du PGETR, le financement actuel ne permet pas aux Premières Nations de se préparer adéquatement à développer leurs capacités en matière de gestion des terres. Plusieurs sujets des Premières Nations et la majorité des membres du personnel de SAC interrogés ont indiqué que cette composante du PGETR relative au renforcement des capacités n'atteignait pas les résultats escomptés en raison d'un manque de financement. Les membres du personnel de SAC interrogés ont indiqué que le PGETR manque actuellement de financement et ne peut pas soutenir de nouvelles initiatives d'organisations partenaires ou de nouvelles communautés dans le cadre du programme. L'équipe de l'évaluation a été informée par les répondants de SAC et des Premières Nations qu'un financement de base était nécessaire pour assurer le renforcement des capacités de gestion des terres dans le cadre du PGETR.

L'équipe de l'évaluation a appris que de nombreuses communautés bénéficiaires du PGETR ne sont pas en mesure de gérer un secteur des terres doté d'un personnel complet. Plusieurs répondants des Premières Nations bénéficiaires du PGETR ont exprimé leur frustration quant au fait que les fonds reçus de SAC pour la gestion des terres ne sont pas suffisants pour doter en personnel leurs bureaux de gestion des terres et entreprendre des projets fonciers. Par exemple, un répondant d'une Première Nation participant au PGETR a indiqué à l'équipe de l'évaluation qu'elle disposait de suffisamment de fonds pour couvrir le salaire de son gestionnaire des terres, mais pas assez pour couvrir les frais de carburant lorsque ce dernier doit inspecter des parcelles de terre dans la communauté. Pour cette Première Nation, il a fallu faire appel à d'autres sources de financement au sein de la communauté, en dehors du secteur des terres. D'autres répondants des Premières Nations participant au PGETR ont indiqué qu'ils n'étaient pas en mesure de promouvoir leur propre développement économique, car elles ne pouvaient pas financer le salaire d'un gestionnaire des terres avec le financement reçu de SAC, et qu'il leur était donc difficile de désigner des terres dans le Système d'enregistrement des terres indiennes (SETI)^{Note de bas de page 20}. Malgré ces difficultés, les Premières Nations ont indiqué à l'équipe de l'évaluation qu'elles utilisent ce qu'elles reçoivent de SAC dans le cadre du PGETR pour faire progresser autant de priorités de gestion des terres qu'elles le peuvent dans leurs communautés, et qu'elles s'appuient sur d'autres mesures de soutien pour combler le manque de financement. À l'échelle nationale, l'évaluation a permis de conclure que SAC continue à rechercher des gains d'efficacité et à offrir des fonds supplémentaires à des partenaires de prestation de services comme l'ANGTA, lorsqu'ils sont disponibles.

Constatation 7 : La formule de financement du PGETR ne reflète pas la réalité de la gestion des terres de nombreuses Premières Nations

Les répondants de SAC et des Premières Nations ont indiqué à l'équipe de l'évaluation que la formule de financement du PGETR est trop axée sur les opérations et peut ne pas tenir compte des nombreuses activités de gestion des terres réalisées par les communautés. Plusieurs personnes des Premières Nations du PGETR interrogées ont indiqué qu'elles souhaitaient que l'approche de financement soit moins axée sur la Loi sur les Indiens et qu'elle fournisse un financement durable qui tient compte d'approches plus globales en matière de gestion des terres. En raison de l'accent mis sur le SETI, la formule de financement actuelle du PGETR risque de ne pas tenir compte de façon adéquate des défis uniques liés à l'assise territoriale de nombreuses communautés, notamment l'éloignement, la répartition des terres de réserve sur de vastes zones comprenant des terres hors réserve entre les parcelles, et le territoire traditionnel qui n'est pas enregistré dans le SETI, mais qui est toujours géré par la communauté.

Bien que la formule tienne compte de la taille de la communauté, l'affectation de fonds en fonction de la superficie et de la population peut désavantager les petites communautés. Les Premières Nations du PGETR ont relevé le besoin d'une formule de financement mise à jour qui fournit un montant de base pouvant être utilisé avec souplesse pour répondre aux besoins de la communauté^{Note de bas de page 21}. Parmi les autres éléments d'une formule de financement idéale, on peut citer le soutien à la gestion de l'environnement, l'application des baux ou des règlements, les dispositions salariales pour le personnel des terres au-delà du gestionnaire des terres, comme les commis et les agents de la protection de l'environnement, la reconnaissance du travail effectué à l'extérieur des réserves dans les territoires traditionnels et un financement supplémentaire pour la formation ou le perfectionnement professionnel.

Constatation 8 : Il est essentiel de disposer d'un gestionnaire des terres dévoué et bien rémunéré pour assurer la gestion durable des terres et des ressources naturelles des Premières Nations

L'évaluation a permis de conclure que les activités de gestion des terres ne reçoivent le soutien et l'attention nécessaires que lorsque les Premières Nations disposent d'un gestionnaire des terres attitré. De nombreux sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage indiquent que le recrutement et le maintien en poste dans les bureaux des terres des Premières Nations constituent un défi permanent. Les gestionnaires des terres des Premières Nations sont en forte demande et doivent posséder des compétences techniques et spécialisées, et quelques répondants des Premières Nations ont indiqué qu'ils ont constaté un taux de rotation élevé pour ces postes. D'ailleurs, 82 % des sujets des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ayant répondu au sondage (n=50) ont déclaré qu'il n'y avait pas de plan de succession en place pour le départ à la retraite de leur gestionnaire des terres, et 64 % n'avaient pas de guide de formation ou de guide opérationnel pour ce poste, ce qui met en évidence les perturbations que la rotation fréquente du personnel peut entraîner pour le personnel en place ou pour un nouveau gestionnaire des terres.

Le recrutement de gestionnaires des terres peut s'avérer difficile en raison des restrictions de rémunération et de l'éloignement de nombreuses communautés des Premières Nations. La figure 3 ci-dessous montre que, pour les Premières Nations qui sont à la phase d'élaboration ou à la phase opérationnelle du régime de GTPN, 8 % des gestionnaires des terres interrogés ont déclaré gagner moins que le salaire minimum fédéral^{Note de bas de page 22}, et 4 % gagnent un peu plus que ce montant.

Source des données : Direction du développement des terres communautaires, SAC, en date de mai 2022.

Équivalent textuel pour le graphique Fourchette salariale des gestionnaires des terres de la GTPN ayant répondu au sondage (n=50)

La figure 3 montre l'échelle salariale des gestionnaires fonciers des Premières Nations interrogés (n=50). Pour 8 % des répondants, l'échelle salariale se situe entre 0 et 29 999 $; pour 4 %, elle se situe entre 30 000 et 39 999 $; pour 14 %, elle se situe entre 40 000 et 49 999 $; pour 24 %, elle se situe entre 50 000 et 59 999 $; pour 22 %, elle se situe entre 60 000 et 69 999 $; et pour 28 %, elle se situe à 70 000 $ et plus.

Quelques répondants des Premières Nations participant au PGETR ont indiqué qu'ils menaient des activités de gestion des terres, mais qu'elles n'avaient pas de gestionnaire des terres. Ces répondants ont indiqué qu'il peut être difficile de maintenir l'engagement des membres de la communauté lorsque la gestion des terres n'est pas une priorité absolue, et qu'en l'absence d'un gestionnaire des terres attitré, elles n'ont pas été en mesure de recevoir le soutien de SAC pour leurs activités liées à la gestion des terres, car personne au sein de leur communauté ne savait à qui s'adresser pour obtenir des conseils.

Bien que certains répondants des Premières Nations estiment qu'ils réussissent à réaliser leurs priorités en matière de gestion des terres dans le cadre du PGETR ou de la GTPN, de nombreux répondants des Premières Nations et quelques personnes de SAC interrogées ont mentionné à l'équipe de l'évaluation que la capacité de gérer les terres de manière efficace peut être un défi. Par exemple, les Premières Nations ont des niveaux de capacité variables en matière de gestion des terres, en raison de l'expertise de leur personnel liée au processus fonciers et des priorités concurrentes au sein de leur communauté. Quelques répondants des Premières Nations ont cité les baux et les permis comme étant les domaines les plus difficiles à gérer, tandis que plusieurs autres ont indiqué que la désignation des terres, les transferts de terres et les permis étaient des domaines qui fonctionnaient bien pour la gestion des terres dans leur communauté.

Les répondants des communautés des Premières Nations participant au PGETR et au régime de GTPN ont indiqué que SAC ne tient peut-être pas compte de la capacité interne des communautés à réaliser les projets. Par exemple, dans le cadre du projet pilote d'application de la GTPN, un répondant d'une communauté adhérant au régime de GTPN a dit à l'équipe de l'évaluation qu'il avait dû combiner les fonds dédiés au salaire du poste d'application de la loi fournis par le CR avec ceux d'un autre poste disponible dans sa communauté pour trouver un candidat. Dans une autre communauté adhérant au régime de GTPN, certains répondants considéraient que le financement des salaires par projet était problématique, car le personnel actuel de la communauté recevait un salaire inférieur à ce que le nouveau poste offrirait. L'évaluation a permis de révéler que certaines Premières Nations adhérant au régime de GTPN embauchent de façon provisoire des conseillers pour orienter les efforts de gestion des terres; or, cette façon de faire ne permet pas de résoudre les problèmes sous-jacents. Dans les communautés bénéficiaires du PGETR, plusieurs gestionnaires des terres ont reconnu que pour être autosuffisants, ils devaient être en mesure de rémunérer correctement l'ensemble des employés de leur secteur des terres, qu'il s'agisse des gestionnaires des terres, des agents de la protection de l'environnement ou des médiateurs. Un ancien gestionnaire des terres du PGETR a qualifié le programme comme une arme à double tranchant, puisqu'il avait des responsabilités supplémentaires, mais ne recevait pas suffisamment de soutien de la part de SAC pour embaucher du personnel supplémentaire dans son bureau du secteur des terres.

Le portefeuille d'un gestionnaire des terres varie d'une Première Nation à l'autre, et les membres du personnel du secteur des terres des Premières Nations du PGETR et de la GTPN doivent faire face à des priorités concurrentes dans leurs communautés. Alors que certains gestionnaires des terres se spécialisent uniquement dans les terres, de nombreux répondants dans les communautés bénéficiaires du PGETR et adhérant au régime de GTPN ont indiqué que les portefeuilles des gestionnaires des terres peuvent couvrir plusieurs secteurs, notamment la gestion de l'environnement, les lois et l'élaboration de lois, l'administration des bandes, la consultation sur les traités, l'appartenance, les successions et plus encore. Un peu moins de la moitié (19 sur 48, soit 40 %) des répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN remplissent officiellement d'autres rôles dans leur communauté, en plus de celui de gestionnaire des terres. Les répondants ont indiqué qu'ils avaient une charge de travail importante à assumer et qu'ils disposaient de peu de temps pour s'occuper de projets secondaires (p. ex., la planification de la succession, le développement économique et la protection de l'environnement). Plusieurs répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN et participant au PGETR ont indiqué qu'une seule personne travaillait dans leur bureau du secteur des terres et que cela pouvait retarder la progression de leurs projets si des priorités plus urgentes se présentent. Un directeur du secteur des terres de la GTPN a déclaré à l'équipe de l'évaluation que même si la communauté pouvait embaucher des employés supplémentaires, ceux-ci ne pourraient pas tous se concentrer sur les terres en raison d'autres priorités au sein de la communauté.

Constatation 9 : Les Premières Nations et leurs partenaires non autochtones dans le secteur des terres pourraient tirer profit d'une formation élargie

Pour les Premières Nations adhérant au régime de GTPN et participant au PGETR, la formation à la gouvernance des terres est offerte par l'ANGTA et le CR, conformément aux ententes conclues par SAC avec ces organisations partenaires. En général, l'équipe de l'évaluation a été informée que les organisations des Premières Nations sont bien placées pour fournir une formation sur la gestion des terres aux Premières Nations. À l'échelle nationale, le CR et l'ANGTA fournissent des conseils et des outils pour les activités liées à la gestion des terres, y compris la formation sur le terrain. L'ANGTA s'est associée à des universités pour offrir des formations sur la gestion des terres de réserve en vertu de la Loi sur les Indiens^{Note de bas de page 23}, alors que le CR dispose d'une bibliothèque de webinaires, d'ateliers et d'autres ressources à la disposition des Premières Nations adhérant au régime de GTPN^{Note de bas de page 24}. En outre, un soutien propre à la région est fourni par le biais d'ententes régionales pour les Premières Nations qui gèrent des terres en vertu de la Loi sur les Indiens, et par le biais des services de soutien régionaux du CR pour les Premières Nations qui sont à la phase d'élaboration et à la phase opérationnelle de la GTPN. L'équipe de l'évaluation a été informée par de nombreux sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage que le CR, l'ANGTA et les AFR sont considérés comme des partenaires de formation précieux.

Les terres de réserve des Premières Nations ont une nature et un statut juridique uniques par rapport aux autres terres du Canada. Les répondants des Premières Nations participant au PGETR et adhérant au régime de GTPN ont indiqué que la formation à la gestion des terres était un besoin important pour les communautés, les partenaires non autochtones et les gouvernements. En ce qui concerne les communautés, quelques répondants des Premières Nations participant au PGETR ont souligné l'importance de renforcer la capacité à gérer leurs terres tout en bénéficiant de la protection continue du Canada, et de nombreux répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont souligné un besoin de soutien pour naviguer dans les nouveaux contextes juridiques liés à leurs propres codes fonciers. En réponse à une question du sondage portant sur le soutien reçu par SAC, seulement 12 % (n=33) des répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN estiment que le soutien qu'ils reçoivent pour la formation est adéquat. Les sujets des Premières Nations participant au PGETR et adhérant au régime de GTPN interrogés et ayant répondu au sondage ont fait part de la valeur des organisations des Premières Nations dans l'élaboration et la prestation de la formation en gestion des terres, ainsi que l'importance de consacrer du temps pour offrir plus d'activités liées à la gestion des terres dans les communautés, à la fois en formant le personnel actuel et en recrutant de nouveaux employés possédant les compétences et les connaissances adéquates.

L'évaluation a permis de révéler que certaines Premières Nations souhaitent des possibilités de formation plus spécialisées ou pratiques, qui peuvent comprendre une formation supplémentaire sur la transition de la gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens au régime de GTPN, la navigation dans le paysage juridique complexe du Canada, une formation supplémentaire sur l'enregistrement des terres dans le SETI et des possibilités plus pratiques et concrètes^{Note de bas de page 25}. La Stratégie économique nationale pour les Autochtones du CNDEA accorde la priorité à la formation et au perfectionnement dans son objectif stratégique, à savoir que les communautés autochtones disposent des outils, des ressources et des connaissances nécessaires pour gérer leurs compétences sur leurs terres et territoires traditionnels^{Note de bas de page 26}. Bien que plusieurs répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN soient satisfaits des possibilités de perfectionnement professionnel que leur offrait le CR, d'autres ont eu du mal à trouver des possibilités d'apprentissage adaptées à leur contexte et à leurs besoins uniques. Quelques sujets des Premières Nations adhérant au régime de GTPN et participant au PGETR interrogés et ayant répondu au sondage souhaitent une promotion accrue des diverses possibilités de formation qui leur sont offertes. Pour offrir ces services accrus, les organisations partenaires des Premières Nations pourraient avoir besoin d'un financement supplémentaire.

Plusieurs répondants des Premières Nations participant au PGETR et adhérant au régime de GTPN ont exprimé le souhait d'avoir plus de temps et de soutien au cours de la phase d'élaboration afin d'assurer une transition efficace vers la GTPN. La figure 4 montre qu'il faut souvent trois ans à une Première Nation pour atteindre la phase opérationnelle après la signature de l'Accord-cadre relatif à la gestion des terres des Premières Nations.

Source des données : Direction du développement des terres communautaires, SAC, en date de mai 2022.

Équivalent textuel pour le graphique Nombre d'années arrondi entre la date de signature en vue de la GTPN et la date de l'atteinte de la phase opérationnelle (n=99)

La figure 4 montre le nombre d'années arrondies entre la date de signature du FNLM et la date opérationnelle (n=99). L'année 0 comptait 2 Premières Nations; l'année 1 en comptait 10; l'année 2 en comptait 22; l'année 3 en comptait 24; l'année 4 en comptait 17; l'année 5 en comptait 3; l'année 5 en comptait 7; l'année 6 en comptait 7; l'année 7 en comptait 5; les années 8 et 9 en comptaient 2; et les années 11, 14, 17, 21 et 22 en comptaient toutes 1.

Quelques répondants dans les communautés qui participent au PGETR ont suggéré que le Programme d'attestation professionnelle en gestion des terres (PAPGT) géré par l'ANGTA soit élargi afin d'inclure davantage de formation sur les étapes de la transition de la gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens vers le régime de GTPN. Bien que le PAPGT se concentre sur la gestion des terres de réserve en vertu de la Loi sur les Indiens, certains gestionnaires des terres ont mentionné que la formation pourrait tout de même être utile aux Premières Nations qui ne participent pas au PGETR.

Pour répondre aux préoccupations quant aux taux de rotation élevés au poste de gestionnaire des terres, les répondants des Premières Nations ont suggéré que SAC augmente le financement de la formation du PAPGT pour former des membres de la communauté (y compris les directeurs des terres, les agents de la protection de l'environnement et les agents de développement économique) autres que le gestionnaire des terres, pour qu'ils puissent offrir du soutien en matière de gestion de terres. Certains répondants d'organisations des Premières Nations se sont dits préoccupés que l'approche de la formation pour les Premières Nations adhérant au régime de GTPN doit tenir compte du fait que la mise en œuvre du code foncier exige que plusieurs employés soient formés sur des sujets précis de la GTPN, comme l'autorité législative et les approbations de la communauté. Depuis 2020, SAC a élargi cette admissibilité pour que des participants supplémentaires de chaque communauté soient autorisés, et il a créé un espace pour que les Premières Nations ne participant pas au PGETR puissent également renforcer leur capacité. Le peu d'intérêt suscité par cette mesure peut indiquer une fois de plus qu'il est nécessaire de promouvoir et de faire connaître davantage ces possibilités aux Premières Nations qui ne participent pas actuellement au régime de GTPN ou au PGETR et qui ne collaborent peut-être pas beaucoup avec les organisations partenaires des Premières Nations. Quelques répondants des Premières Nations participant au PGETR ont suggéré de rendre le PAPGT plus accessible en fournissant les formations plus près de leurs communautés, en veillant à ce que le programme ait des composantes régionales solides et en finançant officiellement plus d'une personne dans chaque communauté participant au PGETR. Quelques répondants de SAC et des Premières Nations ont mentionné que le niveau de délégation des pouvoirs du PGETR peut constituer une étape intermédiaire bénéfique entre le PGETR et la GTPN, car les communautés acquièrent de l'expérience dans leur autonomie administrative en vertu de la Loi sur les Indiens, ce qui les rend plus à l'aise avec l'autonomie gouvernementale dans le cadre du régime de GTPN.

Plusieurs gestionnaires des terres des Premières Nations ont mentionné à l'équipe de l'évaluation les difficultés qu'ils éprouvent lorsqu'ils travaillent avec des partenaires non autochtones qui ne sont pas compétents sur le plan culturel ou qui ne connaissent pas les contextes uniques de gestion des terres des Premières Nations. En particulier, les sujets des Premières Nations adhérant au régime de GTPN interrogés et ayant répondu au sondage ont déclaré que l'éducation du public sur les lois communautaires, la location et la gestion des terres des Premières Nations favoriserait des relations de travail bénéfiques avec les entreprises privées et les autres niveaux de gouvernement. Conformément à l'appel à l'action 57^{Note de bas de page 27} de la Commission de vérité et réconciliation, plusieurs répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN et participant au PGETR estiment que le personnel de SAC pourrait recevoir davantage de formation sur les cultures et la gestion des terres des Premières Nations, en particulier pour mieux comprendre son rôle dans le respect des droits et des obligations découlant des traités.

Constatation 10 : L'application des codes fonciers et des lois des Premières Nations est un défi majeur

L'évaluation a montré que l'application des codes fonciers et règlements connexes des Premières Nations est un défi reconnu par l'ensemble du gouvernement. Les compétences des Premières Nations en matière d'application de la loi ne sont pas bien comprises, et la reconnaissance des lois des Premières Nations par les provinces et les municipalités est inégale dans le pays. À l'échelle nationale, l'application des lois des Premières Nations ne relève pas de SAC, mais d'un certain nombre d'autres organismes gouvernementaux fédéraux et provinciaux/territoriaux.

Dans tous les volets de la GTPN et du PGETR, l'application des lois et des baux des Premières Nations est un défi continu qui a une incidence globale sur les Premières Nations, au-delà des difficultés concernant la gestion des terres^{Note de bas de page 28}. Quelques répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont mentionné leurs préoccupations quant à la sécurité de la communauté lorsque les codes fonciers et les règlements n'étaient pas appliqués ou respectés par les forces de l'ordre locales. Par exemple, des individus ayant commis des crimes violents sont revenus sur les terres de la réserve après avoir été bannis, ou des problèmes d'application des avis d'expulsion ont été éprouvés. Les gestionnaires des terres de quelques Premières Nations participant au PGETR ont fait part à l'équipe de l'évaluation des difficultés qu'ils éprouvaient pour faire respecter leurs baux lorsque les locataires n'étaient pas membres.

Quelques répondants de SAC et es Premières Nations ont mentionné que le soutien de SAC pour l'exécution des ordres juridiques des Premières Nations est un élément clé d'une relation de nation à nation. Les répondants à l'administration centrale de SAC ont mentionné qu'ils s'efforçaient actuellement de faciliter les relations avec d'autres ministères fédéraux, notamment par des discussions en cours entre SAC et d'autres ministères fédéraux visés, comme le ministère de la Justice. Les membres du personnel de SAC interrogés ont également évoqué le financement de projets pilotes visant à offrir des ressources aux Premières Nations pour l'application de leurs lois et règlements. Les représentants des Premières Nations de l'Atlantique présents lors d'une conférence régionale de l'AFR ont déclaré à l'équipe de l'évaluation que le bureau régional de SAC avait contribué à soutenir les lois et règlements des Premières Nations aux échelles municipale et provinciale. Malgré ces efforts, un seul des 33 répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN estime que SAC apporte un soutien adéquat à l'application de la loi.

Constatation 11 : Les Premières Nations ne bénéficient actuellement pas d'un soutien adéquat pour atténuer les conséquences graves des changements climatiques

Comme nous l'avons vu dans la partie du présent rapport consacrée à l'importance de la terre, plusieurs Premières Nations du Canada sont culturellement liées à l'environnement. Les changements climatiques sont à l'origine de catastrophes environnementales (inondations, sécheresses et incendies) de plus en plus fréquentes, et les Premières Nations en sont profondément touchées. D'ailleurs, 74 % (n=39) des gestionnaires des terres de la GTPN interrogés ont déclaré que les changements climatiques avaient eu une incidence sur leurs communautés. Plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont indiqué à l'équipe de l'évaluation que les changements climatiques avaient une incidence sur la gestion des terres des Premières Nations en raison de la perte de terres dans les communautés due à l'érosion et à l'élévation du niveau des mers, et qu'il était nécessaire de « réorienter » les priorités de la gestion des terres pour faire face aux catastrophes environnementales. D'autres effets des changements climatiques sont plus globaux et comprennent la pression sur les infrastructures, les problèmes de sécurité alimentaire dus à la modification des conditions météorologiques et des habitudes de migration des animaux, ainsi que les problèmes d'approvisionnement en eau.

L'évaluation a montré qu'actuellement, SAC n'apporte pas un soutien important aux Premières Nations pour adapter la gestion des terres aux changements climatiques. Plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont indiqué qu'elles avaient besoin d'un soutien précis de la part de SAC pour planifier adéquatement les changements climatiques dans la gestion des terres, notamment en ce qui concerne le financement, ainsi que la réglementation environnementale et son application. Quelques répondants des Premières Nations ont déclaré à l'équipe de l'évaluation qu'ils cherchaient de l'aide au-delà du gouvernement pour s'adapter aux changements climatiques, car les priorités environnementales municipales et provinciales ne sont pas nécessairement alignées sur les priorités des Premières Nations. Les partenaires non gouvernementaux, comme les universités, ont été reconnus par les répondants des Premières Nations participant au PGETR et adhérant au régime de GTPN comme des acteurs qui soutiennent l'adaptation aux changements climatiques en fournissant des services de recherche à leurs communautés. Une communauté adhérant au régime de GTPN a embauché un consultant pour soutenir la planification de la gestion environnementale, car personne dans le personnel de la communauté n'avait d'expertise dans ce domaine.

Certaines pratiques exemplaires en matière d'adaptation aux changements climatiques par le biais de la gestion des terres ont été déterminées. La préparation aux changements climatiques peut être mise en œuvre plus efficacement lorsqu'une Première Nation est en mesure d'évaluer les besoins et les ressources de la communauté globalement et de se préparer aux changements climatiques grâce à des méthodes comme la planification à long terme. Quelques répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont indiqué que le soutien qu'elles reçoivent du CR pour la planification de la gestion environnementale est un aspect de la gestion des terres qui fonctionne bien pour leurs communautés. Plusieurs répondants des Premières Nations ont indiqué qu'elles mobilisaient leurs communautés et diffusaient des informations pour les sensibiliser aux effets des changements climatiques et aux stratégies d'atténuation. Quelques personnes ont également mentionné qu'une vision à long terme de l'utilisation des terres et une compréhension des futurs effets des changements climatiques sur les terres des Premières Nations sont nécessaires pour les atténuer. Un répondant d'une organisation des Premières Nations a indiqué que certaines Premières Nations utilisent leurs plans d'aménagement du territoire pour déterminer et atténuer les effets des changements climatiques sur leurs terres, par exemple en déterminant les zones sujettes aux inondations et en utilisant cet espace à des fins récréatives ou cérémonielles pendant les saisons les plus sèches. Un répondant d'une Première Nation adhérant au régime de GTPN a mentionné qu'un organisme non gouvernemental l'avait aidé à développer des visualisations 3D pour que les membres de la nation puissent discuter des effets des changements climatiques sur leur communauté.

Constatation 12 : La pandémie de COVID-19 a empêché plusieurs Premières Nations de réaliser leurs priorités en matière de gestion des terres, malgré la modernisation de la prestation de services

Au début de la pandémie de COVID-19, les Premières Nations ont pris des mesures pour soutenir et protéger leurs communautés. Les répondants des Premières Nations ont indiqué à l'équipe de l'évaluation qu'elles fournissaient des trousses de soins, installaient des infrastructures de protection comme des barrières pour contrôler l'accès aux réserves et éduquaient leurs membres sur la COVID-19. Un répondant des Premières Nations adhérant au régime de GTPN a indiqué que sa communauté avait adopté des règlements relatifs à la COVID-19, comme le barrage des frontières et la restriction de l'accès des non-membres aux terres et aux propriétés, afin de limiter la propagation de la maladie et d'assurer la sécurité des membres de la communauté.

La pandémie de COVID-19 a empêché plusieurs Premières Nations participant au PGETR et adhérant au régime de GTPN de progresser dans la gestion des terres; 83 % des personnes des Premières Nations de la GTPN ayant répondu au sondage (n=40) ont déclaré que leurs activités liées à la gestion des terres avaient été touchées par la COVID-19. Pendant la pandémie, l'équipe de l'évaluation a appris que certaines Premières Nations avaient abaissé le niveau de priorité des activités liées à la gestion des terres, comme l'arpentage, pour se concentrer sur l'intervention d'urgence en santé publique. Plusieurs répondants des Premières Nations ont fait état de difficultés à mobiliser leurs communautés en ce qui concerne les votes liés à la GTPN et la planification de l'aménagement du territoire. L'accès à distance aux réunions et à la formation a constitué un défi pour certains membres des communautés et pour le personnel de gestion des terres.

En outre, la pandémie a réduit la capacité des gestionnaires des terres et de leurs bureaux en raison des interruptions de l'exécution des programmes et des pénuries de personnel dans les secteurs des terres causées par des problèmes de recrutement ou de l'affectation du personnel à d'autres domaines importants comme la santé publique. Les bureaux régionaux de SAC ont également connu des problèmes de personnel tout au long de la pandémie de COVID-19. Pendant cette période, le personnel de SAC a travaillé à distance, et un répondant des Premières Nations a fait part de ses préoccupations en matière de sécurité, car du courrier a été réacheminé des bureaux régionaux directement au domicile des membres du personnel. Quelques répondants des Premières Nations ont mentionné à l'équipe de l'évaluation que le personnel de SAC était moins disponible qu'avant la pandémie pour répondre aux préoccupations et aux questions des Premières Nations concernant les terres.

D'autre part, la COVID-19 n'a pas réduit la charge de travail de la gestion des terres – dans certains cas, la charge de travail des gestionnaires des terres a augmenté. Par exemple, quelques gestionnaires des terres des communautés adhérant au régime de GTPN ont dit qu'ils étaient parfois chargés d'appliquer les règlements visant à contenir la pandémie de COVID-19 et de donner suite aux infractions à ces règlements commises par les membres et les non-membres. De même, quelques gestionnaires des terres des Premières Nations participant au PGETR ont éprouvé des difficultés lorsque des locataires non membres ont tenté d'accéder à leur propriété au sein de la communauté, et dans une communauté participant au PGETR, le gestionnaire des terres a dû expulser ces non-membres de la Première Nation.

Cependant, SAC et les Premières Nations ont trouvé de nouvelles façons de travailler ensemble sur la gestion des terres. Par conséquent, le personnel des Premières Nations et celui de SAC ont mis en œuvre de nouvelles méthodes et de nouveaux processus de prestation de services pendant la pandémie, car les bureaux étaient fermés et le personnel travaillait à domicile. Plusieurs répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont adopté l'utilisation de signatures électroniques, la numérisation de plusieurs documents portant sur les terres pour leur communauté et l'utilisation de vidéoconférences pour maintenir l'offre de services à la clientèle pour leurs membres. De plus, même si cela dépassait le cadre de la GTPN et du PGETR, les bureaux régionaux ont travaillé pour soutenir plus largement la gestion des terres pendant la COVID. Par exemple, certains bureaux régionaux de SAC ont opté pour l'utilisation de permis plutôt que de baux, lorsque les votes sur la désignation des terres sont devenus difficiles à organiser pendant les périodes de confinement de la COVID-19, et SAC continue à offrir cette flexibilité.

Constatation 13 : Les Premières Nations développent un écosystème de gestion des terres complexe en établissant des relations en dehors de SAC

L'évaluation a révélé que les Premières Nations participant au PGETR et adhérant au régime de GTPN développent des réseaux de soutien pour la gestion des terres en entretenant des partenariats en dehors de SAC. La collaboration avec des organismes non gouvernementaux, comme des groupes de réflexion, des universités, des associations professionnelles et des sociétés de conseil, a permis à certaines Premières Nations d'accéder à des partenariats de recherche de grande qualité et de bénéficier d'une expertise externe dans leurs communautés. Cependant, quelques répondants de Premières Nations situées à proximité d'établissements d'enseignement postsecondaire ont indiqué qu'elles avaient refusé des propositions de projet en raison de la lassitude des chercheurs dans leurs communautés.

La majorité des répondants des Premières Nations ont mentionné qu'ils bénéficiaient de partenariats avec des organisations des Premières Nations lorsque la formation et le soutien qu'ils recevaient étaient pertinents et adaptés à leurs communautés. D'ailleurs, 90 % (n=40) des répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont déclaré avoir de bonnes ou de très bonnes relations avec le CR. De plus, de nombreux répondants des Premières Nations participant au PGETR ont indiqué qu'ils avaient de bonnes relations avec l'ANGTA. Les personnes des Premières Nations de la GTPN et du PGETR interrogées estiment que les AFR sont une ressource précieuse pour leurs communautés, étant donné que les organismes connaissent leurs contextes régionaux particuliers et offrent l'accès aux Premières Nations voisines. Plusieurs personnes des Premières Nations du PGETR interrogées considèrent que l'ANGTA est plus réactive et qu'il est plus facile de travailler avec elle que SAC, et qu'elle est une partenaire de formation qui apporte son soutien et ses connaissances. Plusieurs répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN estiment que le CR entretient des relations solides et positives en travaillant directement avec les communautés, et ils apprécient le soutien constant et permanent reçu du personnel du CR.

Des répondants des communautés adhérant au régime de GTPN et participant au PGETR ont mentionné qu'ils appréciaient les possibilités d'apprentissage par les pairs, et plusieurs ont déclaré que le soutien mutuel qu'ils reçoivent des autres Premières Nations est une ressource précieuse pour la gestion des terres. Les avantages de ce soutien mutuel peuvent comprendre la collaboration et la communication de pratiques exemplaires et de leçons tirées en matière de gestion des terres. Les gestionnaires des terres des communautés bénéficiaires du PGETR et adhérant au régime de GTPN ont indiqué à l'équipe de l'évaluation qu'ils collaboraient souvent avec les secteurs des terres et du développement économique d'autres Premières Nations et qu'ils leur rendaient visite. Au sein des communautés, plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont indiqué que les priorités du chef et du conseil ont une incidence importante sur les activités liées à la gestion des terres. Quelques personnes interrogées et ayant répondu au sondage estiment que les gouvernements des Premières Nations pourraient bénéficier d'une formation supplémentaire sur leurs responsabilités liées aux terres. L'équipe de l'évaluation a appris que l'objectif de gestion des terres d'une communauté peut être soit avancé, soit ralenti par les dirigeants des Premières Nations.

Les relations entre les Premières Nations et les autres niveaux de gouvernement varient selon les communautés, et l'équipe de l'évaluation a reçu des réponses partagées lorsqu'elle a interrogé les gestionnaires des terres à propos de leurs relations avec les gouvernements provinciaux et municipaux. Quelques sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont considéré les gouvernements provinciaux comme des partenaires nécessaires, et l'équipe de l'évaluation a appris que les gestionnaires des terres s'efforçaient de maintenir une bonne communication avec les ministères provinciaux visés. Quelques répondants des Premières Nations ont fait état de relations positives avec les municipalités voisines, et certains gestionnaires des terres des communautés adhérant au régime de GTPN ont entamé des discussions en vue de partager les infrastructures locales, étant donné que les terres de leur réserve sont réparties sur plusieurs zones dans la municipalité locale. Quelques autres répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont mentionné s'être heurtés à un manque d'intérêt ou à une hostilité lorsqu'ils ont tenté de travailler avec les municipalités voisines.

Constatation 14 : SAC a la possibilité d'améliorer ses relations avec les communautés des Premières Nations

L'équipe de l'évaluation a entendu dire de la part de répondants des Premières Nations et de SAC qu'il existe des moyens de surmonter les difficultés et d'améliorer les relations entre le ministère et les partenaires des Premières Nations dans le secteur des terres. L'administration centrale de SAC a développé de bonnes relations avec les organisations partenaires des Premières Nations, et le CR et le personnel de SAC entretiennent ces relations grâce à des réunions bimensuelles. D'autres exemples de façons dont SAC contribue à la relation positive avec le CR comprennent l'invitation des membres de la direction du CR aux groupes de travail ministériels afin qu'ils puissent présenter leurs priorités et la collaboration avec le CR pour élaborer des orientations et des directives, par exemple en ce qui concerne l'évaluation environnementale des sites. Plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage estiment avoir des relations positives avec le personnel régional de SAC, avec lequel ils ont établi des liens et qu'ils trouvent bien informé, à la fois en ce qui concerne la gestion des terres et le contexte de gestion des terres de leur région. Les sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont indiqué que la réactivité du personnel de SAC à leurs demandes de soutien ou d'information était un facteur clé dans l'établissement de bons partenariats.

En plus de la réactivité, le taux élevé de rotation du personnel au sein de SAC peut créer des difficultés dans la création de relations positives entre le ministère et les Premières Nations. Plusieurs répondants des Premières Nations ont mentionné qu'ils ne savaient pas qui étaient les personnes-ressources de SAC ou qu'ils avaient l'impression qu'ils devaient former les nouveaux membres du personnel de SAC sur les questions de gestion des terres. Un répondant des Premières Nations d'une communauté participant au PGETR a déclaré que les gestionnaires des terres risquent de cesser de s'adresser au Ministère lorsque des membres du personnel de SAC quitteront leur poste, car les communautés ne savent pas à qui s'adresser. Un représentant d'une organisation partenaire des Premières Nations a dit que depuis la dissolution d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et la création de SAC, il n'a plus de contacts réguliers avec les représentants de SAC. À SAC, quelques membres du personnel interrogés ne savaient pas très bien quels autres membres du Ministère pouvaient répondre aux demandes des Premières Nations, ou comment trouver toutes les informations dont ils avaient besoin pour accomplir des tâches pour les Premières Nations. Cette rotation du personnel pose des problèmes pour l'efficacité de la gestion des terres des Premières Nations dans les communautés adhérant au régime de GTPN et participant au PGETR.

Lorsqu'on peut trouver une personne-ressource de SAC, les bureaux régionaux n'ont pas toujours la capacité de répondre rapidement aux demandes des Premières Nations. Plusieurs répondants des Premières Nations ont dit que cette situation était à l'origine de retards dans leurs communautés, notamment en ce qui concerne les votes pour les codes fonciers relatifs à la GTPN et d'autres projets que les secteurs des terres peuvent gérer ou cogérer, comme les projets d'infrastructure et le développement du logement. Pour un répondant d'une Première Nation participant au PGETR, travailler avec le personnel de SAC est un défi, car le personnel régional ne connaît pas les locataires de la Première Nation ni le gestionnaire des terres de la communauté, et le personnel de SAC peut mal interpréter les messages ou les échéanciers en raison d'un manque de contexte ou de relation. Plusieurs répondants des Premières Nations participant au PGETR et adhérant au régime de GTPN souhaitent que SAC ait un personnel spécialisé dans la gestion des terres qui connaisse bien les contextes régionaux et la gestion des terres.

SAC n'a pas toujours de bonnes relations avec les secteurs des terres des Premières Nations. La figure 5 ci-dessous montre qu'un quart des personnes ayant répondu au sondage de la GTPN ont de bonnes ou de très bonnes relations avec les bureaux régionaux de SAC. Quelques répondants des Premières Nations participant au PGETR ont parlé de la « responsabilité à sens unique » qu'ils ont avec SAC, où ils sont pénalisés pour les rapports soumis en retard, mais n'ont aucun recours lorsque SAC est en retard dans les appels d'offres pour les possibilités de financement des terres.

Source des données : Sondage sur l'évaluation des sous-programmes de gestion des terres de novembre 2022.

Équivalent textuel pour le graphique Perception des personnes de la GTPN ayant répondu au sondage concernant leurs relations avec les partenaires du secteur des terres (n=40)

La figure 5 montre la perception qu'ont les répondants à l'enquête de la FNLM de leurs relations avec les partenaires du secteur des terres (n=40). En ce qui concerne les relations avec l'administration centrale Service aux Autochtones Canada: 9,68 % des répondants ont indiqué qu'elles étaient très difficiles, 19,38 % difficiles, 38,71 % neutres, 16,13 % bonnes et 3,23 % très bonnes.

En ce qui concerne les relations avec les régions Service aux Autochtones Canada, 3,23 % des répondants ont indiqué qu'elles étaient très difficiles, 29,03 % difficiles, 29,03 % neutres, 19,35 % bonnes et 6,45 % très bonnes.

En ce qui concerne les relations avec la NALMA, 3,23 % des répondants ont indiqué qu'elles étaient très difficiles, 0 % qu'elles étaient difficiles, 25,81 % qu'elles étaient neutres, 22,58 % qu'elles étaient bonnes et 22,58 % qu'elles étaient très bonnes.

En ce qui concerne les relations avec le Centre de ressources, 0% a déclaré qu'elles étaient très difficiles ; 3,25% difficiles ; 12,90% neutres ; 9,68% bonnes ; et 74,19% très bonnes.

En ce qui concerne les relations avec la province ou le territoire, 9,68 % des répondants ont indiqué qu'elles étaient très difficiles, 35,48 % difficiles, 25,81 % neutres, 16,13 % bonnes et 3,23 % très bonnes. En ce qui concerne les relations avec les associations foncières régionales, 0 % des répondants ont indiqué qu'elles étaient très difficiles, 3,23 % difficiles, 41,94 % neutres, 19,35 % bonnes et 12,90 % très bonnes.

Certains sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage estiment que SAC maintient une relation paternaliste en retenant des informations ou en mettant des bâtons dans les roues des projets fonciers des communautés. Plusieurs répondants des Premières Nations participant au PGETR ont également exprimé leur frustration à l'égard de la structure bureaucratique centralisée du Ministère, où le pouvoir de décision se trouve à l'administration centrale plutôt que dans leur région. De plus, quelques répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont déclaré à l'équipe de l'évaluation que SAC s'attendait à ce qu'ils adaptent leurs priorités à celles du gouvernement, et qu'ils estimaient que le personnel de SAC ne respectait pas toujours l'autonomie gouvernementale de leur communauté sur leurs terres. Par exemple, un répondant d'une Première Nation adhérant au régime de GTPN qui est à la phase opérationnelle a expliqué à l'équipe de l'évaluation qu'il avait élaboré un plan d'aménagement du territoire avec une nouvelle approche du logement façonnée par les membres de la communauté. Cependant, lorsque la communauté a demandé un financement d'infrastructure à SAC, le bureau régional a voulu modifier le plan pour que la taille et l'emplacement des logements soient conformes aux critères de SAC.

SAC peut améliorer les relations avec les Premières Nations en respectant leur souveraineté des données. Les répondants des Premières Nations ont mentionné à l'équipe de l'évaluation que la propriété, le contrôle, l'accès et la possession (PCAP®) des données des Premières Nations nécessitaient davantage d'attention. Quelques répondants des communautés adhérant au régime de GTPN ont dit que de voir les demandes antérieures et les dossiers historiques de leur communauté était utile pour élaborer leurs propres codes fonciers, bien que SAC ne soit pas toujours en mesure de fournir ces documents à la communauté lorsqu'on en fait la demande. Plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage estiment que SAC leur demandait de passer trop de temps à rechercher des documents qu'ils avaient déjà transmis au Ministère, et certains ont laissé entendre que SAC avait besoin d'un meilleur plan de gestion des données pour les dossiers et les rapports fonciers des Premières Nations. Quelques membres du personnel de SAC interrogés ont estimé qu'il était difficile de travailler efficacement avec les Premières Nations en raison de leur méfiance historique à l'égard du gouvernement. Plusieurs répondants des Premières Nations ont déclaré à l'équipe de l'évaluation que l'honnêteté et la transparence concernant les informations et les données renforcent la confiance entre les communautés et SAC. Plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont estimé que les Premières Nations devraient avoir accès aux mêmes informations sur leur communauté qu'un membre du personnel de SAC. L'une des pratiques exemplaires soulevées dans un bureau régional de SAC est un compte Dropbox qui permet aux Premières Nations d'accéder à d'importants dossiers de gestion de terres. Plusieurs répondants des Premières Nations ont mentionné qu'elles préféreraient une base de données en ligne et conviviale pour accéder à leurs informations et les mettre à jour, au lieu des systèmes actuels de SAC.

L'évaluation a montré que SAC peut établir des relations proactives avec les bureaux des terres des Premières Nations tout en reconnaissant la diversité des besoins des différentes communautés. Dans quelques communautés adhérant au régime de GTPN, les personnes interrogées ont dit que la participation des gestionnaires des terres aux discussions avec SAC concernant les processus des projets communautaires permettrait d'améliorer les relations de travail entre eux et le Ministère. Plusieurs autres gestionnaires des terres de la GTPN préfèrent ne pas communiquer avec SAC, sauf si cela est absolument nécessaire. Lorsque le personnel de SAC travaille avec les communautés bénéficiaires du PGETR ou assure le suivi de la planification de l'aménagement du territoire, plusieurs répondants des Premières Nations soulignent que le personnel de SAC doit se rappeler qu'il travaille avec des personnes et non avec des dossiers. Lorsque les restrictions de la COVID-19 ont été assouplies, le personnel d'une région de SAC a profité de ses journées de travail « au bureau » pour rendre visite aux Premières Nations locales et nouer des relations. L'équipe de l'évaluation a entendu dire que plus de visites en personne dans les communautés pourraient aider le personnel de SAC à atténuer la méfiance historique et à promouvoir des relations respectueuses.

Constatation 15 : Il est possible de rationaliser et d'améliorer l'utilité des rapports exigés par SAC pour le financement de la gestion des terres

Les Premières Nations ont une expérience différente des activités de production de rapports selon le type de rapport sur la gestion des terres qu'elles produisent. Pour les Premières Nations adhérant au régime de GTPN, aucun rapport n'est exigé pour le financement opérationnel, et plusieurs répondants des Premières Nations ont dit que les rapports qu'ils établissent par l'intermédiaire du CR ne leur posent aucun problème. Quelques répondants des Premières Nations participant au PGETR ont déclaré que le processus de production de rapports était simple et direct, bien que d'autres aient mentionné que les rapports étaient redondants, car ils étaient essentiellement les mêmes que ceux des années précédentes. Plusieurs répondants des communautés bénéficiaires du PGETR ont exprimé le besoin de souplesse lorsque les rapports de leur Première Nation sont en retard, car il leur est arrivé que le financement des terres soit retenu en raison d'un retard dans la production de rapports pour d'autres programmes de SAC non liés à la gestion des terres (p. ex., programmes de santé, travaux publics, etc.). Ces gestionnaires des terres ont expliqué que les rapports pouvaient être en retard pour diverses raisons, y compris une tragédie dans leur communauté.

L'évaluation a révélé que les exigences actuelles pour les rapports sur la planification de l'aménagement du territoire peuvent créer un fardeau supplémentaire pour certaines Premières Nations qui ont des ressources limitées. Quelques répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont souligné l'importance de pouvoir décider quels résultats soumettre pour les projets communautaires afin de maximiser le temps consacré directement à leur avancement, plutôt que de rédiger des rapports sur leurs principaux défis. Pour quelques répondants des Premières Nations participant au PGETR, la production de rapports sur la planification de l'aménagement du territoire peut susciter la crainte d'une perte de financement pour le processus, car le développement peut prendre beaucoup de temps. Les répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN et participant au PGETR ont mentionné que les avantages d'un plan d'aménagement du territoire ne se limitent pas au nombre de séances de mobilisation organisées ou de documents produits, et que ces activités ont une valeur qualitative pour leur communauté.

Les sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont indiqué que les rapports sur les activités liées à la gestion des terres peuvent mieux refléter l'autodétermination des communautés. L'équipe de l'évaluation a appris que les indicateurs de rendement clés actuels ne permettent pas aux Premières Nations de rendre compte de toutes leurs réalisations, et plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont mentionné préférer des rapports narratifs ou photographiques pour montrer les progrès réalisés en matière de gestion des terres. Les répondants des Premières Nations se sont dits fiers des activités liées à la gestion des terres qu'elles ont accomplies, et quelques-uns ont dit que ces réalisations n'avaient peut-être pas été prises en compte dans les modèles de rapport de leur bureau des terres. Plusieurs personnes interrogées et ayant répondu au sondage ont mentionné à l'équipe de l'évaluation que les organisations partenaires des Premières Nations élaborent de bonnes structures de rapport, comme la structure de rapports fondée sur les étapes, utilisée par le CR pour divers projets, et la structure de rapports fondée sur les résultats de l'ANGTA pour l'arpentage. La production de rapports peut être utile pour les communautés, surtout lorsque les Premières Nations sont en mesure de définir leurs propres résultats pour les projets.

À SAC, la transformation d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada pour créer SAC et Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) a créé quelques défis internes en matière de production de rapports pour le personnel de SAC qui travaille sur la gestion des terres. Les processus de GTPN de SAC ont été plus touchés que les processus du PGETR, et certaines régions ont ressenti les complications de la transformation plus que d'autres. Quelques membres du personnel de SAC interrogés ont fait part d'une confusion concernant les rôles et les responsabilités entre eux et le personnel de RCAANC responsable des terres, et ils ont parlé de certaines inefficacités dans les processus internes de production de rapports à propos des terres. La structure interne de la production de rapports de SAC s'est améliorée depuis le début de la transformation, mais les retards internes de SAC peuvent encore poser des problèmes pour la gestion des terres des Premières Nations. Quelques membres du personnel de SAC interrogés ont dit que, dans la nouvelle relation qu'ils établissent avec les Premières Nations, la responsabilité de la gestion des terres devrait d'abord appartenir aux membres des Premières Nations plutôt qu'à SAC.

Constatation 16 : Le « transfert de services » représente un avenir où les Premières Nations auront le contrôle qu'elles souhaitent sur la gestion de leurs terres et de leurs ressources naturelles

SAC doit mettre en œuvre un transfert progressif des responsabilités ministérielles, ou des services, aux partenaires autochtones^{Note de bas de page 29}. L'évaluation a montré que le transfert de services dans le contexte de la gestion des terres renvoie moins à la prestation de services, et plus au contrôle ou aux pouvoirs sur les terres. Les répondants de SAC et des Premières Nations ont déclaré à l'équipe de l'évaluation que le transfert des services de gestion des terres exigeait que SAC transfère le contrôle des terres aux Premières Nations. Plusieurs membres du personnel de SAC interrogés considèrent la GTPN comme un transfert de services continu aux Premières Nations, étant donné que les pouvoirs légaux sur les terres de réserve sont transférés aux Premières Nations au lieu d'être confiés à un ministre fédéral.

Pour les Premières Nations qui choisissent d'adhérer au régime de GTPN, la transition de la gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens est généralement un processus positif, même si certains répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont eu de la difficulté à mettre en place des structures internes de gouvernance en matière de gestion des terres. Les répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont mentionné qu'elles avaient la possibilité de choisir leurs propres échéanciers et priorités, ce qui exige un travail et des compétences supplémentaires par rapport à la gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens.

L'équipe de l'évaluation a entendu dire que SAC devrait collaborer avec les Premières Nations à l'étape où elles en sont dans le transfert de services. Selon plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage, cela signifie qu'il faut participer au transfert des pouvoirs aux Premières Nations lorsqu'elles sont prêtes, et reconnaître les différences de taille, d'expertise et de contextes opérationnels des organisations et des communautés des Premières Nations. Quelques répondants des Premières Nations participant au PGETR ont déclaré à l'équipe de l'évaluation qu'ils considéraient la Loi sur les Indiens comme une forme de protection juridique contre l'exploitation ou la corruption. De plus, elles ont aussi dit que les pouvoirs supplémentaires doivent être accompagnés d'un financement supplémentaire selon la charge de travail, et plusieurs ont mentionné avoir besoin de plus de temps pour renforcer les ressources et les capacités de leurs communautés avant d'être prêtes à assumer des responsabilités supplémentaires concernant les terres. La majorité des sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont dit à l'équipe de l'évaluation qu'un transfert de services réussi nécessitera des allocations supplémentaires pour la gouvernance et les ressources humaines et financières, et pourrait s'accompagner d'une formation pratique et d'un équipement et d'outils appropriés.

L'évaluation a montré que SAC peut continuer à soutenir les organisations partenaires des Premières Nations pour faire progresser le transfert de services. Les organisations partenaires des Premières Nations peuvent offrir aux communautés un réseau de soutien et des possibilités de formation et d'apprentissage par les pairs, ainsi que fournir des services de défense d'intérêts politiques aux Premières Nations. Investir dans les ressources des organisations partenaires pourrait compenser la demande en ressources humaines de SAC et aider les Premières Nations à renforcer leurs capacités techniques pour gérer leurs propres terres. Dans certaines régions, le personnel de gestion des terres de SAC a été envoyé en affectation d'échange avec les AFR afin de partager ses connaissances et ses compétences avec ces organismes.

L'équipe de l'évaluation a entendu plusieurs répondants des Premières Nations exprimer leur frustration quant au fait que le dialogue actuel sur le transfert de services est flou. Ils ont mentionné qu'ils préféreraient voir un plan concret lié à des ressources, à des échéances et à des résultats précis. Un répondant d'une communauté adhérant au régime de GTPN qui est à la phase opérationnelle a comparé le transfert de services à « une réconciliation qui n'aborde pas les questions difficiles et embarrassantes » et a estimé que ces discussions devaient se dérouler dans un esprit de réconciliation. Dans le cadre de l'élaboration conjointe d'un plan de transfert progressif des services, l'évaluation a révélé que SAC pourrait chercher à connaître la perspective de chaque communauté des Premières Nations au Canada afin de s'assurer que leurs contextes et expériences uniques sont pris en compte.

Constatation 17 : Alors que le Ministère s'oriente vers le transfert de services, SAC a un rôle continu à jouer dans la gestion des terres

L'évaluation a montré que le transfert de services devra prendre sérieusement en compte les obligations juridiques du Canada envers les partenaires des Premières Nations^{Note de bas de page 30}. Plusieurs membres du personnel de SAC interrogés ont dit que certains « services » de gestion des terres ne peuvent ou ne doivent pas être transférés, car ils constituent des obligations juridiques. SAC entretient un rapport fiduciaire particulier avec les Premières Nations, et quelques répondants de Premières Nations participant au PGETR estiment que ceci était essentiel pour la gestion des terres, car les chefs et les conseils, ainsi que les gestionnaires des terres, sont de plus en plus conscients de leurs propres responsabilités juridiques. SAC peut affirmer clairement que le transfert de services n'annule pas les obligations fiduciaires et issues de traités du Canada en ce qui concerne les terres de réserve.

L'équipe de l'évaluation a entendu plusieurs personnes des Premières Nations et membres du personnel de SAC interrogés mentionner qu'ils ne pensent pas que le cadre législatif actuel du Canada soit conçu pour favoriser le transfert de services en matière de gestion des terres. Les politiques fédérales relatives aux terres de réserve, les clivages juridictionnels provincial/fédéral, de même que la Loi sur les Indiens elle-même, en sont des exemples précis fournis par les répondants. Plusieurs répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont également exprimé leur inquiétude quant au fait que les processus juridiques canadiens concernant les terres de réserve ne reconnaissent pas facilement le contrôle des Premières Nations.

Lorsque SAC envisage le transfert de services en matière de gestion des terres, quelques sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont mentionné qu'ils ne voulaient pas hériter des problèmes de SAC en plus de responsabilités supplémentaires. L'équipe de l'évaluation a notamment appris que le SETI posait des problèmes aux Premières Nations parce que les informations n'étaient pas toujours exactes ou à jour, et que quelques personnes interrogées de communautés et d'organisations partenaires des Premières Nations ne souhaitaient pas assumer de responsabilités liées au SETI sans une refonte du système.

L'évaluation a montré que la mauvaise gestion des terres par le gouvernement dans le passé a encore des répercussions sur les Premières Nations aujourd'hui, notamment des limites d'arpentage floues et des litiges fonciers non résolus. Plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont mentionné à l'équipe de l'évaluation qu'ils doivent pouvoir traiter les questions historiques relatives l'arpentage, aux titres fonciers et à la succession pour avoir un plus grand pouvoir sur leurs terres et leurs ressources. Les questions de succession en suspens peuvent nuire à la gestion des terres dans les réserves, tant pour les Premières Nations participant a PGETR que celles adhérant au régime de GTPN, car actuellement, la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations^{Note de bas de page 31} ne prévoit pas le transfert des pouvoirs en matière de testaments et de successions. L'équipe de l'évaluation a appris que les litiges successoraux peuvent résulter de l'attribution de terres de valeur à un particulier et que leur résolution peut prendre des années, voire des décennies. Entre-temps, la terre en question ne peut pas être utilisée par la communauté. Quelques répondants d'organisations partenaires des Premières Nations ont dit que ces « problèmes de longue date », notamment les limites d'arpentage floues et les litiges fonciers non résolus, ont empêché certaines Premières Nations de transférer l'ensemble de leurs terres dans leur code foncier en vertu du régime de GTPN.

Même s'ils ne peuvent pas être responsables de tout le travail nécessaire, les organisations partenaires des Premières Nations travaillent avec les communautés pour résoudre les problèmes fonciers historiques et actuels. Le CR met en place un autre système d'enregistrement des terres des Premières Nations pour les codes fonciers des Premières Nations, mais le SETI doit être conservé pour les Premières Nations visées par la Loi sur les Indiens. Le CR dispose également de fonds pour permettre aux Premières Nations de procéder à un nouvel arpentage de leurs terres de réserve et de montrer l'utilisation et les limites réelles de leurs terres. L'arpentage doit être effectué par un arpenteur-géomètre du Canada, qui est non seulement responsable de l'arpentage de toutes les réserves, mais aussi des parcs fédéraux, des territoires, ainsi que des espaces sur et sous la surface des océans^{Note de bas de page 32}. Quelques répondants des Premières Nations ont fait part de leurs difficultés à trouver un arpenteur pour leur communauté, en raison de la forte demande d'arpenteurs, du nombre élevé d'arpentages requis dans les réserves et de l'éloignement de certaines communautés des Premières Nations. L'ANGTA a une unité spécialisée dans l'arpentage pour alléger ce fardeau, et un technicien des terres des Premières Nations a dit souhaiter la création d'une catégorie distincte d'arpenteurs-géomètres des Premières Nations, afin d'atténuer les difficultés d'accès à des arpenteurs-géomètres du Canada agréés.

7.1.1 Pertinence

Dans l'ensemble, l'évaluation a montré qu'il existe un besoin continu et croissant pour le PGETR, la GTPN et la planification de l'aménagement du territoire. La GTPN s'aligne sur le mandat de SAC et sur les priorités plus larges du gouvernement du Canada concernant le soutien de l'autonomie gouvernementale des Premières Nations, ainsi que sur la vision de plusieurs d'entre elles. L'évaluation a montré que le PGETR reste nécessaire en tant qu'outil de soutien de l'autonomie administrative en vertu de la Loi sur les Indiens. Certaines communautés bénéficiaires du PGETR ont dit souhaiter rétablir le niveau de délégation des pouvoirs en vertu des articles 53 et 60 de la Loi sur les Indiens, ce qui montre qu'elles reconnaissent que le PGETR est une initiative de renforcement des capacités qui vise à favoriser une plus grande autodétermination dans le secteur des terres. La planification de l'aménagement du territoire aide les Premières Nations à créer une vision communautaire à long terme concernant leurs terres et peut être un outil utile pour atténuer les effets des changements climatiques. La planification de l'aménagement du territoire est devenue de plus en plus importante au cours de l'évaluation et s'aligne sur les priorités du gouvernement et des communautés relatives à l'autodétermination des Premières Nations. L'une des lacunes que l'évaluation a permis de constater dans le soutien apporté par SAC à la gestion des terres concerne l'application de la loi, quoiqu'il s'agisse d'un défi à l'échelle du gouvernement et relevant de plusieurs compétences qui ne peut être entièrement résolu par SAC lui-même. Une autre lacune relevée est le besoin d'un soutien plus transitoire lorsque les Premières Nations adhèrent au régime de GTPN à partir du PGETR. En effet, les compétences et les connaissances requises pour gérer les terres en vertu de la Loi sur les Indiens ne sont pas les mêmes pour l'autonomie gouvernementale, qui nécessite plus précisément une formation supplémentaire sur le nouveau paysage juridique, ainsi que des ressources supplémentaires pour l'élaboration et l'application de la loi. Enfin, l'évaluation a montré qu'il était nécessaire d'apporter un soutien supplémentaire en matière de gestion des terres pour les nombreuses Premières Nations qui ne souhaitent pas adhérer au PGETR ou à la GTPN en ce moment.

7.1.2 Rendement

7.1.3 Incidences diverses et changements climatiques

Tous les membres des Premières Nations sont profondément touchés par les changements climatiques, et l'évaluation a montré que le soutien en matière de gestion des terres proposé par SAC n'est pas suffisant pour atténuer les effets environnementaux sur les terres des Premières Nations. Les sujets de SAC et des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont eu de la difficulté à déterminer le soutien précis offert par SAC pour la gestion des terres et des ressources des Premières Nations. Plusieurs sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont indiqué qu'ils réagissent aux catastrophes liées aux changements climatiques au lieu de planifier de manière proactive l'atténuation de leurs effets sur l'environnement, et qu'ils modifient leurs priorités liées à la gestion des terres pour faire face aux situations d'urgence lorsqu'elles se produisent. Les sujets des Premières Nations interrogés et ayant répondu au sondage ont dit qu'ils intègrent de plus en plus la résilience climatique dans leurs plans d'aménagement du territoire et qu'ils fusionnent les portefeuilles environnementaux dans leurs secteurs des terres. Bien que la gestion des terres ne puisse pas à elle seule remédier à l'ensemble des effets des changements climatiques, il est possible d'élargir la gestion des terres et d'y inclure des mesures de soutien propres à l'adaptation aux changements climatiques. Par exemple, les considérations liées aux changements climatiques pourraient être intégrées dans les politiques et pratiques existantes, on pourrait procéder à une planification intégrée de l'adaptation aux changements climatiques, effectuer des recherches supplémentaires, offrir un soutien financier ou élaborer de nouvelles orientations stratégiques. L'évaluation a montré que les Premières Nations bénéficieraient de stratégies précises pour atténuer les effets des changements climatiques dans le cadre des mesures de soutien en matière de gestion des terres de SAC.

7.1.4 Transfert de la prestation de services

L'évaluation a montré que SAC a un rôle continu à jouer dans la gestion des terres à mesure que les Premières Nations en reprennent les responsabilités. En ce qui a trait au respect des capacités et des ressources variées des communautés et des organisations partenaires des Premières Nations, l'équipe de l'évaluation a entendu dire que SAC devrait collaborer avec les Premières Nations à l'étape où elles en sont et les soutenir dans divers contextes. Le transfert complet des services relatifs à la gestion des terres nécessite un transfert des pouvoirs et du contrôle aux Premières Nations, bien que plusieurs responsabilités fiduciaires doivent rester du ressort du gouvernement du Canada. Le transfert de services nécessitera une mobilisation importante dans tout le Canada pour élaborer un plan concret divisé en plusieurs étapes.

2.1 Contexte et activités

Services aux Autochtones Canada finance une série de programmes qui constituent le portefeuille de gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement. Le Ministère travaille avec les communautés des Premières Nations pour apporter des améliorations novatrices aux politiques, aux processus et aux systèmes afin d'améliorer les conditions permettant d'accroître l'assise territoriale des réserves et de soutenir la gestion durable des terres, de l'environnement et des ressources naturelles, ce qui permet de tirer parti des possibilités de développement communautaire et économique et de faciliter une plus grande indépendance et autonomie des Premières Nations dans la gestion de ces actifs.

Ces programmes soutiennent les gouvernements des Premières Nations, de même que les institutions et organisations autochtones, au moyen d'un financement de base et ciblé pour :

• fournir du soutien aux communautés par l'entremise de la planification, du renforcement des capacités et de la formation afin qu'elles puissent gérer efficacement les activités liées aux terres, aux ressources naturelles et à l'environnement;
• moderniser les outils, les systèmes, les procédures et les pratiques d'administration des terres pour les Premières Nations visées par la Loi sur les Indiens;
• tenir compte des obligations juridiques, de la croissance communautaire et du développement économique au moyen des ajouts de terres aux réserves.

2.2 Secteurs de programme et de politique

Bien que dans l'inventaire des programmes, ces sous-programmes relèvent de la gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement, la présente évaluation se concentrera sur les sous-programmes relatifs à la gestion des terres. Les autres aspects de la gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement exclus de l'évaluation sont exemptés d'évaluation, ont déjà été évalués, sont achevés ou seront soumis à de futures évaluations^{Note de bas de page 35}.

Les sous-programmes suivants seront inclus dans la présente évaluation :

2.3 Gouvernance

2.4 Ressources

2.5 Partenaires des programmes

Pour mettre en œuvre ces programmes, le Ministère travaille avec les partenaires de prestation suivants :

2.6 Évaluations antérieures

En raison de la récente restructuration du secteur des terres et du développement économique, la gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement n'a pas été évaluée selon sa structure actuelle. Il existe plusieurs évaluations antérieures qui concernent des parties de l'offre de programmes actuelle.

En 2015, les évaluations suivantes ont été réalisées :

• Évaluation de l'investissement dans les possibilités économiques^{Note de bas de page 41}
• Évaluation du sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique^{Note de bas de page 42}
• Évaluation du Sous-programme de la gestion des terres de réserve^{Note de bas de page 43}

2.7 Portée

L'objectif global de la présente évaluation est d'examiner les sous-programmes liés à la gestion des terres du Ministère de 2014-2015 à 2020-2021. L'évaluation portera sur la pertinence, l'efficience et l'efficacité, l'accent étant mis sur le rendement, les leçons tirées et les pratiques exemplaires. L'évaluation s'inscrira dans le cadre de l'analyse comparative entre les sexes plus (ACS Plus) et de la réconciliation, et prendra en compte les effets des changements climatiques et de la COVID-19. L'incidence des activités du Ministère sur les jeunes et les aînés fera également l'objet d'une analyse.

L'évaluation ne couvrira pas tous les sous-programmes et services énumérés dans la gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement; ceux qui ne sont pas présents sont exemptés d'évaluation, ont fait l'objet d'évaluations antérieures ou seront présents dans des évaluations à venir. Par exemple, l'Initiative de gestion des déchets solides sera évaluée individuellement en 2021-2022, et l'évaluation du Programme des sites contaminés dans les réserves (sud du 60e parallèle) est prévue pour 2022-2023.

2.8 Objectifs et résultats escomptés

L'objectif global est que les communautés apportent des améliorations novatrices aux politiques, aux processus et aux systèmes afin d'améliorer les conditions permettant d'accroître l'assise territoriale des réserves et de soutenir la gestion durable des terres, de l'environnement et des ressources naturelles, ce qui permet de tirer parti des possibilités de développement communautaire et économique et de faciliter une plus grande indépendance et autonomie des Premières Nations dans la gestion de ces actifs. La gestion durable des terres sera le principal objectif examiné dans le cadre de cette évaluation.

Les résultats immédiats ou à court terme qui sont pertinents sont les suivants :

• les Premières Nations tirent des revenus de leurs terres et de leurs ressources naturelles;
• les Premières Nations mènent une gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement, ainsi que des activités de prévention environnementale qui favorisent l'accès aux possibilités de développement économique et le bien-être des communautés;
• les conditions environnementales dans la réserve sont améliorées.

Les résultats intermédiaires ont été déterminés comme suit :

• les terres, les ressources naturelles et l'environnement des communautés autochtones sont gérés de manière durable et contribuent à la réalisation des objectifs économiques et au bien-être des communautés;
• les communautés autochtones sont prêtes à poursuivre un développement économique fondé sur les terres et les ressources naturelles;
• les risques pour l'environnement, la santé humaine et la sécurité sont réduits dans les communautés autochtones.

Le résultat final est que les communautés autochtones tirent profit du développement et de la gestion durables de leurs terres et de leurs ressources naturelles^{Note de bas de page 44}.

3.1 Principaux enjeux et principales questions de l'évaluation

3.2 Méthodologie

Une approche en matière de mobilisation est en cours d'élaboration et sera conçue selon les contributions des partenaires autochtones. Le processus de collecte de données comprendra potentiellement les méthodes suivantes :

Examen des écrits : L'équipe de l'évaluation procédera à une évaluation des écrits publiés à propos des perceptions autochtones concernant les terres et la gestion des terres, ainsi que d'autres thèmes liés à ces programmes. Les écrits proviendront de différentes sources et comprendront notamment des publications issues du milieu universitaire, autochtone et communautaire.

Examen des documents et des dossiers : Des documents clés tels que des lois, des vérifications et des évaluations antérieures, des plans de gestion, des plans de travail, des rapports d'étape, des exposés, des études ou des rapports du gouvernement, des notes d'information, des documents du Cabinet et plus seront étudiés et analysés afin de comprendre le programme, y compris ses sous-programmes, et ce, dans une perspective historique tournée vers l'avenir.

Analyse des données : Les données recueillies et détenues par Services aux Autochtones Canada, y compris des données financières, seront analysées pour répondre aux questions de rendement et d'efficacité (les sources peuvent inclure le Système de gestion d'information des subventions et contributions et les données administratives recueillies par les sous-programmes).

Entretiens avec des informateurs et groupes de discussion clés : Les perspectives des Autochtones, du personnel communautaire, des partenaires autochtones, d'autres représentants gouvernementaux, d'organismes non gouvernementaux et de chefs de programme seront sollicitées afin d'éclairer l'évaluation. Les questions des entretiens seront semi-structurées et qualitatives, et elles viseront à comprendre les enjeux de différents points de vue afin d'avoir une idée des moyens à mettre en œuvre pour obtenir de meilleurs résultats.

Visites de sites communautaires : Des visites de sites communautaires des Premières Nations pourraient être effectuées afin de mener des entretiens avec des représentants des communautés. Il pourrait aussi y avoir des entretiens ou des groupes de discussion avec des utilisateurs finaux (c'est-à-dire les membres des communautés) afin de parler des besoins. Certaines communautés qui ont fait l'objet de l'évaluation précédente pourraient être à nouveau visitées afin de mettre en évidence l'évolution du programme dans une communauté précise au fil du temps. Cette approche ne sera envisagée qu'en conformité avec les directives ministérielles et de santé publique sur les visites dans les communautés des Premières Nations.

Méthodes non traditionnelles : En plus des méthodes d'évaluation traditionnelles (euro-occidentales) mentionnées ci-dessus, l'évaluation cherchera également à utiliser des méthodes non traditionnelles, tant pour la collecte des données que pour la publication des résultats dans le rapport d'évaluation.

Considérations liées à la COVID-19

La pandémie de COVID-19 a entraîné des perturbations dans toutes les évaluations actuellement menées par SAC. L'élément le plus important, soit les déplacements dans les régions et les communautés, est actuellement suspendu. Par conséquent, la méthodologie de visite des sites de l'évaluation ne sera envisagée que si les lignes directrices et les circonstances de la santé publique, du gouvernement du Canada et de la santé des Premières Nations le permettent et si elle est jugée essentielle pour l'évaluation. La collecte des données initiale devrait être réalisée presque exclusivement à distance.

La situation actuelle de la COVID-19 évolue rapidement et il est difficile de prévoir comment les événements influenceront l'évaluation. En réponse, l'équipe de l'évaluation de SAC s'efforcera d'être flexible dans la méthodologie de visite des sites communautaires, et accordera la priorité à la santé et la sécurité des partenaires communautaires et de tous ceux qui participent au processus d'évaluation.

Questions d'évaluation

Le tableau suivant contient les principales questions de haut niveau utilisées dans l'évaluation pour guider la collecte de données et éclairer la rédaction du rapport :

Conférences

L'équipe de l'évaluation a rencontré plus de 100 représentants des Premières Nations lors de cinq conférences, à la fois virtuelles et en personne, de mai 2022 à octobre 2022. Les AFR de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan, de l'Ontario et de l'Atlantique ont invité l'équipe de l'évaluation à discuter avec leurs membres, dont la majorité représentait des communautés des Premières Nations participant au PGETR ou étant visées par la Loi sur les Indiens. L'équipe de l'évaluation a préparé des présentations et des questions de discussion de groupe pour les participants de la conférence, y compris un exposé interactif qui pouvait être présenté virtuellement et qui permettait aux participants de voter ou de contribuer avec un téléphone intelligent. Les membres de l'équipe de l'évaluation ont assisté à trois conférences en personne et ont discuté individuellement avec les participants de la conférence en dehors de la présentation officielle. Les notes de discussion et les résultats de la présentation ont été regroupés et communiqués à l'AFR pour qu'ils soient validés et transmis aux participants à la conférence. Pour les deux présentations virtuelles, l'équipe de l'évaluation a préparé un exposé interactif et a prévu du temps pour des discussions de groupe concernant les questions d'évaluation et la méthodologie, ainsi que pour la validation de ce qui avait été entendu lors des visites en personne dans la région. Les résultats de ces discussions ont également été communiqués à l'AFR pour qu'elle les transmette à ses membres.

Répondants des Premières Nations

L'équipe a mené des entretiens avec des représentants occupant divers postes dans le domaine de la gestion des terres des Premières Nations, y compris des personnes d'organisations partenaires des Premières Nations. L'équipe de l'évaluation a créé des liens au sein des organisations partenaires des Premières Nations à l'aide de personnes-ressources fournies par la Direction des terres communautaires, et l'équipe a interrogé d'autres personnes-ressources selon les recommandations des organisations partenaires elles-mêmes. L'équipe a mené au total quatre entretiens virtuels et en personne avec 12 représentants de deux organisations partenaires de prestation de services nationaux et d'une AFR.

Les représentants des communautés des Premières Nations ont été choisis par une méthode d'échantillonnage en boule de neige, et l'équipe de l'évaluation n'a pas communiqué avec les communautés directement, mais a plutôt communiqué avec des personnes-ressources qui pouvaient les mettre en relation avec des personnes chargées de la gestion des terres. Les répondants des Premières Nations adhérant au régime de GTPN ont été suréchantillonnées afin d'équilibrer les perspectives notées lors des discussions de conférence. Les représentants comprenaient les chefs et les membres du conseil, les administrateurs des bandes, les gestionnaires et le personnel des terres, ainsi que les responsables du développement économique. Les critères de sélection pour tous les répondants des Premières Nations comprenaient leur participation à un régime ou à une initiative de gestion des terres, leur étape ou leur phase de participation à cette initiative et leur situation géographique. Tous les entretiens et toutes les visites de sites ont été menés avec un minimum de deux membres de l'équipe.

L'équipe a mené au total neuf entretiens avec 18 représentants des Premières Nations, dont sept en personne et deux virtuels.

Source des données : Sondage sur l'évaluation des sous-programmes de gestion des terres de novembre 2022.

Équivalent textuel pour le graphique Personnes interrogées externes par catégorie

La figure 6 montre le pourcentage de personnes externes interrogées par catégorie. 40 % des personnes interrogées provenaient d'organisations autochtones, 37 % d'organisations opérationnelles de la GTPN, 20 % du PGTER et 3 % de la GTPN de développement.

Répondants de SAC

L'équipe a demandé aux personnes-ressources du programme de l'aider à sélectionner des intervenants internes de l'administration centrale et des bureaux régionaux de SAC pour les interroger et recueillir un point de vue interne sur les régimes et les initiatives de gestion des terres. Les entretiens ont été menés virtuellement sur Microsoft Teams de mai à août 2022. Au bout du compte, l'équipe a interrogé 14 personnes internes dans six régions, y compris l'administration centrale.

Sondage

En partenariat avec l'ANGTA et le CR, l'équipe de l'évaluation a créé un sondage à l'intention des gestionnaires des terres, celui-ci ayant été envoyé par ces organismes à 401 adresses courriel en octobre 2022. Les personnes invitées à répondre au sondage disposaient initialement de trois semaines pour le faire. Après avoir examiné les taux de réponse à la fin de la période de collecte, l'équipe a prolongé l'invitation au sondage d'une semaine supplémentaire. L'équipe a reçu 40 questionnaires remplis et 40 questionnaires partiellement remplis.

Sur les 63 réponses reçues, 56 % ont indiqué que leur communauté avait reçu un financement pour la planification de l'aménagement du territoire depuis avril 2014. Par ailleurs, 61 % des répondants provenaient d'une Première Nation étant à la phase opérationnelle de la GTPN, et 22 % des répondants provenaient d'une Première Nation étant au niveau opérationnel du PGETR. De plus, 17 % des répondants ont mentionné que leur communauté était à la phase d'élaboration de la GTPN et 5 % ont mentionné que leur communauté était au niveau de perfectionnement du PGETR. Aucune communauté du PGETR n'a été représentée dans le niveau de délégation des pouvoirs en vertu des articles 53 et 60 de la Loi sur les Indiens. Des choix multiples étaient autorisés pour cette question. Les répondants étaient aussi bien débutants qu'expérimentés dans le domaine de la gestion des terres.

Les répondants (n=63) provenaient de diverses communautés dans tout le pays, et 38 % représentaient des petites communautés (<350 membres dans la réserve), alors que 15 % représentaient des communautés comptant plus de 2 000 membres dans la réserve.

Source des données : Sondage sur l'évaluation des sous-programmes de gestion des terres de novembre 2022.

Équivalent textuel pour le graphique Personnes ayant répondu au sondage par région (n=63)

La figure 7 montre le pourcentage de répondants à l'enquête par région. 43 % viennent de l'Ontario, 8 % du Manitoba, 8 % de la Saskatchewan, 3 % de l'Alberta, 27 % de la Colombie-Britannique, 1 % du Nord, 5 % de l'Atlantique et 5 % du Québec.