Évaluation du Programme Autres infrastructures et activités communautaires

Pertinence

L'évaluation montre que le programme AIC est toujours nécessaire et qu'il correspond aux priorités de SAC et du gouvernement du Canada. L'ampleur des besoins actuels et futurs en matière d'infrastructures communautaires dépasse cependant de loin le financement disponible. Quelques facteurs aggravants ou émergents, notamment la croissance de la population dans les réserves et les besoins croissants de divers segments des communautés, en particulier les personnes atteintes de troubles de santé mentale et de handicaps, les jeunes et les aînés, ont exercé une pression supplémentaire sur des ressources déjà limitées. La pandémie de COVID-19, en particulier, a mis en évidence la nécessité pour les communautés de se préparer aux situations d'urgence et le manque d'infrastructures communautaires pour faire face à de telles circonstances. En outre, les changements climatiques ont exercé une pression croissante sur les infrastructures communautaires ainsi que sur la nécessité d'accroître la résilience aux effets des changements climatiques. Même si le programme AIC est considéré comme pertinent pour combler certaines lacunes en matière d'infrastructures communautaires, sa pertinence est limitée, car certains domaines essentiels relevant du programme AIC (comme les routes et les ponts, la protection contre les incendies et les installations culturelles et récréatives) n'ont pas été satisfaits pendant une période prolongée.

Efficacité

L'évaluation a porté sur la mesure dans laquelle le programme AIC a permis d'aider efficacement les communautés des Premières Nations à construire et à moderniser des infrastructures communautaires dans leurs communautés, à perfectionner la capacité de planifier et de gérer les infrastructures communautaires et à entretenir les actifs financés par SAC. L'évaluation montre que le programme AIC a permis de réaliser de nombreux projets dans les communautés des Premières Nations, ce qui a contribué à répondre aux besoins et à combler les lacunes en matière d'infrastructures communautaires dans les réserves; la fiabilité et la durabilité de ces actifs n'ont cependant pas toujours pu être assurées en raison de contraintes de financement et de la conception du programme. En outre, les objectifs primordiaux du PIE, à savoir maximiser le cycle de vie des actifs, atténuer les risques en matière de santé et de sécurité et veiller à ce que les actifs soient conformes aux codes et aux normes applicables, n'ont pas été pleinement atteints. La disponibilité et la fiabilité des données sur le rendement continuent de poser problème, comme l'a montré l'évaluation. Pour rendre compte de la réalisation du programme, nous manquons de données sur le rendement et le Ministère utilise principalement des données au niveau des extrants, comme indiqué dans le modèle logique du programme (annexe A); d'autres approches de mesure du rendement ont été proposées pour mesurer plus efficacement le succès de l'investissement dans l'infrastructure dans les réserves en intégrant une optique axée sur le bien-être ou sur les droits de la personne.

L'évaluation a également porté sur l'efficacité de l'approche de financement, de la supervision et du soutien de la mise en œuvre du programme, y compris le processus du Plan d'investissement dans l'infrastructure des Premières Nations (PIIPN). L'évaluation montre que la planification actuelle sur cinq ans n'est pas conforme aux principes stratégiques de planification et de gestion des actifs à long terme; en outre, les critères d'établissement des priorités utilisés dans le processus du PIIPN ne prennent pas suffisamment en compte les nouveaux facteurs clés définis par les communautés, tels que la santé publique, les changements climatiques et l'accessibilité. Les problèmes relevés relatifs à l'accès aux fonds du programme AIC comprenaient le calendrier des fonds, les critères de demande et la justification de l'approbation des fonds établis sur des propositions, la capacité de la communauté, l'inégalité de l'accès et la transparence. De plus, le manque d'entretien régulier dû à la disponibilité des fonds et aux retards accumulés, aggravé par des conditions météorologiques défavorables et la moindre qualité des matériaux, a eu pour effet de raccourcir la durée de vie des infrastructures communautaires par rapport aux autres régions du Canada.

Outre les résultats escomptés du programme, l'évaluation montre que le programme AIC a permis d'accroître les possibilités d'emploi et de formation ainsi que les retombées sociales et économiques au sein de la communauté, et que l'infrastructure communautaire a permis d'accroître la fierté de celle-ci.

Efficience

L'évaluation a porté sur la mesure dans laquelle le programme AIC a fait preuve d'efficience et d'économie. Les conclusions suggèrent que, même si le programme a mis en œuvre des initiatives visant à accroître l'efficacité de la mise en œuvre du programme, il existe des possibilités d'améliorer la rentabilité et de générer un meilleur rapport qualité-prix grâce à une planification plus intégrée s'appuyant sur les principes de gestion du cycle de vie des actifs, à l'application d'une approche globale fondée sur les besoins et les réalités uniques des communautés et à l'adoption de mesures plus proactives et préventives en matière de réparation et d'entretien des investissements.

L'évaluation montre que le programme AIC est mis en œuvre selon une approche axée sur les actifs et la planification et l'approbation des projets du programme AIC n'ont pas toujours pu être harmonisées avec les investissements dans d'autres sous-actifs du PIE, ce qui a donné lieu à des cas où des écoles et des logements ont été construits sans les caractéristiques structurantes appropriées comme les routes de liaison, les trottoirs, l'éclairage des voies publiques et les clôtures de protection contre les animaux sauvages. Le financement des infrastructures par catégories d'actifs dans le cadre du PIE a rendu difficile l'harmonisation des processus et des délais, ce qui a entravé la coordination des sources de financement.

En outre, les économies réalisées dans le cadre du programme AIC n'ont pas été entièrement satisfaites en raison de l'insuffisance des travaux d'entretien et de réparation et les décisions d'approbation des projets tendent à privilégier les options les moins coûteuses plutôt que de se fonder sur une planification à long terme de la gestion des actifs. L'évaluation a par ailleurs mis en évidence l'absence d'une approche cohérente du renforcement des capacités de gestion des actifs, ce qui nuit à l'efficacité de la mise en œuvre des infrastructures communautaires. En ce qui concerne les problèmes de capacité, il y a eu un roulement élevé du personnel, tant au sein de SAC que des communautés des Premières Nations, ce qui a entraîné des inefficacités dues à la perte de capacité et à des efforts supplémentaires de la part des Premières Nations.

Constatations transversales

L'évaluation du programme AIC a été menée au même moment que les évaluations du Programme de logement dans les réserves et du Programme des installations d'enseignement. Ces évaluations ont révélé que les programmes d'infrastructure de SAC présentent de nombreuses similitudes en ce qui concerne les défis à relever, qu'il s'agisse de l'insuffisance du financement, de la conception et de la mise en œuvre des programmes, de la capacité et de la rotation du personnel ou encore de la mesure des données et des résultats. De plus, les conclusions mettent en évidence des liens entre les programmes qui doivent être pris en considération pour combler les lacunes en matière d'infrastructures dans les réserves. Plus précisément, les programmes d'infrastructure ont parfois été mis en œuvre en silos en raison de la nature des investissements ciblés et les liens entre les programmes ne sont pas toujours suffisamment pris en compte et intégrés dans la planification et l'approbation des projets d'infrastructure par l'entremise du processus du PIIPN dans les différentes catégories de sous-actifs. Cela s'est traduit par une perte d'efficacité et des occasions manquées de mieux répondre aux besoins des communautés et d'améliorer la santé et la sécurité.

Aperçu

• La présente réponse de la direction et le présent plan d'action ont été élaborés pour répondre aux recommandations exposées dans l'évaluation du programme Autres infrastructures communautaires et activités. Le rapport a été rédigé par la Direction générale de la mise en œuvre des projets d'infrastructure régionaux (DGMOPIR) et la Direction générale des infrastructures communautaires (DGIC) de SAC en collaboration avec la Direction de l'évaluation.
• La DGMOPIR et la DGIC reconnaissent les conclusions de l'évaluation se rapportant au rendement et à la mise en œuvre du programme Autres infrastructures communautaires et activités.
• L'évaluation contient quatre recommandations visant à améliorer l'exécution et l'efficacité du programme Autres infrastructures communautaires et activités. Toutes les recommandations sont acceptées et le plan d'action ci-joint définit des activités précises pour donner suite à ces recommandations. Le programme souhaite souligner que, bien que nous soyons en principe d'accord avec les recommandations relatives au financement et que nous continuions à chercher des fonds par les moyens à notre disposition, les décisions de financement sont indépendantes de la volonté du programme.

Assurance

• Le plan d'action comporte des mesures pertinentes et réalistes qui permettront de suivre les recommandations de l'évaluation ainsi qu'un calendrier pour le début et l'achèvement de ces mesures. Au cours des deux prochaines années, le Ministère procédera par étapes pour analyser, élaborer et mettre en œuvre des améliorations opérationnelles et stratégiques au programme Autres infrastructures communautaires et activités, en tenant compte de ses priorités ministérielles et des initiatives en cours visant à moderniser la prestation des programmes et des services d'infrastructure communautaire dans les réserves.
• De nombreuses mesures à prendre passent par une mobilisation des partenaires et des intervenants visés, et les changements seront mis en œuvre à la suite des discussions. La Direction de l'évaluation fera régulièrement le point sur la réponse et le plan d'action de la direction et présentera le résultat au Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation du Ministère aux fins de surveillance des progrès et des activités.
• L'approche par étapes tient compte des complexités du programme et donne le temps nécessaire pour faire participer les Premières Nations et d'autres partenaires à un véritable processus d'élaboration.

Programme d'immobilisations et d'entretien

Selon le Guide du PIE de 2016, le PIE investit dans la planification, la conception, la construction, la rénovation, l'acquisition, le fonctionnement et l'entretien des infrastructures communautaires qui aident les Premières Nations à bâtir des communautés saines, sûres et prospères, pour leur permettre de devenir des acteurs économiques. Dans le cadre du PIE, plus de 2 milliards de dollars par année sont investis dans quatre secteurs de programme, y compris le logement, les établissements d'enseignement, les systèmes d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées et d'autres infrastructures communautaires. Les activités de programme sont régies par les modalités des programmes de paiements de transfert Contributions pour appuyer la construction et l'entretien des infrastructures communautaires.

SAC alloue des fonds pour la construction et l'entretien d'infrastructures communautaires aux Premières Nations à l'échelle régionale au moyen d'une formule préétablie, d'un financement de projets fondé sur des propositions ou d'une combinaison des deux. Le financement basé sur une formule comprend le financement du fonctionnement et de l'entretien, le financement des petits projets d'immobilisations basé sur une formule et les fonds de logement. Le financement basé sur des propositions, y compris tous les fonds ciblés, couvre les projets d'acquisition, de construction, de rénovation et de réparation, qu'il s'agisse de grands ou de petits projets.

Financé en vertu de trois volets, à savoir le fonctionnement et l'entretien, les petits projets d'immobilisations pour les projets de moins de 1,5 million de dollars et les grands projets d'immobilisations pour les projets de plus de 1,5 million de dollars, le PIE a pour objectif de réaliser des investissements qui :

• optimisent le cycle de vie des actifs;
• atténuent les risques pour la santé et la sécurité;
• veillent à ce que les actifs soient conformes aux codes et aux normes applicables;
• veillent à ce que les actifs soient gérés de manière rentable et efficace.

Les contributions accordées aux bénéficiaires admissibles aux termes du PIE fournissent une aide financière pour la planification, la construction ou l'acquisition, l'exploitation et l'entretien des immobilisations et des services communautaires (infrastructures, y compris les écoles) et des logements (résidentiels), conformément aux politiques et aux normes approuvées. Cette aide est fournie aux Premières Nations dans les réserves, ainsi qu'aux Premières Nations et à d'autres bénéficiaires admissibles sur des terres de la Couronne ou des terres indiennes reconnues.

Programme Autres infrastructures et activités communautaires (AIC)

Le Programme AIC relève de la responsabilité essentielle « Services de gouvernance et de développement communautaire » aux termes du Cadre des résultats ministériels 2022-2023 de SAC et contribue au résultat ministériel suivant : « Les Autochtones disposent d'infrastructures fiables et durables ».

Géré dans le cadre du PIE, le financement du Programme AIC est offert aux Premières Nations dans les réserves et aux Premières Nations et aux autres bénéficiaires admissibles sur les terres de la Couronne ou les terres indiennes reconnues et couvre un large éventail de domaines et d'activités concernant les infrastructures communautaires qui ne sont pas liées aux logements, aux installations d'enseignement, à l'eau et aux eaux usées. Le Programme AIC a fourni des fonds aux Premières Nations dans le cadre de sept initiatives :

1. Autres infrastructures communautaires (y compris sept sous-actifs);
2. Mobilisation et la validation de principe;
3. Conseil national autochtone de la sécurité-incendie (anciennement connu sous le nom de projet du Bureau du commissaire autochtone aux incendies);
4. Projet d'infrastructures communautaires de la Bande de Lubicon Lake;
5. Planification de la gestion des actifs;
6. Élaboration conjointe des plans d'infrastructure; et
7. Ventilation.

Dans le cadre d'« Autres infrastructures et activités communautaires », les sept sous-actifs sont les suivants ^{Note de bas de page 7} :

1. Routes et ponts – routes et ponts à l'intérieur de la collectivité et en dehors de la réserve qui fournissent un accès essentiel aux collectivités;
2. Systèmes énergétiques – projets d'énergie de remplacement tels que l'énergie solaire, l'énergie hydroélectrique, l'énergie éolienne et les études préliminaires ainsi que les projets d'efficacité énergétique tels que la modernisation des générateurs, l'éclairage à faible consommation d'énergie et l'amélioration des bâtiments;
3. Connectivité – réseaux de transport dorsaux à haut débit, points de présence à large bande, réseaux d'accès locaux, équipements satellites communautaires;
4. Atténuation structurelle – digues, ouvrages longitudinaux de défense des côtes, infrastructures naturelles, coupe-feu et mesures de contrôle de l'érosion visant à atténuer les inondations, les glissements de terrain, les incendies incontrôlés, etc.;
5. Protection contre les incendies – prévention des incendies et programmes éducatifs, perfectionnement des capacités, formation et infrastructures, équipements et actifs des services d'incendie, tels que les casernes de pompiers et les véhicules de lutte contre les incendies;
6. Installations culturelles et récréatives – centres culturels, terrains de pow-wow, centres pour les jeunes et les aînés, terrains de jeux, terrains de sport et stades;
7. Planification et perfectionnement des compétences – planification de la communauté, du capital ou de l'infrastructure, formation et sensibilisation liées au soutien de l'infrastructure communautaire.

De 2016-2017 à 2020-2021 (période évaluée), SAC a fourni un financement de base annuel moyen (services votés) de 367,9 millions de dollars pour soutenir les activités du Programme AIC. Au cours de la période évaluée, le Programme AIC a également reçu un financement ciblé limité dans le temps (temporaire) par l'intermédiaire d'annonces budgétaires pour un total d'environ 940 millions de dollars de 2016-2017 à 2020-2021, principalement par l'intermédiaire du FIPN.

Plus précisément, ces fonds ciblés proviennent des sources suivantes (certaines d'entre elles se situent au-delà de la période évaluée) :

• Fonds Chantiers Canada : 128 millions de dollars pour la période de 2016 à 2024;
• Budget de 2014 : 37 millions de dollars pour la période de 2016-2020, pour l'atténuation structurelle;
• Budget de 2016 : 255 millions de dollars pour la période de 2016 à 2018, pour l'infrastructure fondamentale dans les réserves; et 76,8 millions de dollars pour la période de 2016 à 2018, pour l'infrastructure culturelle et récréative;
• Budget de 2017 : période de 2018 à 2021, 352,1 millions de dollars pour d'autres infrastructures communautaires et le développement de la communauté de la Bande de Lubicon Lake; 15 millions de dollars pour la planification de la gestion des actifs; et 15 millions de dollars pour la mobilisation et la validation de principe;
• Budget de 2019 : 48 millions de dollars pour la période de 2020 à 2024 pour l'atténuation structurelle; 10 millions de dollars pour la période de 2019 à 2022 pour créer le Conseil national autochtone de la sécurité-incendie; et 29,4 millions de dollars supplémentaire accordés au Fonds de la taxe sur l'essence fédéral pour d'autres infrastructures communautaires;
• Énoncé économique de l'automne 2020 : financement supplémentaire du budget de 2017 pour d'autres infrastructures communautaires (1,13 milliard de dollars de 2021 à 2028), la mobilisation et la validation de principe (38,8 millions de dollars de 2021 à 2026), la planification de la gestion des actifs (9,3 millions de dollars de 2023 à 2026), l'élaboration conjointe des plans d'infrastructure (25,9 millions de dollars de 2021 à 2023) et la ventilation (9,09 millions de dollars de 2021 à 2022);
• Fonds de la taxe sur l'essence : une source de financement permanente et continue. En date de 31 décembre 2020, 181 millions de dollars ont été versés directement aux bureaux régionaux de SAC qui a par la suite versé ces fonds aux collectivités des Premières Nations vivant dans les réserves des provinces selon le nombre d'habitants, à l'aide des données sur la population dans les réserves accessibles par l'intermédiaire du FIPN. De 2018 à 2019 à 2021-2022, 59,1 millions de dollars supplémentaires;
• Fonds d'incitation à l'action pour le climat (tarification du carbone) : complément de 1,6 million de dollars du PIE et du FIPN provenant de la redevance fédérale sur les combustibles pour l'exercice 2019-2020.

Fonds d'infrastructure des Premières Nations

Le FIPN est une source de financement complémentaire au PIE et est géré selon les mêmes processus et contrôles de gestion que le PIE. Le FIPN est conçu pour veiller à ce que les besoins généraux de la communauté ne soient pas négligés tout en répondant aux priorités de santé et de sécurité telles que l'eau, les écoles et le logement, en utilisant un ensemble de critères précis.

L'objectif du FIPN est d'améliorer la qualité de vie et l'environnement des Premières Nations en les aidant à améliorer et à accroître les infrastructures publiques. Le FIPN offre une certaine souplesse dans les catégories de projets, compte tenu de l'éventail des pressions exercées sur les infrastructures dans les communautés des Premières Nations. Il est la principale source de financement pour les projets d'infrastructure admissibles qui comprennent les sept sous-actifs du Programme AIC et de l'Initiative de gestion des déchets solides.

Dépenses de programme

Le tableau suivant présente un sommaire des dépenses du Programme AIC (services votés et budget de mesures temporaires) au cours de la période d'évaluation. Dans l'ensemble, le Programme AIC a dépensé environ 2,64 milliards de dollars sur cinq ans, répartis entre sept régions, deux territoires et l'AC. Dans l'ensemble des régions et des territoires, c'est l'Ontario qui a dépensé le plus (671,6 millions de dollars), suivi du Manitoba (518 millions de dollars) et de la Colombie-Britannique (423,7 millions de dollars). La dépense la plus faible parmi les régions est celle de la région de l'Atlantique, qui s'élève à 164,60 millions de dollars.

Plan d'investissement dans l'infrastructure des Premières Nations (PIIPN)

Comme il est indiqué sur le site Web de SAC ^{Note de bas de page 8}, le PIIPN est un outil de planification dont se sert SAC pour évaluer les besoins en infrastructure et planifier stratégiquement les investissements dans l'infrastructure au sein des communautés des Premières Nations partout au Canada. SAC gère les fonds du PIE en fonction des PIIPN. Ces plans d'investissement sont élaborés en partenariat avec les Premières Nations et sont fondés sur les besoins en infrastructures que les communautés ont recensés. Ils couvrent tous les secteurs d'actifs du PIE. Chaque année, les Premières Nations doivent soumettre leur plan d'investissement dans l'infrastructure à un bureau régional au plus tard le 30 septembre; toutefois, elles peuvent apporter des modifications à leur plan en tout temps au cours de l'année pour tenir compte de tout changement dans les priorités des communautés. L'ordre de priorité des investissements est établi au moyen du Système national de classement des priorités (SNCP), un outil de planification qui favorise le financement direct des projets prioritaires selon un processus uniforme et transparent pour toutes les régions. Les projets prioritaires sont financés dans les premières années du plan tandis que les autres le sont dans les années suivantes. Les sommes disponibles pour le financement des projets indiqués dans le PIIPN varient d'une année à l'autre en raison des programmes ciblés à durée déterminée.

Système national de classement des priorités

L'ordre de priorité des projets proposés est fondé sur plusieurs facteurs couverts par le SNCP, notamment :

• la protection de la santé et de la sécurité ainsi que des biens (les biens doivent être mis à niveau ou remplacés pour respecter les normes requises);
• les améliorations pour des questions de santé et de sécurité (mise à niveau de biens existants, nouveaux projets de construction ou d'acquisition afin d'atténuer un risque important pour la santé et la sécurité);
• la réfection ou un important projet d'entretien (vise à prolonger la vie utile d'une installation ou d'un bien, ou à conserver le niveau de service d'origine d'un bien);
• la croissance (croissance anticipée de la communauté qui nécessite la construction, l'agrandissement ou l'acquisition de nouveaux biens pour conserver les normes de niveau de service).

Ce qui n'est pas couvert dans la présente évaluation

Bien que d'autres ministères fédéraux, comme Infrastructure Canada, reçoivent des fonds pour soutenir l'infrastructure communautaire dans les réserves dans le cadre de leur mandat respectif, la présente évaluation porte exclusivement sur le Programme AIC de SAC et n'est pas horizontale, c'est-à-dire qu'elle ne couvre pas les fonds et les programmes fournis ou administrés par d'autres ministères. L'évaluation met l'accent sur les activités financées dans le cadre du PIE par le Secteur des opérations régionales de SAC.

Le sous-actif de l'Initiative de gestion des déchets solides du Programme AIC n'a pas été pris en compte puisqu'une évaluation du programme de gestion des déchets solides a été achevée en 2021. ^{Note de bas de page 10} Le projet de construction d'infrastructures communautaires de la Bande de Lubicon Lake n'a pas été inclus dans l'évaluation, car un montant important d'investissement a été approuvé sur neuf ans, c'est-à-dire de 2018-2019 à 2026-2027, ce qui nécessitera une évaluation distincte à une date ultérieure.

Plusieurs autres composantes du Programme AIC n'ont pas été couvertes par cette évaluation, principalement en raison de considérations liées au calendrier et à la disponibilité des éléments probants pendant la période d'évaluation :

• planification de la gestion des actifs (15 millions de dollars, de 2018-2019 à 2022-2023);
• ventilation (9 millions de dollars à partir de 2021-2022);
• mobilisation et planification de l'infrastructure communautaire fondée sur les distinctions (26 millions de dollars à partir de 2021-2023).

Questions transversales avec d'autres évaluations liées à l'infrastructure

Deux autres évaluations ont été menées au cours de la même période que le Programme AIC sur d'autres programmes liés à l'infrastructure dans le cadre du PIE, c'est-à-dire le Programme des installations d'enseignement et le Programme de logement dans les réserves. Ces deux programmes étaient soumis à la même autorité et aux mêmes exigences dans le cadre du PIE et comprenaient des contacts régionaux et des partenaires des Premières Nations qui se chevauchaient dans les trois programmes.

Afin de refléter les similitudes, les relations et les autres questions transversales entre les trois programmes dans la prestation de programmes et de services d'infrastructure aux communautés des Premières Nations, l'équipe d'évaluation s'est penchée sur les aspects transversaux qui s'appliquent aux trois évaluations afin de fournir une vue plus globale pour éclairer le programme d'infrastructure de SAC et la prestation de services au-delà d'un seul programme.

Première constatation : le Programme AIC s'harmonise avec les priorités de SAC et du gouvernement du Canada.

Selon un rapport du Conseil canadien pour les partenariats public-privé intitulé « Bridging the First Nations Infrastructure Gap » (en anglais seulement), le déficit d'infrastructure uniquement pour les Premières Nations vivant dans les réserves était estimé à 30 milliards de dollars en 2016. Ce déficit s'explique en partie par l'éloignement de certaines communautés, par une série de problèmes socioéconomiques, par des politiques de F et E obsolètes et à des décennies de sous-financement. De plus, les investissements actuels ne tiennent pas compte de la croissance démographique, du taux d'inflation et des besoins des communautés des Premières Nations ^{Note de bas de page 12}.

Les activités menées au terme du Programme AIC s'harmonisent aux priorités du gouvernement du Canada visant à combler les lacunes en matière d'infrastructure dans les réserves. La lettre de mandat de 2021 du premier ministre à la ministre des Services aux Autochtones indiquait ce qui suit :

« Pour parvenir à l'équité, vous continuerez à collaborer avec vos partenaires autochtones en travaillant ensemble pour combler les écarts socioéconomiques et améliorer l'accès à des services de haute qualité. Il s'agit notamment de poursuivre les travaux visant à éliminer tous les avis à long terme concernant la qualité de l'eau potable qui subsistent, et de combler les écarts en matière d'infrastructures d'ici 2030, en mettant l'accent sur la construction de logements durables et abordables » ^{Note de bas de page 13}.

Le Programme AIC contribue à la responsabilité essentielle de SAC en matière de gouvernance et de services de développement communautaire ainsi qu'au résultat ministériel « Les Autochtones disposent d'infrastructures fiables et durables ». Les domaines évalués du Programme AIC contribuent au résultat ministériel par l'intermédiaire des activités et des objectifs suivants :

• systèmes énergétiques – les communautés des Premières Nations ont la possibilité de mettre en œuvre des projets liés à l'efficacité énergétique ou à l'énergie propre;
• atténuation structurelle – les communautés des Premières Nations sont plus résistantes aux événements naturels dangereux;
• installations culturelles et récréatives – les communautés des Premières Nations disposent d'un lieu pour soutenir la langue, la culture et le bien-être;
• routes et ponts – les communautés des Premières Nations peuvent accéder aux services d'urgence et aux entreprises;
• connectivité – les communautés des Premières Nations disposent de l'infrastructure nécessaire pour accéder à une connexion Internet haute vitesse (configurée à 50/10 mégabits par seconde);
• protection contre les incendies – les communautés des Premières Nations sont dotées de moyens de lutte contre les incendies (p. ex., casernes de pompiers, équipement de lutte contre les incendies) et de plans de gestion des urgences mis à jour annuellement pour chacun des moyens suivants : systèmes d'approvisionnement en eau, systèmes de traitement des eaux usées, écoles et casernes de pompiers;
• planification et perfectionnement des compétences – les communautés des Premières Nations ont acquis une sensibilisation et une compréhension accrues en vue de renforcer leurs capacités et de se préparer à l'autodétermination grâce à la planification des communautés et des infrastructures;
• mobilisation et validation de principe – les communautés des Premières Nations sont habilitées à transférer la prestation de services par le biais de modèles de prestation d'infrastructures conçus pour refléter les priorités des Premières Nations grâce à des pratiques de gestion des décisions inclusives et réactives;
• Conseil national autochtone de la sécurité-incendie – les communautés des Premières Nations ont une capacité accrue à améliorer la sécurité et la résilience des communautés.

Deuxième constatation : les lacunes en matière d'infrastructures communautaires dans les réserves sont importantes et ne cessent de s'aggraver, une grande partie des actifs ayant plus de 30 ans et certains actifs arrivant à la fin de leur cycle de vie. Les communautés ont du mal à répondre à leurs besoins en matière d'infrastructures communautaires en raison de problèmes liés au financement, à la main-d'œuvre et aux capacités.

Une étude réalisée en 2021 par l'APN a révélé que la majorité des investissements dans les infrastructures des Premières Nations ont été réalisés entre les années 1980 et le début des années 2000, certains actifs datant d'avant 1940. ^{Note de bas de page 14} Les résultats de l'étude révèlent aussi que 18 % des infrastructures des réserves des Premières Nations sont en mauvais ou très mauvais état et arrivent en fin de vie. Cependant, l'état des infrastructures des Premières Nations varie en fonction de l'éloignement de la communauté. En moyenne, 15 % des infrastructures des communautés proches des centres urbains (c.-à-d. se trouvant en zone 1 ^{Note de bas de page 15}) étaient en mauvais ou très mauvais état, tandis que 25 % des infrastructures des communautés éloignées et accessibles par voie aérienne (c.-à-d. se trouvant en zone 4 ^{Note de bas de page 16}) étaient en mauvais ou très mauvais état.

La majorité des répondants au sondage (86 %) ont indiqué que leur communauté ne disposait pas de revenus suffisants pour répondre à leurs besoins globaux en matière d'infrastructures et 68 % ont indiqué que leur communauté n'était pas en mesure de répondre à ses besoins en matière d'infrastructures. Bien que 59 % des répondants au sondage soient d'accord pour dire que leur communauté possède les compétences et l'expérience nécessaires pour exploiter et entretenir les projets d'infrastructure, il semble que de nombreuses communautés ne disposent pas d'une main-d'œuvre suffisante (70 % ne sont pas d'accord pour dire qu'il existe une main-d'œuvre suffisante au sein de leur communauté), ce qui suggère que ces communautés doivent compter sur des travailleurs externes pour construire et entretenir au moins une partie de leurs actifs d'infrastructure (figure 4.1).

Équivalent textuel pour le graphique Figure 4.1 : Besoins actuels de la communauté

La figure 4.1 « Accord avec les besoins actuels de la communauté » présente les réponses à la question « Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les déclarations suivantes concernant votre communauté » de « l'enquête d'évaluation de SAC 2022 ». Pour chaque affirmation, l'enquête proposait les options de réponse «D'accord/Fortement d'accord », « Ni d'accord ni en désaccord », « En désaccord/Fortement en désaccord » et « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « La communauté dispose de revenus suffisants pour répondre à ses besoins globaux en matière d'infrastructure », 85 % des répondants n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord, tandis que 8 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 5 % étaient d'accord/tout à fait d'accord et 3 % des répondants ne savaient pas.

Pour l'énoncé « Il existe une main-d'œuvre suffisante au sein de la communauté », 70 % des répondants n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord, tandis que 18 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 11 % étaient d'accord/tout à fait d'accord et 2 % des répondants ne savaient pas.

Pour l'énoncé « La communauté peut répondre à ses besoins en matière d'infrastructure communautaire », 68 % étaient en désaccord/fortement en désaccord, tandis que 21 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 11 % étaient d'accord/tout à fait d'accord et 1 % des répondants ne savaient pas.

Pour l'affirmation « Il y a suffisamment de terrain pour soutenir la construction de nouvelles infrastructures », 40 % n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord, tandis que 8 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 5 % étaient d'accord/tout à fait d'accord et 3 % des personnes interrogées ne savaient pas.

Pour l'énoncé « La communauté possède les compétences et l'expérience nécessaires pour exploiter et entretenir des projets d'infrastructure », 25 % n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord, tandis que 16 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 59 % étaient d'accord/tout à fait d'accord et 1 % des répondants ne savaient pas.

Sondage d'évaluation de SAC 2022 (Question : Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes à propos de votre communauté? Répondants, n = 83.)

Troisième constatation : même si aucun des sous-actifs et aucune des initiatives du Programme AIC n'ont été en mesure de répondre entièrement aux besoins en matière d'infrastructures communautaires, certains domaines en particulier ont été indiqués, comme les routes et les ponts, la protection contre les incendies et les installations culturelles et récréatives.

Quant à la question de savoir si le Programme AIC répondait à leurs besoins en matière d'infrastructures communautaires, près de la moitié des répondants au sondage (48 %) se sont dit pas d'accord ou pas du tout d'accord, par rapport aux 17 % qui se sont déclarés d'accord ou tout à fait d'accord. Lorsque nous leur avons demandé si chacun des sous-actifs et chacune des initiatives ayant fait l'objet d'une évaluation dans le cadre du Programme AIC répondait particulièrement aux besoins de leur communauté, comme le montre la figure ci-dessous, l'infrastructure des installations culturelles et récréatives a été le plus souvent ciblée par les répondants comme un besoin non satisfait au sein de leur communauté (64 %). Plus de quatre répondants sur dix ont également indiqué que les besoins de leur communauté n'étaient pas satisfaits pour plusieurs autres actifs, notamment les routes et les ponts (43 %), la protection contre les incendies (42 %), la planification et le perfectionnement des compétences (41 %), la connectivité (41 %) et les systèmes énergétiques (41 %) (figure 4.2).

Équivalent textuel pour le graphique Figure 4.2 : Mesure dans laquelle le Programme AIC répond aux besoins de la communauté

La figure 4.2 « Accord avec l'énoncé que le programme AIC répond aux besoins de la communauté » présente les réponses à la question de l'enquête d'évaluation SAC 2022 « Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les déclarations suivantes ? Le programme Autres infrastructures communautaires répond aux besoins de ma communauté en matière de… ».

Concernant les installations culturelles et récréatives, 65 % des répondants n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord avec le fait que le programme réponde à ce besoin, alors que 13 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 18 % étaient d'accord/fortement d'accord et 5 % des répondants ne savaient pas.

Concernant les routes et les ponts, 43 % des répondants n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord avec le fait que le programme réponde à ce besoin, tandis que 18 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 35 % étaient d'accord/tout à fait d'accord et 4 % des répondants ne savaient pas.

Concernant la protection contre les incendies, 42 % des répondants n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord avec l'idée que le programme répondait à ce besoin, alors que 22 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 33 % étaient d'accord/fortement d'accord et 4 % des répondants ne savaient pas.

Concernant la planification et le développement des compétences, 41 % des répondants n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord avec l'idée que le programme répondait à ce besoin, alors que 25 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 27 % étaient d'accord/tout à fait d'accord et 7 % des répondants ne savaient pas.

Concernant la connectivité, 41 % des personnes interrogées n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord avec le fait que le programme répondait à ce besoin, tandis que 28 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 22 % étaient d'accord/tout à fait d'accord et 10 % des personnes interrogées ne savaient pas.

Concernant les systèmes énergétiques, 41 % des personnes interrogées n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord avec le fait que le programme répondait à ce besoin, tandis que 29 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 19 % étaient d'accord/tout à fait d'accord et 11 % des personnes interrogées ne savaient pas.

Concernant l'Initiative du Conseil national autochtone de sécurité-incendie, 35 % des répondants n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord quant au fait que le programme répondait à ce besoin, tandis que 30 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 11 % étaient d'accord/fortement d'accord et 24 % des répondants ne savaient pas.

Concernant l'atténuation structurelle, 34 % des personnes interrogées n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord avec le fait que le programme répondait à ce besoin, tandis que 35 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 17 % étaient d'accord/tout à fait d'accord et 15 % des personnes interrogées ne savaient pas.

En ce qui concerne l'engagement et la preuve de concept/initiative de renforcement des institutions, 31 % des répondants n'étaient pas d'accord/fortement en désaccord avec le fait que le programme ait répondu à ce besoin, alors que 31 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 10% étaient d'accord/tout à fait d'accord et 28 % des répondants ont répondu « je ne sais pas ».

Sondage d'évaluation de SAC 2022 (Question : Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes? Répondants, n = 83.)

Routes et ponts

Les réponses au sondage ont été reprises par les personnes interrogées. Les communautés qui dépendent des routes d'hiver ont vu la saison hivernale se raccourcir et il est nécessaire de construire des routes plus permanentes. Les communautés accessibles par voie aérienne présentent des lacunes supplémentaires en matière d'infrastructures, car leurs pistes ne peuvent pas accueillir de gros avions et leurs systèmes radars sont inadéquats. Les limites de la taille des avions dues à l'absence d'infrastructures appropriées nuisent à l'acheminement du matériel et à la capacité de procéder à des évacuations communautaires.

Selon une étude nationale sur les besoins en actifs des Premières Nations réalisée en 2021 par l'APN, les derniers investissements importants dans les routes et les ponts des réserves ont été réalisés dans les années 1970 et 1980 (figure 4.3), ce qui montre que certains investissements principaux atteignent de 40 à 50 ans de service au cours de leur cycle de vie.

Équivalent textuel pour le graphique Figure 4.3 : Valeur des investissements dans les infrastructures dans les réserves par année

La figure 4.3 montre un diagramme à barres pour la période de 1950 à 2020 illustrant la valeur des investissements effectués dans les actifs des réserves d'une année à l'autre. Les catégories d'actifs, représentées par les couleurs, sont : les bâtiments (installations communautaires), les terrains (ports et quais), les transports (routes et ponts), les services publics (eau, eaux usées, déchets solides et électricité) et les véhicules.

La valeur moyenne des actifs à chaque décennie était la suivante :

Décennie	Bâtiments (Moy.)	Terrains (Moy.)	Transports (Moy.)	Services publics (Moy.)	Véhicules (Moy.)	Total
1950-1959	5 000 000,00 $	1 000 000,00 $	3 000 000,00 $	1 500 000,00 $	500 000,00 $	11 000 000,00 $
1960-1969	7 500 000,00 $	2 000 000,00 $	6 000 000,00 $	2 500 000,00 $	1 000 000,00 $	19 000 000,00 $
1970-1979	10 000 000,00 $	3 000 000,00 $	9 000 000,00 $	4 500 000,00 $	2 000 000,00 $	28 500 000,00 $
1980-1989	15 000 000,00 $	6 000 000,00 $	20 000 000,00 $	10 000 000,00 $	4 000 000,00 $	55 000 000,00 $
1990-1999	25 000 000,00 $	10 000 000,00 $	30 000 000,00 $	15 000 000,00 $	7 000 000,00 $	87 000 000,00 $
2000-2009	20 000 000,00 $	8 000 000,00 $	25 000 000,00 $	12 500 000,00 $	5 000 000,00 $	70 500 000,00 $
2010-2020	15 000 000,00 $	6 000 000,00 $	18 000 000,00 $	9 000 000,00 $	3 000 000,00 $	51 000 000,00 $
Total	97 500 000,00 $	36 000 000,00 $	111 000 000,00 $	55 000 000,00 $	22 500 000,00 $	322 000 000,00 $

Bâtiments : installations communautaires
Terrains : ports/quais
Transport : routes/ponts
Services publics : eau, eaux usées, déchets solides, électricité (* dépenses les plus importantes au fil des ans).
Source : Étude nationale sur les besoins en actifs des Premières Nations effectuée par l'Assemblée des Premières Nations.

De plus, le graphique indique que la catégorie des actifs des services publics, comprenant l'eau, les eaux usées, les déchets solides et l'électricité, représente globalement les dépenses les plus importantes au fil des ans par rapport aux autres catégories. Cela fait écho à une observation formulée par la majorité des Premières Nations interrogées selon laquelle les priorités de leur communauté en matière d'approvisionnement en eau potable, d'installations de traitement des eaux usées et de logement signifiaient que les autres besoins en matière d'infrastructures communautaires n'étaient souvent pas satisfaits pendant des années, en particulier en ce qui concerne les grandes infrastructures publiques. Certaines ont indiqué que le manque de financement pour les routes, les ponts et les mesures d'atténuation structurelle est devenu un problème de sécurité, car ils pourraient s'effondrer en raison de leur détérioration.

Protection contre les incendies

De 2016-2017 à 2020-2021, SAC a fourni un total de 169,2 millions de dollars (services votés et financement temporaire) et une moyenne de 33,8 millions de dollars par an pour la protection contre les incendies (tableau 4.1), qui couvrent les domaines suivants :

• investissements en capital, par exemple camions de pompiers, casernes de pompiers;
• fonctionnement et entretien des investissements en capital;
• formation des pompiers.

De 2019-2020 à 2021-2022, SAC a également accordé un total de 6 597 900 $ de financement à l'appui de la création du Bureau du commissaire autochtone aux incendies.

En répartissant les 33,8 millions de dollars entre les 634 communautés des Premières Nations du Canada, si chaque communauté recevait un financement au cours d'une année donnée, elle ne recevrait que 53 000 dollars par an pour maintenir tous les aspects des services de protection contre les incendies. L'équipe d'évaluation n'a pas pu trouver d'étude de base complète déterminant l'ampleur des besoins en matière de protection contre les incendies dans les communautés des Premières Nations, mais les chefs des services d'incendie et les organisations techniques interrogés ont mentionné un manque de ressources financières pour assurer une protection efficace contre les incendies. Une étude menée par le Bureau du coroner en chef de l'Ontario sur les décès causés par les incendies au sein des Premières Nations de 2008 à 2017 révèle que « les Autochtones continuent de recevoir moins de services et moins de fonds, ce qui les expose à un risque accru de préjudice et en particulier, à un risque accru d'incendies mortels liés aux conditions de vie dans les réserves ».

Le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord du gouvernement du Canada a présenté un rapport en juin 2018^{Note de bas de page 17} qui indique que les services d'incendie des Premières Nations souffrent de sous-financement et peinent à obtenir les ressources nécessaires pour protéger leurs communautés. Selon ce rapport, sans un financement adéquat de la protection contre les incendies, ils ont souvent du mal à acheter du nouvel équipement et à embaucher et à former de nouveaux pompiers. Les problèmes sont encore exacerbés dans les régions éloignées et semi-éloignées, où l'accès à la formation et à l'équipement est déjà limité. Dans le cadre de ce rapport, des membres de la communauté ont également déclaré que la formule de financement de SAC était dépassée et insuffisante pour toute communauté tentant d'offrir une formation à la protection contre les incendies aux bénévoles et aux membres de la communauté.

Installations culturelles et récréatives

Selon les résultats du sondage, les installations culturelles et récréatives ont été classées au premier rang des installations ne répondant pas aux besoins de la communauté du Programme AIC, avec 64 %, soit bien plus que toutes les autres catégories de programmes AIC, dont le pourcentage varie de 31 % à 43 % (figure 4.2). Cette tendance peut être attribuée à la prise de conscience croissante et au besoin d'autodétermination des communautés. Plusieurs membres du personnel de SAC ont fait remarquer qu'en raison des budgets limités, le financement a tendance à miser sur les besoins urgents en infrastructures qui donnent la priorité à la santé et à la sécurité, au détriment d'autres besoins en infrastructures telles que les installations culturelles et récréatives, qui ont tendance à être sous financées.

Le besoin peut être démontré de manière plus approfondie selon les rapports de SAC. Au cours de la période évaluée, 217 projets d'infrastructures culturelles et récréatives, tels que des centres communautaires, des stations de radio, des terrains de sport, des terrains de jeux communautaires, des centres de jeunesse et des tonnelles de pow-wow, ont été financés, dont 201 ont été achevés et 16 sont en cours. Cela couvre moins d'un tiers des communautés des Premières Nations sur la période de cinq ans. De plus, si l'on examine les dépenses au cours de la même période (tableau 4.2), un total de 92,2 millions de dollars a été investi dans huit régions, ce qui représente une moyenne de 2,3 millions de dollars par région et par an, ce qui serait minime si l'on répartissait les dépenses entre les communautés des Premières Nations. Le tableau montre également que plusieurs régions n'ont réalisé aucun investissement dans ce domaine sur plusieurs années.

Quatrième constatation : les communautés des Premières Nations ont de plus en plus besoin de résoudre les problèmes d'accessibilité des infrastructures communautaires et d'autres segments diversifiés de leur population, notamment les personnes atteintes de troubles de santé mentale, de handicaps, les jeunes et les aînés.

Plusieurs personnes interrogées au sein des Premières Nations ont indiqué qu'il fallait améliorer l'accessibilité aux bâtiments et aux autres biens de la communauté, comme l'accessibilité aux fauteuils roulants dans les bâtiments communautaires, les installations récréatives, les trottoirs et l'éclairage des voies publiques, ainsi que l'amélioration des systèmes de chauffage, de ventilation et de climatisation. Quelques-unes ont indiqué que leurs demandes de financement pour de tels projets n'aboutissaient pas en raison de fonds limités, et qu'elles cherchaient à répondre à ces besoins par des sources de financement propres ou à l'aide d'autres sources de financement. D'autres ont souligné la nécessité de disposer d'un espace adéquat pour les programmes sociaux (p. ex., pour les jeunes, les aînés et les personnes ayant des besoins particuliers) et d'installations telles que des abris d'urgence et des refuges pour les sans-abris, ainsi que des lieux sûrs pour les personnes fuyant la violence familiale.

Ces résultats reflètent ceux des répondants au sondage, dont 41 % ont indiqué que le Programme AIC ne servait pas les divers segments de la population de leur communauté, par rapport aux 16 % qui ont répondu le contraire. Les groupes les plus fréquemment mentionnés par les répondants, qui estimaient ne pas être desservis par le Programme AIC, comprenaient les personnes atteintes de troubles de santé mentale et les personnes vivant avec un handicap. Parmi les autres groupes mentionnés figurent les enfants et les utilisateurs du territoire (chasseurs et trappeurs) (figure 4.4).

Équivalent textuel pour le graphique Figure 4.4 : Groupes non soutenus par le Programme AIC

La figure 4.4 est un diagramme à barres illustrant les réponses à la question « Lequel des groupes suivants n'est pas adéquatement servi par le programme AIC ? » Les répondants (n = 33) ont identifié les six groupes suivants qui, selon eux, n'ont pas été soutenus par le programme AIC : les personnes ayant des problèmes de santé mentale (88 %) ; les personnes vivant avec un handicap (88 %) ; les personnes âgées (70 %) ; jeunes (70 %) ; les femmes (54 %) ; la communauté bispirituelle, gaie, lesbienne, bisexuelle, transgenre, queer et en questionnement (52 %) ; et autres (21 %).

Enquête d'évaluation de SAC 2022 (Question : Parmi les groupes suivants, lequel n'est pas desservi de manière adéquate par le Programme AIC? Question posée à ceux qui n'étaient pas d'accord ou pas du tout d'accord avec l'affirmation selon laquelle le Programme AIC dessert divers segments de la population de la communauté. Les réponses multiples sont autorisées. Répondants, n = 33.)

Selon le personnel de SAC, répondre aux besoins de segments particuliers de la population n'a pas été une considération primordiale, car le Programme AIC a été conçu comme étant universel et s'appliquant à tous les résidents de la communauté; cependant, les codes et les normes ont été adaptés dans de nombreuses communautés des Premières Nations afin de garantir que les personnes handicapées aient accès aux bâtiments communautaires, mais ces efforts semblent être modestes en raison du manque de fonds disponibles. En outre, il n'y a pas eu d'analyse de la satisfaction des besoins des diverses populations dans les communautés des Premières Nations.

Cinquième constatation : le changement climatique a des répercussions de plus en plus importantes et négatives sur les infrastructures des communautés. Cependant, il n'existe actuellement aucune approche centralisée en matière de planification et de conception qui prenne en compte la résilience des infrastructures afin d'aborder et d'atténuer ces répercussions sur les communautés.

La plupart des répondants au sondage ont indiqué que les éléments suivants n'étaient pas pris en compte par le Programme AIC : le changement climatique et la résilience (67 %), les normes environnementales de construction (64 %) et les normes en matière de santé et de sécurité (62 %). La capacité de l'infrastructure à répondre à la croissance de la communauté, la préparation aux situations d'urgence ainsi que les programmes d'énergie renouvelable ou de rechange figurent parmi les « autres » besoins non satisfaits mentionnés par 28 % des répondants au sondage (figure 4.5).

Équivalent textuel pour le graphique Figure 4.5 : Besoins supplémentaires non satisfaits par le Programme AIC

La figure 4.5 est un diagramme à barres illustrant les réponses à la question « Auxquels des besoins en infrastructure suivants le programme AIC n'a pas répondu? » Les répondants à l'enquête (n = 39) ont identifié les cinq besoins supplémentaires suivants auxquels le programme AIC n'avait pas répondu: changements climatiques et résilience (67 %) ; normes environnementales de construction (64 %) ; normes de santé et de sécurité (62 %) ; autre (28); et préféraient ne pas le dire (10 %).

Enquête d'évaluation de SAC 2022 (Question : Parmi les besoins d'infrastructure suivants, quels sont ceux qui ne sont pas pris en compte par le Programme AIC? Question posée à ceux qui n'étaient pas d'accord ou pas du tout d'accord avec l'affirmation selon laquelle les AIC répondent aux besoins de la communauté. Les réponses multiples sont autorisées. Répondants, n = 39.)

Le niveau de connaissance et d'expérience des effets du changement climatique varie d'un bout à l'autre du pays, les effets les plus marqués étant observés dans les provinces de l'ouest et les communautés éloignées du Nord. Dans l'ensemble du pays, les effets du changement climatique subis par les communautés des Premières Nations et mentionnés par les répondants comprennent les incendies de forêt, les inondations, l'érosion des berges, la fonte du pergélisol, les canicules et les changements zoonotiques (c.-à-d. les tiques et la maladie de Lyme, les moustiques et le virus du Nil).

De nombreuses personnes interrogées ont indiqué que les dommages causés aux infrastructures par les récentes catastrophes naturelles liées au changement climatique (p. ex., incendies, inondations, raccourcissement de la saison des routes de glace, problèmes de drainage, érosion et glissements de terrain) ont eu une incidence sur les infrastructures telles que les routes, la protection contre les incendies et l'atténuation structurelle. La réparation des dommages causés par des événements météorologiques prend plus de temps et d'argent, en partie à cause du retard dans l'approvisionnement et de l'augmentation des coûts de ces matériaux, mais aussi parce que les dommages sont de plus en plus graves. Elles ont indiqué la nécessité de mieux planifier le changement climatique et d'intégrer ces considérations dans les nouveaux projets d'infrastructure afin de mieux protéger les infrastructures existantes.

Les communautés éloignées ont été ciblées par certains répondants comme étant particulièrement vulnérables aux catastrophes naturelles liées au changement climatique, en raison de leur éloignement et de l'absence d'infrastructures suffisantes dans ces communautés. Par exemple, l'absence de routes praticables en tout temps et la taille des aéroports réduisent le temps de réaction pour faire venir les intervenants d'urgence ou évacuer les membres de la communauté. Une mauvaise connectivité entrave la façon dont une communauté est informée des menaces en cours et des protocoles ou des procédures d'urgence. Non seulement le changement climatique réduit le cycle de vie des actifs, mais il a également une incidence sur les nouvelles constructions. Alors que les normes de construction évoluent pour répondre aux changements climatiques (pour assurer la résilience climatique), les répondants ont noté que les budgets de financement n'ont pas suffisamment augmenté pour tenir compte de ces coûts plus élevés. Les zones touchées par les inondations et les incendies nécessitent une préparation plus poussée pour préparer le terrain à la construction, ce qui requiert un financement distinct.

Les répondants de SAC ont indiqué que SAC n'a pas d'approche centralisée pour traiter des conséquences du changement climatique sur les réserves. Ils ont également noté le manque d'harmonisation entre SAC et les programmes de financement de l'efficacité énergétique existants d'autres organismes fédéraux, des provinces et des services publics. De nombreux répondants des Premières Nations et des gouvernements ont déclaré que les plans communautaires doivent tenir compte de la résilience des infrastructures et inclure l'efficacité énergétique dans la conception, la construction et la rénovation des infrastructures communautaires.

Certains répondants des Premières Nations ont déclaré qu'il était possible d'en faire plus pour accroître la résilience de leurs communautés face au changement climatique et ont fait part de certaines limites dans leurs tentatives. Quelques-uns ont indiqué qu'ils avaient eu du mal à obtenir des fonds pour résoudre les problèmes d'atténuation des crises, tels que l'amélioration des ponceaux et des fossés pour protéger leur communauté contre les inondations; d'autres ont noté que le manque de fonds pour acquérir et entretenir les véhicules et les équipements d'urgence réduisait la capacité de leur communauté à lutter contre les catastrophes climatiques; certains ont envisagé d'investir dans l'énergie éolienne et solaire, mais n'ont pas réussi à faire financer de tels projets, ce qui a eu pour conséquence que les communautés les plus éloignées continuent de dépendre de génératrices à moteur diesel : la dépendance au diesel a également une incidence directe sur l'environnement local, contribuant ainsi aux problèmes liés au changement climatique.^{Note de bas de page 19}

Sixième constatation : les infrastructures communautaires des Premières Nations n'ont pas reçu suffisamment de financement depuis des années et certains actifs n'ont pas été financés pendant de longues périodes pour répondre à des besoins plus urgents en matière de santé et de sécurité. Cela a également influencé leur capacité à entretenir les installations et à mobiliser des fonds pour le logement.

Selon une étude récente de l'APN, il faudrait investir plus de 80 milliards de dollars en capital (pour le renouvellement, la croissance et les mises à niveau) ainsi que dans le F et E (pour les actifs existants et la nouvelle croissance) pour les infrastructures au cours des 20 prochaines années^{Note de bas de page 20}. La différence est importante par rapport aux dépenses du Programme AIC, qui s'élevaient à 2,64 milliards de dollars de 2016-2017 à 2020-2021.

La majorité des répondants des Premières Nations ont fait état de difficultés à obtenir des fonds pour les routes et les ponts, l'atténuation structurelle, la protection contre les incendies et les installations culturelles et récréatives, car les routes, les ponts et l'atténuation structurelle sont très coûteux et le financement du Programme AIC ne peut pas être entièrement consacré à ces types de projets. Certains répondants ont indiqué qu'ils avaient du mal à obtenir un financement pour améliorer le drainage dans les fossés, les caniveaux et pour d'autres problèmes liés au système pluvial, ou pour améliorer l'accessibilité aux zones et aux bâtiments communautaires.

De plus, nombre d'entre eux ont précisé que le financement reçu pour le fonctionnement et l'entretien des infrastructures ne couvrait que 50 % ou moins de leurs coûts, ce qui a eu une incidence sur l'entretien de biens essentiels tels que les casernes de pompiers en mauvais état. D'autres répondants des Premières Nations ont fait remarquer que le manque de financement des infrastructures a des effets d'entraînement. Par exemple, ils ne peuvent pas mobiliser des fonds pour le logement parce qu'ils ne reçoivent pas de fonds pour construire les routes ou pour amener l'eau, les infrastructures d'égout et l'électricité jusqu'aux terrains, ce qui aggrave leur déficit de logement.

Septième constatation : la capacité continue d'être un défi, en particulier dans les petites Premières Nations qui ont du mal à planifier et à développer l'infrastructure communautaire.

Les communautés des Premières Nations, en particulier les plus petites, n'ont pas la capacité de planifier, de cibler ou de développer leurs installations et infrastructures communautaires. Certaines communautés ne font pas le meilleur usage de leur PIIPN, peut-être parce qu'il existe des besoins plus prioritaires au sein de la communauté ou en raison d'un manque de collaboration entre les responsables de l'infrastructure communautaire et ceux qui mettent à jour le PIIPN. Même si les organisations de services techniques des Premières Nations aident les communautés à accomplir ces tâches, elles soulignent que la communauté doit s'adresser à elles pour obtenir de l'aide. Certaines personnes interrogées au sein des communautés ont fait remarquer qu'en raison du manque de personnel pour gérer leurs installations communautaires, il n'y a pas de temps ni de ressources pour planifier ou élaborer des projets.

Les personnes interrogées, toutes catégories confondues (communautés, organisations et gouvernement), ont fait remarquer que de nombreuses Premières Nations de plus petite taille sont également désavantagées lorsqu'elles doivent concourir pour des projets fondés sur des propositions, car elles n'ont souvent pas la capacité de créer des propositions solides au sein de leur communauté et n'ont pas les fonds nécessaires pour embaucher des experts-conseils externes pour élaborer leurs propositions. Ces répondants ont indiqué que les processus de financement des infrastructures favorisent la rédaction de propositions solides au détriment des besoins des communautés, ce qui perpétue les mauvaises conditions socioéconomiques des communautés à faible capacité. Le personnel de SAC a noté que le perfectionnement des capacités devrait être promu comme un domaine de financement plus prioritaire en raison de son rôle essentiel dans les communautés. Les organisations des Premières Nations ont déclaré que le personnel doit recevoir un salaire concurrentiel pour maintenir une forte capacité dans les communautés.

Huitième constatation : la COVID-19 a non seulement posé des problèmes supplémentaires dans la mise en œuvre des projets d'infrastructure et mis en évidence le manque d'infrastructures communautaires, mais elle a exacerbé d'autres problèmes existants liés aux coûts de construction et à la main-d'œuvre qualifiée au sein de la communauté.

Les répondants au sondage ont détaillé l'incidence de la pandémie de COVID-19 sur leur communauté : 59 % d'entre eux ont indiqué que la pandémie avait eu une incidence importante sur leur communauté et 30 % ont déclaré que la pandémie avait eu une incidence modérée sur leur communauté. Les personnes interrogées et les répondants au sondage ont identifié plusieurs répercussions de la pandémie de COVID-19 sur les infrastructures de leurs communautés, y compris :

• des retards dans les projets de construction en raison d'une pénurie de travailleurs et de problèmes liés à la chaîne d'approvisionnement;
• une augmentation du coût des matériaux qui a entraîné des déficits pour les appels d'offres et les budgets d'avant la COVID-19;
• un report des travaux sur le terrain (p. ex., inspections) et de l'entretien des installations ou des infrastructures en raison du manque de personnel et de fournitures et de l'accent mis sur les seuls services essentiels;
• un retard dans la planification des projets et des stratégies en raison du décret ordonnant de rester à domicile et de l'importance accordée à la fourniture des services essentiels.

La COVID-19 a également eu une incidence directe sur la mise en œuvre du Programme AIC, notamment l'inflation des coûts, les retards dans les projets et l'arrêt des travaux en cas de fermeture des communautés. Plusieurs raisons expliquent la hausse des coûts liés aux projets d'infrastructure au cours de la pandémie de COVID-19. À cause des exigences d'isolement, certaines communautés ont dû financer des camps de travailleurs pour assurer la réalisation de projets urgents. Les problèmes liés aux chaînes d'approvisionnement ont eu une incidence sur la disponibilité des matériaux, ce qui a entraîné une augmentation de leurs coûts. Les retards du projet sont dus à la disponibilité des matériaux, à la difficulté d'accès à la main-d'œuvre et à l'impossibilité d'accéder aux communautés fermées. D'autres répondants ont noté une réduction de la collaboration entre les Premières Nations et le personnel de SAC, car ils ne pouvaient plus se rencontrer en personne et la mauvaise connectivité chez certaines Premières Nations limitait leur capacité à se rencontrer virtuellement.

De nombreux répondants ont fait remarquer que la pandémie avait mis en évidence le manque d'installations communautaires. Par exemple, de nombreuses communautés ne disposent pas d'hôpitaux et doivent utiliser les écoles et les centres communautaires pour traiter les personnes atteintes de la COVID-19 ou pour évacuer celles-ci vers des communautés non autochtones. En outre, les communautés n'ont pas les moyens de soutenir leurs travailleurs de première ligne. Par conséquent, les travailleurs de première ligne chargés d'aider les communautés ont introduit la COVID-19 au sein des communautés. Les unités d'isolement temporaires telles que les tentes qui ont été montées n'étaient pas adaptées au climat hivernal et les structures plus permanentes qui ont été installées ne pouvaient pas être réutilisées lorsqu'elles n'étaient plus nécessaires pour l'isolement. Plusieurs répondants ont demandé une meilleure planification d'urgence dans les communautés des Premières Nations et leur participation à la planification régionale des urgences afin de mieux coordonner la réponse des communautés locales.

L'augmentation des coûts de construction a été un défi signalé par 98 % des répondants au sondage (entre les trois programmes), 86 % d'entre eux indiquant avoir été grandement touchés et 12 % ayant été quelque peu touchés. Un autre défi communautaire important est la pénurie de main-d'œuvre qualifiée ou d'entrepreneurs expérimentés au sein de la communauté (36 % des répondants au sondage ont indiqué que cette pénurie les touchait grandement et 48 % ont indiqué qu'elle les touchait quelque peu) (figure 4.6).

Équivalent textuel pour le graphique Figure 4.6 : Mesure dans laquelle les défis ont une incidence sur la communauté

La figure 4.6 « Étendue des défis ayant un impact sur la communauté » présente les réponses à la question de l'enquête d'évaluation de SAC 2022 « Dans quelle mesure chacun des éléments suivants présente-t-il des défis dans votre communauté ? ». Pour chaque affirmation, l'enquête proposait les options de réponse « Dans une grande mesure », « Un peu », « Très peu », « Pas du tout » et « Ne sais pas ».

Pour le défi « Augmentation des coûts de construction », les réponses étaient Dans une grande mesure (86 %), Un peu (12 %) et Ne sais pas (1 %).

Pour le défi « Collaboration avec les partenaires fédéraux/provinciaux/territoriaux, les réponses étaient Dans une grande mesure (40 %), Un peu (42 %), Très peu (15 %) et Pas du tout (4 %).

Pour le défi « Disponibilité de main-d'œuvre qualifiée ou d'entrepreneurs expérimentés pour travailler dans la communauté », les réponses étaient Dans une grande mesure (36 %), Un peu (48 %), Très peu (13 %) et Pas du tout (2 %).

Pour le défi « Climat rigoureux et/ou événements météorologiques catastrophiques au cours des dernières années », les réponses ont été Dans une grande mesure (24 %), Un peu (43 %), Très peu (23 %) et Pas du tout (10 %).

Pour le défi « Éloignement de la communauté », les réponses étaient Dans une grande mesure (16 %), Un peu (36 %), Très peu (13 %), Pas du tout (34 %) et Ne sais pas (1 % ).

Pour le défi « Autre », les réponses étaient Dans une grande mesure (14 %), Un peu (5 %), Très peu (1 %) et Ne sais pas (80 %).

Sondage d'évaluation de SAC 2022 (Question : Dans quelle mesure chacun des éléments suivants présente-t-il des défis dans votre communauté? Répondants, n = 83.)

Neuvième constatation : le Programme AIC a permis de réaliser de nombreux projets d'infrastructure communautaire et a contribué à combler certaines lacunes en matière d'infrastructure dans les communautés des Premières Nations.

Les données de SAC relatives aux composantes évaluées du Programme AIC, c'est-à-dire les sept catégories de sous-actifs et les deux initiatives, ont été rapportées sous deux catégories : 1) les infrastructures fondamentales et 2) la culture et les loisirs. Les résultats concernant la culture et les loisirs ont été illustrés à la section 4.2 « Lacunes en matière d'infrastructures communautaires : besoins actuels et émergents ». La catégorie des infrastructures fondamentales couvre la protection contre les incendies, les routes et les ponts, l'atténuation structurelle, l'énergie, la connectivité et d'autres initiatives du Programme AIC.

Selon les rapports de SAC, de 2016 à mars 2021, SAC a investi 566 millions de dollars en financement ciblé pour 547 projets fondamentaux du Programme AIC dans les réserves de l'ensemble du Canada. Parmi ces projets, 403 sont achevés. On estime que ces investissements profitent à 495 communautés des Premières Nations desservant environ 422 000 personnes. La répartition des projets particuliers entre les catégories de sous actifs et les dépenses régionales est présentée respectivement dans la figure 5.1 ainsi que dans le tableau 5.1.

Équivalent textuel pour le graphique Figure 5.1 : Projets d'infrastructures communautaires fondamentales de 2016-2017 à 2020-2021

La figure 5.1 est l'image d'un encadré présentant le nombre de projets d'infrastructure communautaire fondamentaux en cours et achevés de 2016-2017 à 2020-2021, ainsi qu'une répartition de leurs sous-catégories d'actifs. Au cours de cette période, 547 projets ont été réalisés, notamment dans les domaines de la protection contre les incendies, des routes et des ponts, de l'atténuation structurelle, de l'énergie, de la connectivité et des infrastructures et initiatives de soutien. Sur ces 547 projets, 403 ont été réalisés. Il y a eu 104 projets liés à la protection contre les incendies, et parmi ces projets, 19 sont en cours et 85 sont terminés. Il y a eu 111 projets liés aux routes et aux ponts, et parmi ces projets, 23 sont en cours et 88 ont été achevés. Il y a eu 61 projets structurels liés à l'atténuation, et parmi ces projets, 26 sont en cours et 35 ont été achevés. Il y a eu 81 projets liés à l'énergie, et parmi ces projets, 29 sont en cours et 52 ont été achevés. Il y a eu 31 projets liés à la connectivité, et parmi ces projets, 7 sont en cours et 24 ont été achevés. Il y a eu 134 infrastructures fondamentales soutenant des projets/initiatives, et parmi celles-ci, 27 sont en cours et 107 ont été achevées. Enfin, 25 études fondamentales de faisabilité et projets liés à la conception des infrastructures ont été réalisées, 13 sont en cours et 12 sont terminés.

Source : Carte de pointage des résultats et de la mise en œuvre des investissements ciblés pour l'infrastructure fondamentale de SAC

Toutefois, plus de la moitié (52 %) des répondants au sondage n'étaient pas d'accord avec l'affirmation selon laquelle le Programme AIC avait contribué à combler les lacunes en matière d'infrastructure communautaire dans leur communauté. Des sentiments similaires ont été exprimés par les répondants au sujet des besoins particuliers en matière d'infrastructures communautaires ciblés dans la figure 5.2. Les autres lacunes en matière d'infrastructures communautaires mentionnées par les répondants au sondage comprennent : le vieillissement des infrastructures; les besoins en capitaux qui n'ont pas été satisfaits au cours des cinq dernières années; la prise en compte de l'éloignement ou de l'emplacement rural de la communauté; et des décennies de financement inadéquat conduisant à des problèmes d'infrastructures majeurs tels que l'entretien des routes et la protection contre les incendies.

Les personnes interrogées au sein des Premières Nations ont également fait remarquer qu'un financement inadéquat ne leur permettait pas de répondre efficacement aux besoins des différents segments de leur population, comme la mise en place de trottoirs et de rampes d'accès pour les fauteuils roulants dans les bâtiments de la communauté. De nombreux répondants des Premières Nations ont indiqué que pour financer la plupart des projets d'infrastructure communautaire et d'activités connexes, ils envisageaient de combiner le financement du Programme AIC avec d'autres sources de financement, comme d'autres programmes, des revenus propres et des partenariats. Ce point de vue a été partagé par le personnel de SAC : « Le drainage et l'atténuation structurelle sont très coûteux. Certains projets s'élèvent à 20 millions de dollars, mais la région ne reçoit qu'un million par an. » [Traduction]

Équivalent textuel pour le graphique Figure 5.2 : Accord sur l'étendue de l'aide apportée à la communauté par le Programme AIC

La figure 5.2 « Accord avec l'étendue de l'aide à la communauté du programme AIC» présente les réponses à la question de l'enquête d'évaluation SAC 2022 «Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les énoncés suivants ? Le programme Autres infrastructures communautaires a aidé ma communauté à… ». Pour chaque affirmation, l'enquête proposait les options de réponse « D'accord/Fortement d'accord », « Ni d'accord ni en désaccord », « En désaccord/Fortement en désaccord » et « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « Dans l'ensemble, le programme AIC a contribué à combler les lacunes de la communauté », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (21 %), ni d'accord ni en désaccord (25 %), en désaccord/fortement en désaccord (52 %) et ne sais pas. (2 %).

Pour l'énoncé « Le programme AIC a aidé à construire des routes et des ponts », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (34 %), ni d'accord ni en désaccord (22 %), en désaccord/fortement en désaccord (39 %) et ne sais pas (6 %).

Pour l'énoncé « Le programme AIC a amélioré la sécurité-incendie et la résilience des communautés », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (29 %), ni d'accord ni en désaccord (22 %), en désaccord/fortement en désaccord (40 %) et ne sais pas (10 %).

Pour l'énoncé « Le programme AIC a aidé la communauté à avoir des infrastructures communautaires plus fiables et plus durables au cours des 5 dernières années », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (24 %), ni d'accord ni en désaccord (35 %), en désaccord/fortement en désaccord (36 %) et ne sais pas (5 %).

Pour l'énoncé « Le programme AIC a contribué à résoudre les problèmes structurels d'atténuation », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (23 %), ni d'accord ni en désaccord (33 %), en désaccord/fortement en désaccord (37 %) et ne sais pas (7 %).

Pour l'énoncé « Le programme AIC a amélioré la planification des infrastructures et le développement des compétences », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (23 %), ni d'accord ni en désaccord (33 %), en désaccord/fortement en désaccord (35 %) et ne sais pas (10 %).

Pour l'énoncé « Le programme AIC a renforcé les capacités institutionnelles », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (17 %), ni d'accord ni en désaccord (31 %), en désaccord/fortement en désaccord (40 %) et ne sais pas (12 %).

Pour l'énoncé « Le programme AIC a aidé à planifier et à construire des installations culturelles et récréatives », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (15 %), ni d'accord ni en désaccord (22 %), en désaccord/fortement en désaccord (58 %) et pas du tout d'accord et ne sais pas (6 %).

Pour l'énoncé « Le programme AIC a contribué à garantir une connectivité à large bande adéquate », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (15 %), ni d'accord ni en désaccord (25 %), en désaccord/fortement en désaccord (48 %) et ne sais pas (12 %).

Pour l'énoncé « Le programme AIC a aidé à planifier et à développer des systèmes énergétiques adéquats », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (12 %), ni d'accord ni en désaccord (25 %), en désaccord/fortement en désaccord (48 %) et ne sais pas. (15 %).

Enquête d'évaluation de SAC 2022 (Question : Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes concernant la façon dont le Programme AIC aide votre communauté? Répondants, n = 83.)

Dixième constatation : bien que la satisfaction globale à l'égard du Programme AIC soit faible, beaucoup considèrent que la qualité des services offerts par SAC dans le cadre de celui-ci s'est améliorée au cours des cinq dernières années. Certaines améliorations en matière de perfectionnement des capacités, de mobilisation communautaire, d'énergie de rechange et de connectivité ont été signalées pour certaines communautés.

Selon les résultats du sondage, 23 % des répondants sont satisfaits du Programme AIC, par rapport aux 39 % qui en sont insatisfaits. Les motifs d'insatisfaction sont notamment le manque de capacité, de financement et de soutien pour répondre aux besoins en matière d'infrastructures communautaires et aux exigences de conformité aux codes imposés par la loi. Les motifs de la satisfaction à l'égard du Programme AIC comprennent la reconnaissance du fait que le financement a aidé la communauté à planifier et à renforcer ses capacités, et la gratitude à l'égard du financement reçu.

Certains répondants des Premières Nations ont indiqué que le financement du Programme AIC qu'ils ont reçu les a aidés :

• à renforcer les capacités de leurs communautés grâce à des cours de gestion des actifs (catégorie planification et perfectionnement des compétences);
• à mener une mobilisation communautaire pour discuter du transfert de services (catégorie engagement et démonstration de faisabilité);
• à exploiter l'énergie solaire pour réaliser des gains d'efficacité et réduire leur empreinte carbone (catégorie des systèmes énergétiques de rechange);
• à augmenter la connectivité à large bande pour certaines Premières Nations en Alberta et en Ontario (catégorie connectivité).

Une plus grande proportion des répondants au sondage a déclaré que la qualité des services offerts par le Programme AIC au niveau communautaire s'était améliorée au cours des cinq dernières années (39 % comparativement à 28 % qui estimaient que la qualité était demeurée la même, et 14 % qui ont indiqué que la qualité du programme était pire qu'il y a cinq ans) (figure 5.3).

Équivalent textuel pour le graphique Figure 5.3 : Amélioration de la qualité du Programme AIC au cours des cinq dernières années

La figure 5.3 est un diagramme à barres illustrant les réponses à la question « Comment la qualité des services AIC offerts au niveau communautaire a-t-elle changé au cours des cinq dernières années environ? » Les répondants à l'enquête (n = 83) ont donné les réponses suivantes : s'est amélioré de manière significative (6 %), s'est quelque peu amélioré (33 %), est resté la même (28 %), un peu pire (4 %), nettement pire (10 %), je ne sais pas (18 %), et je préfère ne pas le dire (2 %).

Enquête d'évaluation de SAC 2022 (Question : Comment la qualité des services des AIC offerts au niveau communautaire a-t-elle évolué au cours des cinq dernières années environ, a-t-elle...? Le total peut ne pas atteindre 100 % en raison des arrondis. Répondants, n = 83.)

Les raisons invoquées pour expliquer l'amélioration de la qualité sont les suivantes : certaines améliorations, telles qu'une meilleure communication avec SAC, de légères augmentations de fonds pour moderniser l'équipement et une meilleure capacité de la communauté à gérer les actifs de l'infrastructure; l'accent est toutefois mis sur le besoin d'un financement plus important, l'anticipation du financement des équipements liés aux incendies et aux déchets et la construction prochaine de l'infrastructure. La baisse de qualité du Programme AIC s'explique par l'absence ou le manque de financement ou de soutien pour l'infrastructure ainsi que par le manque de main-d'œuvre, ce qui entraîne des retards dans les projets.

Onzième constatation : le modèle de financement actuel du Programme AIC et les cycles d'affectation limitent la capacité des communautés des Premières Nations à construire des infrastructures communautaires. Un financement prévisible, durable et flexible est nécessaire pour soutenir une planification stratégique à plus long terme.

La majorité (78 %) des répondants au sondage et la quasi-totalité des personnes interrogées ont indiqué que le financement du Programme AIC était insuffisant, étant donné que le financement des services votés n'a pas été augmenté depuis des décennies et que le programme s'est appuyé sur des fonds temporaires limités dans le temps par l'intermédiaire d'annonces budgétaires au fil des ans, ce qui a été considéré comme une solution symbolique qui a permis de combler les lacunes les plus urgentes, mais qui n'était ni prévisible ni durable. Les répondants des Premières Nations et du gouvernement ont déclaré que ce modèle de financement était contraignant et ne permettait pas une planification à long terme. La majorité des répondants se sont prononcés en faveur d'un financement engagé, à long terme et flexible, afin que les communautés puissent planifier de manière stratégique et nombre d'entre eux ont suggéré que le financement s'étende sur vingt ans ou plus afin de refléter le cycle de vie d'une infrastructure, faute de quoi les communautés ne sont pas incitées à élaborer des plans stratégiques et à tirer le meilleur parti de leurs investissements.

La résolution 12/2021 de l'Assemblée extraordinaire des chefs de l'APN portait sur le soutien pour combler les écarts en matière d'infrastructures d'ici 2030, et exhortait le gouvernement fédéral à s'engager à maintenir le financement à long terme au cours des cinq à quinze prochaines années. La résolution 18/2022 réitère la nécessité d'un financement prévisible à long terme et demande au gouvernement de « transformer les délais d'engagement insuffisants de 5 à 10 ans de l'investissement dans les logements et dans les infrastructures en engagements à long terme de 25 à 30 ans ou plus, afin de fournir un financement continu, prévisible et durable ». [Traduction]

À la question de savoir si l'approche de financement est suffisamment flexible pour répondre aux besoins de la communauté, 42 % des répondants au sondage ont répondu par la négative (voir la figure 5.4). Quelque 17 % des répondant ont fourni les raisons pour lesquelles ils n'étaient pas d'accord. Ces répondants ont indiqué que l'approche de financement doit permettre une plus grande flexibilité et une prise de décision prioritaire sur les projets d'infrastructure communautaire. Le financement doit également mieux s'harmoniser vis-à-vis du calendrier de la saison de construction, tout en tenant compte de l'inflation.

Équivalent textuel pour le graphique Figure 5.4 : Accord avec le financement du Programme AIC

La figure 5.4 « Accord avec le financement du programme AIC » présente les réponses à la question de l'enquête d'évaluation de SAC 2022 : « Les questions suivantes portent sur le financement de SAC pour le programme Autres infrastructures communautaires. Dans quelle mesure seriez-vous d'accord avec les affirmations suivantes ? Les options de réponse à cette question sont « D'accord/Tout à fait d'accord », « Ni d'accord ni en désaccord», « En désaccord/Fortement en désaccord » et « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « Les exigences de financement sont claires », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (46 %), ni d'accord ni en désaccord (30 %), en désaccord/fortement en désaccord (18 %) et ne sais pas (6 %).

Pour l'énoncé « Le financement est alloué en temps opportun », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (31 %), ni d'accord ni en désaccord (23 %), en désaccord/fortement en désaccord (40 %) et ne sais pas (6 %).

Pour l'énoncé « L'approche de financement est suffisamment flexible pour répondre aux besoins de la communauté », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (23 %), ni d'accord ni en désaccord (31 %), en désaccord/fortement en désaccord (42 %) et ne sais pas (4 %).

Pour l'énoncé « L'approbation du financement permet une approche communautaire globale », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (22 %), ni d'accord ni en désaccord (30 %), en désaccord/fortement en désaccord (41 %) et ne sais pas (8 %).

Pour l'énoncé « Le financement est suffisant », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (4 %), ni d'accord ni en désaccord (13 %), en désaccord/fortement en désaccord (78 %) et ne sais pas (5 %).

Enquête d'évaluation de SAC 2022 (Question : Les questions suivantes portent sur le financement de SAC pour le programme « Autres infrastructures et activités communautaires ». Dans quelle mesure les énoncés suivants correspondent-ils à ce que vous pensez? Répondants, n = 83.)

Cycles d'allocation des fonds

Lorsqu'on leur a demandé si l'allocation des fonds était opportune pour répondre aux besoins de la communauté, 31 % étaient d'accord, alors que 40 % n'étaient pas d'accord (voir la figure 5.4). Plusieurs personnes interrogées ont noté que le financement peut être mal choisi par rapport à la saison de construction, ce qui entraîne des retards ou des reports de projets. Les projets d'infrastructure dépendent des saisons de construction, qui peuvent varier d'une communauté à l'autre selon leur emplacement. Par exemple, les communautés qui sont facilement accessibles ou situées dans les régions du sud du pays préféreraient recevoir du financement au début du printemps afin de pouvoir commencer les projets immédiatement. Les collectivités du Nord ont besoin de financement au milieu de l'hiver pour pouvoir transporter les matériaux en utilisant les routes de glace et être prêtes à commencer la construction lorsque le sol dégèle. Cela pourrait contribuer à expliquer les divergences d'opinions entre les répondants au sondage.

L'allocation actuelle des fonds harmonisée avec le cycle financier du gouvernement fédéral, où l'approbation annuelle du financement et l'allocation régionale ont lieu vers la fin de mars ou le début d'avril, ne permet pas nécessairement d'optimiser les délais de construction, et les répercussions sont plus évidentes dans les communautés éloignées. Pour les autres projets approuvés en cours d'année, le financement peut arriver dans les régions à n'importe quel moment de l'année. Le personnel de SAC a également indiqué que pour les nouveaux fonds budgétaires, le financement pourrait être alloué aux régions plus tard que mars-avril. Les personnes interrogées, tant à l'intérieur des réserves qu'à l'extérieur, ont fait remarquer que le calendrier du financement peut constituer un défi, car les fonds peuvent être alloués tardivement au cours de la saison de construction, lorsque les communautés reçoivent leurs fonds.

Le calendrier des dépenses est lié à celui du financement. Les répondants des Premières Nations ont fait remarquer qu'ils sont tenus de dépenser leur financement au cours d'une période donnée, habituellement pendant l'exercice au cours duquel le financement est reçu. Cependant, la réception tardive des fonds a une incidence sur le calendrier des projets et les fonds ne peuvent donc pas toujours être dépensés dans les délais impartis. Les communautés doivent alors demander des prolongations pour étendre le délai de dépense des fonds, ce qui peut à son tour avoir une incidence sur les délais de présentation des rapports et compromettre les futures approbations de financement en cas de présentation tardive des rapports.

Douzième constatation : le processus actuel de financement du Programme AIC par l'intermédiaire du PIIPN est efficace pour identifier des projets, mais il ne l'est pas en ce qui concerne le financement ou la planification à long terme des infrastructures communautaires. Les critères d'établissement des priorités utilisés dans le processus du PIIPN ne prennent pas suffisamment en compte les normes et considérations liées à la santé publique et environnementale ainsi que les domaines ayant été insuffisamment financées pendant de nombreuses années.

Les répondants des Premières Nations sont divisés quant à l'efficacité du PIIPN. Nombre d'entre eux ont indiqué que le PIIPN était efficace pour identifier des projets. Certains répondants des Premières Nations ont utilisé le plan quinquennal du PIIPN pour guider leur planification à plus long terme. Toutefois, de nombreux répondants des Premières Nations ont indiqué que leur PIIPN n'a pas réussi à financer des projets. Ils l'ont comparé à une liste de souhaits. Certains se sont dit frustrés de voir des projets rester sur la liste pendant des années alors qu'ils risquent de ne jamais être financés. Un répondant a fait remarquer qu'il utilise le PIIPN uniquement comme outil de planification et qu'il ne s'attend pas à ce qu'un projet figurant dans le PIIPN soit financé. De plus, certains répondants des Premières Nations ont indiqué que le PIIPN n'est pas efficace pour planifier les mises à niveau ou les réparations, même s'il est utile pour les nouveaux projets.

« Les Premières Nations ne planifient pas vraiment au-delà de la première année parce qu'elles n'ont aucune indication qu'elles obtiendront un financement l'année suivante, de sorte que le mieux qu'elles puissent faire est d'indiquer ce dont elles auront besoin l'année suivante, sans s'attendre à ce que cela soit financé. C'est la faiblesse du PIIPN. » [Traduction]

Les bénéficiaires du programme ont également soulevé des questions concernant les critères d'établissement des priorités, la justification et la transparence des décisions de financement du PIIPN. Certains ont été frustrés de devoir remplir le PIIPN chaque année, mais de ne pas recevoir d'explication de la part de SAC sur les raisons pour lesquelles ils n'ont pas obtenu de financement. De nombreuses personnes ont indiqué que l'accent mis sur l'urgence en matière de santé et de sécurité dans le classement des projets a laissé d'autres projets sans financement pendant des années, jusqu'à ce que l'infrastructure devienne dangereuse au point d'être considérée comme prioritaire. Étant donné que les inspections du SRCB sont axées sur les travaux de réparation et d'entretien nécessaires pour protéger les investissements dans l'infrastructure, les facteurs liés à la santé publique pourraient passer au second plan. Les normes et considérations liées à la santé publique et à l'environnement ainsi que les incidences du changement climatique ne sont pas encore pleinement intégrées dans le processus actuel de planification des infrastructures.

L'accès aux services des agents de santé environnementale et publique (ASEP) pour soutenir les normes de service peut atténuer les risques pour le logement, l'eau, les systèmes de traitement des eaux usées et les bâtiments publics. Les ASEP font le lien entre les infrastructures et les résultats en matière de santé en promouvant des normes de santé publique et en surveillant et en prévenant les risques pour la santé publique à tous les stades de la planification, de la conception, de la construction et de l'exploitation des infrastructures. En ce qui concerne l'environnement, il est urgent de mettre en place des normes d'infrastructure et une cartographie cohérentes tenant compte du climat pour les 20 à 40 prochaines années afin de donner des indications sur la façon dont les infrastructures devraient être construites pour atténuer les effets du changement climatique et s'y adapter, en particulier pour les communautés éloignées où les risques pour la santé sont plus importants.

« Il faut fournir le soutien adéquat pour protéger les investissements, mais aussi pour protéger la santé et la sécurité des communautés, de sorte que, par exemple, les usines de traitement de l'eau continuent à produire de l'eau saine pour les Premières Nations. » [Traduction]

De nombreux répondants, toutes catégories confondues (gouvernement, communautés des Premières Nations et organisations) ont critiqué le processus d'établissement des priorités pour le financement du Programme AIC, faisant remarquer que beaucoup de fonds ont été affectés à l'eau pour les Premières Nations et qu'il s'agit toujours d'une priorité élevée dans certaines régions, ce qui entraîne un financement moindre ou inexistant pour d'autres projets du Programme AIC, comme les installations récréatives et les centres culturels, en raison de leur faible priorité par rapport à l'eau.

Les répondants des organisations externes ont noté que le PIIPN n'encourage pas les Premières Nations à planifier l'infrastructure au-delà de quelques années, principalement parce que les communautés ne savent pas quels projets (s'il y en a) recevront un financement d'une année à l'autre. Les répondants d'organisations internes et externes s'accordent pour dire que le PIIPN et le financement associé devraient s'étendre au-delà de cinq ans, suggérant que la durée soit portée à vingt ans ou plus. Ils ont déclaré que le financement déterminé sur une base annuelle (ou même sur une base quinquennale) dissuade les communautés d'élaborer des plans stratégiques à long terme pour soutenir adéquatement leurs investissements. Ils ont noté que les grandes infrastructures telles que les usines de traitement de l'eau devraient durer jusqu'à 50 ans et que le financement devrait être assuré pour le cycle de vie de l'installation.

Treizième constatation : plusieurs problèmes ont été ciblés en ce qui concerne l'accès aux fonds du Programme AIC par le biais du processus fondé sur les propositions, en relation avec les critères de demande, la logique d'approbation, la capacité de la communauté, l'inégalité d'accès, la transparence et les communications.

Bien qu'un grand nombre de répondants au sondage aient convenu que les exigences de financement du Programme AIC étaient claires (46 % par rapport aux 18 % qui n'étaient pas d'accord) (figure 5.4), beaucoup ont exprimé des inquiétudes quant à l'accès à un financement basé sur des propositions. Plusieurs difficultés d'accès aux fonds d'infrastructure par le biais du processus de demande ont été citées par de nombreux répondants des Premières Nations, notamment les demandes compliquées et fastidieuses, les critères restrictifs, le manque de rapidité lors de l'envoi des fonds reçus et les restrictions fiscales associées à l'utilisation de ces fonds.

Les personnes interrogées ont indiqué que le processus de demande était long et compliqué. Pour bénéficier d'un financement, les communautés doivent répondre à des critères précis et, dans certains cas, à plusieurs niveaux. En conséquence, les communautés manquaient parfois de l'expertise nécessaire pour préparer des propositions réussies. Certaines ont indiqué que l'approche fondée sur les propositions est fondamentalement inéquitable, car elle favorise les communautés les plus organisées et les plus riches qui peuvent se permettre de payer des sociétés de conseils pour élaborer des propositions. En outre, certaines Premières Nations ont indiqué que le délai pour présenter des demandes de financement était trop court, ce qui rendait plus difficile l'accès au financement pour les communautés ayant une capacité limitée d'accéder au financements.

De nombreuses personnes interrogées de SAC ont fait remarquer que peu de petites communautés soumettent des propositions pour obtenir un financement dans le cadre du Programme AIC. Un membre du personnel régional a estimé que de 10 à 15 % de ses communautés n'ont pas la capacité d'élaborer des propositions et doivent faire appel à des experts-conseils externes. Toutefois, si la communauté n'a pas les fonds nécessaires pour embaucher ces experts-conseils ni la capacité d'élaborer elle-même les propositions, elle passe à côté d'occasions de financement.

Les personnes interrogées à l'interne et à l'externe ont souligné la nécessité d'une plus grande transparence sur la façon dont les propositions sont évaluées et sur les raisons pour lesquelles les propositions sont refusées. De nombreuses communautés des Premières Nations souhaitent mieux comprendre comment les décisions de financement sont prises et comment le financement est distribué. Certaines Premières Nations ont suggéré que le gouvernement produise un rapport annuel indiquant qui a reçu des fonds, le montant des fonds reçus et ce qui a été financé. Le rapport doit également justifier les dépenses effectuées et, le cas échéant, les raisons pour lesquelles les fonds affectés n'ont pas été utilisés. L'APN a souligné que la transparence était un problème clé.

« Toutes les Premières Nations ont des difficultés à comprendre comment accéder aux fonds. À l'administration centrale, ils poussent les Premières Nations vers les bureaux régionaux. Les Premières Nations pensent toujours qu'elles sont dans la file d'attente pour les écoles, mais en réalité, il n'y a pas de liste réelle. SAC ne tient pas de registres ni ne fait le point sur la façon dont les Premières Nations sont en attente pour accéder aux fonds à l'échelle nationale. La transparence est un enjeu majeur dans ce domaine. » [Traduction]

Certains répondants des Premières Nations ont indiqué que les critères précis pour le financement admissible limitaient l'innovation. Ils ont indiqué que l'accent était mis sur les projets répondant à des cases à cocher préexistantes plutôt que sur la facilitation d'approches souples et novatrices. Plusieurs répondants de SAC ont également fait remarquer que le Programme AIC manquait de souplesse, indiquant que « le financement ciblé délimitait des domaines » et que les critères de financement devraient permettre une plus grande intégration entre les sous-catégories du programme.

Les répondants des Premières Nations ont également suggéré que SAC pourrait prendre davantage de mesures pour communiquer les renseignements sur le financement disponible pour l'infrastructure dans le cadre du Programme AIC et d'autres programmes ou initiatives connexes. Ils ont fait remarquer qu'il y a souvent peu de mobilisation effectuée auprès des communautés lorsque de nouveaux financements sont annoncés. Par exemple, un répondant des Premières Nations a mentionné qu'auparavant, les agents des services locaux organisaient des ateliers pour les Premières Nations et les conseils tribaux afin de les informer des fonds disponibles pour l'année à venir.

De plus, l'approche d'affectation des fonds fondée sur des propositions a également été considérée comme ne tenant pas compte des principes de soins et de contrôle des Premières Nations par certains, car les communautés dépendent de la façon dont le personnel de SAC examine leurs propositions et priorise les allocations.

Quatorzième constatation : le montant de financement reçu pour l'infrastructure communautaire n'est pas suffisant pour effectuer les réparations et l'entretien nécessaires afin d'atteindre le cycle de vie maximal de l'infrastructure communautaire en réserve.

Dans le cadre du PIE, il y a trois volets de financement, c.-à-d. :

• F et E : Financement fourni aux Premières Nations pour l'entretien et l'exploitation des biens existants (fondés sur une formule);
• Petits projets d'immobilisations : Financement accordé aux Premières Nations pour des projets de construction, d'acquisition, de rénovation ou de réparation mineure d'une valeur inférieure à 1,5 million de dollars (peut être fondé à la fois sur une formule ou sur des propositions);
• Grands projets d'immobilisations : Financement accordé aux Premières Nations pour des projets particuliers, de construction, d'acquisition, de rénovation ou de réparations importantes d'une valeur supérieure à 1,5 million de dollars (fondé sur des propositions).

Les volets F et E et Immobilisations secondaires financent les projets et activités de réparation et d'entretien nécessaires pour atténuer les risques les plus urgents en matière de santé et de sécurité ainsi que pour garantir que les installations d'enseignement, nouvelles et actuelles, atteignent leur cycle de vie complet. Les répondants des Premières Nations indiquent que le financement ne peut pas couvrir leurs arriérés de réparations, en particulier les réparations majeures. La majorité des répondants des Premières Nations ont indiqué que leur financement pour les réparations et l'entretien était inadéquat, ce qui signifie que cela a eu une incidence sur leur capacité à entretenir efficacement leurs infrastructures, entraînant une détérioration accrue. Le manque d'entretien régulier dû aux retards accumulés, aggravé par la détérioration des conditions météorologiques et la moindre qualité des matériaux, a eu pour effet de raccourcir la durée de vie des infrastructures communautaires par rapport aux autres régions du Canada.

Le financement pour les réparations et l'entretien est demeuré stable au fil des ans, ce qui signifie que moins de dollars d'entretien sont disponibles par actif. Les répondants des Premières Nations indiquent que le financement ne peut pas couvrir leurs arriérés de réparations, en particulier les réparations majeures. De nombreux répondants des Premières Nations ont indiqué qu'ils ne disposaient pas des fonds nécessaires pour assurer l'entretien régulier des infrastructures communautaires, ce qui les rend dangereuses pour la communauté en raison de leur détérioration et de leur manque d'entretien. Par exemple, un répondant des Premières Nations a indiqué que le fait de ne pas régler les problèmes de drainage augmentait le risque d'inondation dans sa communauté. Un autre répondant des Premières Nations a indiqué que la lenteur des délais d'intervention en cas d'incendie et d'autres situations d'urgence peut entraîner une augmentation des dommages et des pertes de vies humaines.

De nombreuses personnes interrogées ont indiqué que les Premières Nations qui ont les capacités et sont plus riches mettent de l'argent de côté pour le F et E, ce qui leur permet d'effectuer l'entretien et les réparations, tandis que celles qui ont moins de capacités, d'expérience et d'argent utilisent la totalité de leur financement pour construire ou rénover les bâtiments qui en ont besoin. Les répondants de SAC ont reconnu que le financement du F et E s'appuyant sur une formule est inadéquat, suggérant que l'utilisation d'une formule basée sur la population crée un désavantage injuste pour les petites communautés, car les coûts d'entretien de certaines infrastructures peuvent être les mêmes que pour les communautés plus importantes. En plus du manque de financement, la formation et le perfectionnement des capacités en matière de fonctionnement et d'entretien ont été signalés comme une lacune par de nombreuses personnes interrogées.

Quinzième constatation : le financement lié à la COVID-19 a été jugé opportun et efficace pour aider les communautés à faire face à une situation sans précédent.

La majorité des répondants des Premières Nations ont reconnu que le fait de recevoir les fonds liés à la COVID-19 était opportun et utile, car il permettait aux responsables de mieux répondre aux impacts de la COVID-19 au sein de leur communauté. Quelques répondants des Premières Nations ont indiqué que le financement était destiné à l'équipement des premiers intervenants et à l'établissement d'un périmètre de sécurité, tandis que d'autres ont affecté le financement à la création de protocoles et à la mise à jour de leurs plans de préparation aux situations d'urgence. De nombreux répondants de SAC ont observé que le financement lié à la COVID-19 a été fourni de manière efficace et en temps opportun. La mise en œuvre et les lignes directrices pour dépenser les fonds liés à la COVID-19 ont généralement été considérées comme claires pour la plupart des bénéficiaires.

Seizième constatation : pour rendre compte de la réalisation du programme, nous manquons de données sur le rendement principalement au niveau des extrants. D'autres approches de mesure du rendement ont été proposées pour mesurer plus efficacement le succès de l'investissement dans l'infrastructure dans les réserves en intégrant une optique axée sur le bien-être ou sur les droits de la personne.

Le Programme AIC rend actuellement compte des résultats en utilisant des données telles que le nombre de projets et le montant des fonds dépensés. Même si ces données sont utiles pour démontrer l'ampleur des investissements et des efforts de mise en œuvre, elles ne correspondent pas tout à fait à ce que les communautés et les partenaires considèrent comme la façon la plus appropriée de mesurer la réussite des résultats en matière d'infrastructures communautaires et de combler les lacunes en matière d'infrastructures dans les réserves. De plus, la présentation des résultats au niveau des extrants ne permet pas de démontrer dans quelle mesure le programme a atteint son objectif, à savoir fournir des infrastructures communautaires fiables et durables aux communautés des Premières Nations, compte tenu du manque de réparations et d'entretien.

La première défenseure fédérale du logement au Canada, Marie-Josée Houle, a suggéré, lors du Forum national et foire commerciale sur le logement des Premières Nations de 2022 d'aller au-delà du nombre de logements construits et d'appliquer une approche axée sur les droits de la personne qui valorise la participation, la non-discrimination, l'équité, la transparence, l'autonomisation et le respect des droits de la personne et des obligations. De même, l'Institut des finances publiques et de la démocratie (IFPD) a proposé de mettre en œuvre un cadre de mesure du rendement en matière de logement et d'infrastructures axé sur le bien-être, en évaluant le rendement au niveau des services. Selon l'IFPD, le fait d'appliquer à l'infrastructure une approche axée sur le bien-être aide à transformer le discours sur l'investissement effectué dans l'infrastructure des Premières Nations, en passant d'un accent mis sur la résolution des problèmes du passé à une approche globale s'appliquant à l'ensemble du système dans les réserves.

Dix-septième constatation : la disponibilité et la fiabilité des données continuent de poser problème dans le suivi des projets, la production de rapports et la saisie de l'état des biens.

La disponibilité et la suffisance des données ont été ciblées comme un problème par les répondants d'organisations internes et externes. De nombreux répondants des gouvernements et des Premières Nations ont indiqué que l'étendue actuelle des lacunes en matière d'infrastructures était inconnue ou sous-estimée, en partie à cause du manque de données disponibles sur l'état et les besoins des infrastructures des Premières Nations. Certains ont mentionné que les données relatives aux projets d'infrastructure n'étaient pas suffisamment communiquées dans le SIGI. D'autres ont fait remarquer que le SRCB n'était pas à jour et que, par conséquent, l'état actuel des infrastructures de nombreuses communautés des Premières Nations n'était pas connu. Bien que le SRCB vise à évaluer l'infrastructure d'une communauté, bon nombre d'entre eux ont fait remarquer que le système ne fournit pas de renseignements utiles pour déterminer les coûts réels de l'entretien.

L'uniformité a été soulevée en ce qui concerne la saisie des données dans le SIGI et l'interprétation des divers champs du SIGI parmi les utilisateurs. Comme les projets sont autodéclarés par les Premières Nations, certaines régions doivent compiler les données qu'elles reçoivent des Premières Nations avant de les saisir dans le SIGI. Bien que les agents régionaux déploient tous les efforts possibles pour assurer l'exactitude lorsqu'ils saisissent l'information sur le projet dans le SIGI, leur interprétation de certains champs et exigences peut varier, car il n'y a pas d'ensemble de définitions précises associées à ces champs. Cela a créé des incohérences dans les données saisies non seulement entre les régions, mais aussi entre les utilisateurs d'une même région, ce qui a entraîné des divergences dans les données des projets et un manque de fiabilité dans les rapports. En outre, les pratiques régionales varient en ce qui concerne les données à saisir dans le SIGI, certaines n'y saisissant que les projets financés, d'autres toutes les propositions de projet. De plus, au cours de la période évaluée, il y avait des limites à la vérification de l'exactitude des données saisies dans le SIGI. Bien que l'examen des données ait lieu à l'échelle nationale chaque trimestre, la saisie et la vérification des données ont principalement lieu à l'échelle régionale. Enfin, les régions ont indiqué qu'il était difficile d'obtenir des données des Premières Nations, ce qui pouvait être retardé d'un à trois ans dans certaines régions et les données reçues pouvaient être manquantes ou incomplètes.

Au cours de la collecte des données d'évaluation, les évaluateurs ont appris que certaines caractéristiques n'étaient pas disponibles dans le SIGI pour le suivi des projets en fonction de certaines causes. Par exemple, les répercussions des projets sur le renforcement de la résilience aux effets des changements climatiques n'ont pas pu être mesurées en raison d'un manque de capacité d'étiquetage pour les projets. De plus, le personnel de SAC a fait remarquer que la mesure dans laquelle le financement des services votés contribue à l'atteinte des résultats escomptés du programme n'a pas pu être suffisamment mesurée, car il n'y avait pas d'information sur le rendement liée au financement des services votés dans le SIGI. Il y avait également des lacunes dans l'établissement de liens entre le système financier et le SIGI, dont l'exemple a été fourni à la section 3.3 Défis et limites du présent rapport.

Les répondants des Premières Nations ont exprimé le souhait que SAC simplifie ses processus d'établissement de rapports. Par exemple, l'utilisation d'un système en ligne permettant de saisir ou de mettre à jour de nouvelles données et de les intégrer dans les rapports contribuerait à alléger la charge de travail des Premières Nations en matière d'établissement de rapports.

5.4 Résultats inattendus

L'évaluation a permis de recueillir des renseignements sur les résultats inattendus, c'est-à-dire d'autres résultats en plus des résultats attendus du Programme AIC, à savoir que les Autochtones disposent d'une infrastructure communautaire fiable et durable.

Dix-huitième constatation : le Programme AIC a permis d'accroître les possibilités d'emploi et de formation ainsi que les retombées sociales et économiques au sein de la communauté et l'infrastructure communautaire a permis d'accroître la fierté de la communauté.

L'incidence positive involontaire la plus fréquemment mentionnée du Programme AIC a été les possibilités d'emploi et de formation professionnelle offertes par les grands travaux d'infrastructure. Cependant, un répondant des Premières Nations a fait remarquer que beaucoup de ces occasions sont des emplois à court terme, qui ne soutiennent pas la croissance économique d'une manière durable et considérable. Certains ont fait remarquer que l'acquisition de compétences et de formations avait pour inconvénient de pousser les membres à quitter la communauté à la recherche d'un emploi.

Parmi les autres effets positifs, on peut citer l'accroissement des espaces verts et l'amélioration de la santé et du bien-être grâce à l'installation de nouvelles conduites d'alimentation en eau et d'installations sportives. Certains répondants de SAC ont souligné les effets positifs de l'augmentation de la connectivité, notamment les possibilités de développement économique, l'accès virtuel au matériel et aux programmes éducatifs ainsi que le système de justice électronique et l'accès virtuel aux professionnels de la santé.

Les répondants au sondage étaient plus susceptibles d'être d'accord que d'être en désaccord avec l'énoncé selon lequel le Programme AIC a eu des répercussions sociales positives sur leur communauté, notamment en contribuant au bien-être de la communauté, en améliorant la santé et le bien-être de leurs enfants et en augmentant la capacité de la communauté à gérer l'infrastructure. Toutefois, moins d'un tiers des répondants étaient d'avis que le Programme AIC contribuait au développement économique de leur communauté et seulement 29 % étaient d'avis que celui-ci offrait à leur communauté la possibilité de participer à l'exécution du programme (figure 5.56). Les répondants qui étaient d'accord avec les affirmations ci-dessus ont été invités à donner des exemples concrets d'améliorations apportées à la communauté grâce au Programme AIC. Au total, 20 % des répondants ont cité des exemples tels que l'amélioration du traitement de l'eau, l'augmentation de la sécurité de la communauté grâce à des routes bien entretenues et l'anticipation de nouveaux projets devant être lancés.

Équivalent textuel pour le graphique Figure 5.5 : Accord sur les incidences socioéconomiques du Programme AIC sur la communauté

La figure 5.5 « Accord avec les impacts sociaux et économiques du programme AIC sur la communauté » présente les réponses à la question de l'enquête d'évaluation SAC 2022 « Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les déclarations suivantes ? Les options de réponse à cette question étaient « D'accord/Tout à fait d'accord », « Ni d'accord ni en désaccord », « En désaccord/Fortement en désaccord » et « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « Le programme AIC contribue au bien-être de la communauté », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (37 %), ni d'accord ni en désaccord (27 %), en désaccord/fortement en désaccord (27 %) et ne sait pas. (10 %).

Pour l'énoncé « Le programme AIC améliore la santé et le bien-être des enfants dans la communauté », les réponses étaient d'accord/fortement d'accord (37 %), ni d'accord ni en désaccord (28 %), en désaccord/fortement en désaccord (25 %) pas du tout. (10 %).

Enquête d'évaluation de SAC 2022 (Question : Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes? Répondants, n = 83.)

5.5 Protection contre les incendies

Dix-neuvième constatation : les problèmes soulevés en 2018 par le Comité ne sont toujours pas réglés, à savoir le sous-financement basé sur la formule de financement obsolète, une approche de financement à plusieurs niveaux qui fait obstacle, le manque de codes et de normes incendie, ainsi que l'absence de système de collecte de données. Bien qu'aucun changement n'ait été apporté au modèle de financement de SAC au cours de la période évaluée, les options possibles sont à l'étude dans le cadre de certaines initiatives en cours.

Comme illustré précédemment dans la section 4.2 « Lacunes en matière d'infrastructures communautaires : besoins actuels et émergents », la protection contre les incendies n'a pas été suffisamment financée. Le montant annuel du financement des services votés n'a pas changé depuis des années. Les répondants d'organisations internes et externes ont indiqué que le financement des services votés est loin d'être suffisant pour soutenir les divers investissements nécessaires à la protection contre les incendies dans les réserves. Le manque de financement n'est pas seulement ressenti par les communautés des Premières Nations, mais aussi par le personnel de SAC. Certains ont déclaré que l'approche actuelle de la protection contre les incendies ne peut pas être considérée comme un programme en tant que tel, étant donné qu'il y a peu, voire pas du tout, de personnel dédié au programme au niveau régional et que les personnes chargées de gérer le flux de financement de la protection contre les incendies le font souvent en complément de leur responsabilité principale.

Pendant de nombreuses années, le financement de l'infrastructure de protection contre les incendies (et des programmes AIC en général) dépendait de fonds temporaires limités dans le temps et mis à disposition par l'intermédiaire d'annonces budgétaires. Les bureaux régionaux reçoivent des allocations de fonds de l'administration centrale auxquelles ils appliquent des méthodes de financement qui peuvent inclure des méthodes de financement fondées sur des formules pour les questions de protection contre les incendies. Dans son rapport de 2018, le Comité permanent a mis l'accent sur la formule de SAC, une approche axée sur la population pour déterminer les niveaux de financement en réponse à des critiques particulières, soulignant que cela désavantageait systématiquement les petites communautés. Les dirigeants et les fonctionnaires des Premières Nations qui ont participé aux audiences du Comité ont réclamé une approche de financement « fondée sur les besoins plutôt que sur une formule ». Pratiquement tous les participants aux études de cas internes et externes ont réitéré le point de vue selon lequel le modèle de financement actuel de SAC, basé sur une formule par habitant, n'est pas en mesure d'évaluer ou de répondre correctement aux besoins essentiels des communautés en matière de protection contre les incendies et désavantage les petites communautés. Tous les participants ont proposé que les montants de financement soient déterminés en fonction de l'évaluation des risques et des besoins avérés de la communauté.

« Le système [fédéral de protection contre les incendies] est défaillant. L'approche de financement basée sur une formule utilisée depuis trente à quarante ans ne fonctionne pas. En traitant toutes les Premières Nations de la même manière, avec une formule, on s'expose à l'échec. Chaque Première Nation est unique et a ses propres enjeux. » [Traduction]

« Je ne pense pas que le plafond ait un sens. Je veux dire que cela ne fonctionne pas. Qu'il s'agisse d'une communauté de 350 ou de 3 000 personnes, le risque d'incendie est toujours présent. Certains coûts fixes sont indépendants de la taille de la communauté. Nous avons besoin d'un camion et d'une caserne de pompiers. Il faut entretenir ce bâtiment. Cette approche nécessite un financement de base à long terme. » [Traduction]

En outre, la recherche de financement par l'intermédiaire d'une approche fondée sur des propositions a été jugée inadéquate pour soutenir les activités de prévention des incendies en cours, car il faut beaucoup de temps pour préparer, examiner et prioriser un projet avant qu'il ne soit approuvé, le cas échéant. Les personnes interrogées des Premières Nations ont déclaré que lorsque les risques sont si élevés, les coûts de l'inaction ou d'une action tardive, c'est-à-dire les décès et les blessures, sont inacceptables. Le personnel de SAC a indiqué que dans quelques régions, par exemple dans l'Atlantique et en Colombie-Britannique, SAC a travaillé en étroite collaboration avec des partenaires autochtones pour évaluer les besoins en infrastructures de protection contre les incendies au niveau communautaire, ce qui a conduit à l'élaboration conjointe d'un plan communautaire. Ils considèrent qu'il s'agit d'une approche proactive pour répondre aux besoins des communautés si des fonds sont mis à disposition pour répondre aux besoins ciblés.

Les répondants des Premières Nations qui ont été interrogés au cours de l'évaluation ont réitéré l'insuffisance de l'affectation du financement pour la protection contre les incendies par l'intermédiaire d'une approche échelonnée dans le cadre de la norme sur le niveau de service en matière de lutte contre les incendies prévue par les modalités du PIE, ce qui empêche les communautés d'obtenir le niveau maximal de financement d'immobilisations. Actuellement, l'expérience des communautés des Premières Nations est qu'elles doivent satisfaire aux exigences d'un niveau pour recevoir le financement du niveau suivant : 1) la prévention des incendies et l'éducation; 2) le renforcement des capacités et la formation; et 3) les investissements (infrastructures et équipements de protection contre les incendies). Celles-ci ont noté que si la logique fondamentale d'un modèle de changement et de perfectionnement des capacités par étapes est saine, l'approche par paliers retarde l'acheminement des camions de pompiers, de l'équipement et des autres infrastructures de protection contre les incendies là où ils pourraient s'avérer indispensables en temps opportun.

Le manque de suivi des données sur les incendies dans les réserves reste un problème. D'après l'examen des documents et les entrevues, SAC a cessé de collecter des données sur les incendies dans les réserves en 2010, ce qui a entraîné l'absence d'un cadre de rapport national permettant à SAC de connaître le nombre exact de décès dus aux incendies dans les réserves. En outre, alors que les codes nationaux de la construction et de la prévention des incendies sont appliqués par l'intermédiaire de contrats pour les nouvelles constructions financées par SAC, les Premières Nations ne sont pas soumises à la législation provinciale pour les infrastructures non financées par SAC, où chaque communauté est responsable de l'application de ses propres normes en matière de construction et de prévention des incendies. Aucune norme nationale n'a été établie pour les communautés des Premières Nations au cours de la période d'évaluation. La création du Bureau du commissaire autochtone des incendies (BCAI) visait toutefois à résoudre certains des problèmes liés aux données et aux normes.

Vingtième constatation : le Conseil national autochtone de la sécurité-incendie (anciennement Bureau du commissaire autochtone aux incendies) a été créé et a mené plusieurs activités à l'appui du perfectionnement des capacités, de la recherche, des systèmes de signalement des incidents, de la prévention des incendies et de l'éducation à la publication. Malgré l'élaboration de programmes d'éducation sur les normes de construction et d'incendie, les travaux n'ont pas commencé pour établir les codes de construction et d'incendie applicables aux Premières Nations.

SAC a annoncé un financement temporaire de 9,97 millions de dollars sur trois ans, à partir de 2019-2020, pour l'Association des pompiers autochtones du Canada en vue de la mise sur pied du BCAI qui ferait la promotion de la sécurité incendie et la prévention, entreprendrait l'éducation du public et soutiendrait l'utilisation de la sécurité incendie, des codes de construction et des inspections régulières des bâtiments dans les communautés autochtones. Le financement a soutenu les partenaires autochtones dans la création d'un nouveau BCAI, y compris la façon dont le Bureau serait structuré et gouverné, son mandat et toute loi associée. Le 7 mai 2020, le projet du BCAI est devenu le Conseil national autochtone de sécurité-incendie (CNASI) conformément aux conseils du comité consultatif national du projet, à la suite des commentaires de mobilisation des communautés autochtones et des intervenants qui ont été transmis depuis octobre 2018. En 2022, SAC a renouvelé son soutien financier au CNASI sur deux ans.

La création du BCAI répond à une recommandation formulée par le Comité en 2018. Les témoins de la communauté des Premières Nations ont soutenu la création du BCAI, en particulier pour traiter les questions relatives aux données et aux normes. Ces témoins ont également vu le BCAI agir en tant que coordonnateur, collecter des données sur les incidents se produisant au sein des communautés des Premières Nations, soutenir un système de signalement des incidents et établir des codes et des normes en matière d'incendie et de construction, tout en veillant au respect de ceux-ci.

Selon la mise à jour publiée sur le site Web du CNASI le 1er octobre 2021, un total de 76 programmes d'éducation étaient en cours d'élaboration et devaient être dispensés dans sept domaines : l'éducation sur la sécurité communautaire, la gouvernance des services d'incendie, l'infrastructure communautaire et le soutien technique, la gestion des services d'incendie, les inspections des incendies, les enquêtes sur les incendies et les opérations des services d'incendie. En 2020-2021, 51 programmes ont été achevés; plusieurs d'entre eux visaient à soutenir l'adoption et l'application de codes. Aucun progrès n'a été signalé par le CNASI concernant l'établissement de codes et de normes de prévention des incendies et de construction pour les communautés des Premières Nations au cours de la période évaluée. Il a toutefois été signalé qu'à la suite d'engagements, le CNASI avait abandonné son approche axée sur la législation, la conformité ainsi que sur le renforcement de la protection contre les incendies, et que celui-ci était désormais une organisation axée principalement sur la collecte de données, la recherche, la prestation directe de programmes aux communautés et les initiatives générales d'éducation et de prévention.

Une autre réalisation concrète du CNASI est la création d'un système national de signalement des incidents pour collecter des données essentielles sur les incendies dans les réserves, la collecte de données sur les incendies ayant été interrompue il y a près de dix ans. Le CNASI a également défini une approche de recherche en 2020 pour connaître et décrire le risque d'incendie dans les communautés des Premières Nations, en utilisant les données recueillies par l'intermédiaire du système national de signalement des incidents pour trianguler et combler les lacunes dans les données sur les incidents d'incendie en ce qui concerne les peuples et les communautés autochtones. L'année dernière, le programme de recherche du CNASI a adopté une approche saine et s'est penché sur six domaines : le recyclage des appareils, la capacité de recherche et la supervision du CNASI, la recherche communautaire sur les incendies, la diversité et l'inclusion, les messages de sécurité incendie et l'incidence potentielle d'un programme d'ambassadeurs en matière d'incendie traitant des interventions axées sur la personne et le lieu.

Lors des entrevues avec l'ensemble des membres de la communauté des Premières Nations et les organisations techniques pour l'évaluation du Programme AIC (et non pour l'étude de cas sur la protection contre les incendies), peu d'entre eux ont pu parler d'expériences réussies ou de leçons retenues en ce qui concerne le CNASI. Un répondant a indiqué que le Conseil avait aidé la communauté à mettre à jour son plan de préparation aux situations d'urgence. Un autre répondant a déclaré qu'il travaillait avec le Conseil sur des solutions visant à renforcer la protection contre les incendies dans l'ensemble de sa réserve et à améliorer les délais que cela prend pour se rendre sur les lieux d'un incendie ou d'une urgence.

Vingt-et-unième constatation : le financement actuel de SAC pour le F et E de la protection contre les incendies n'est peut-être pas toujours utilisé pour la protection contre les incendies dans les communautés des Premières Nations. De plus, l'accent mis par SAC sur les investissements dans les infrastructures de lutte contre les incendies (camions de pompiers, casernes de pompiers) ne tient pas suffisamment compte de l'utilisation d'équipements de prévention et d'extinction anticipée contre les incendies (détecteurs de fumée, systèmes d'extinction automatique résidentiels, extincteurs) afin d'améliorer la sécurité incendie.

Les répondants d'organisations internes et externes ont souligné que le fait que la protection contre les incendies soit un sous-actif dans le cadre du Programme AIC signifie que les communautés des Premières Nations ne sont pas obligées d'utiliser les fonds de F et E affectés à des fins de protection contre les incendies, car lorsqu'elles reçoivent le fonds, elles peuvent choisir de l'utiliser pour d'autres activités plus prioritaires, déterminées par le chef et le conseil. En conséquence, la protection contre les incendies bénéficie d'un investissement encore plus faible par l'intermédiaire de fonds déjà limités. Cela signifie également que l'incidence réelle des investissements de SAC ne peut pas être évaluée avec précision, car il n'est pas possible de suivre ces changements.

En ce qui concerne le financement qui n'est pas utilisé pour soutenir les activités liées à la protection contre les incendies, les répondants des Premières Nations ont également indiqué que l'approche de financement actuelle de SAC ne permet pas de payer les salaires des chefs des services d'incendie et des autres membres clés du personnel nécessaires à la coordination et au maintien d'une protection efficace contre les incendies dans les réserves, ni de soutenir les premiers intervenants qui ont souvent déclaré avoir subi des traumatismes mentaux dus à la lutte contre les incendies (souvent mortels). Alors que le bénévolat continue de diminuer chez les jeunes membres des Premières Nations, le manque de financement pour les salaires devient une préoccupation croissante pour répondre aux besoins en matière de sécurité incendie dans les réserves.

Les projets d'infrastructure de protection contre les incendies de SAC se concentrent actuellement sur le financement des camions de pompiers et des casernes de pompiers pour les mesures d'extinction des incendies et moins sur les équipements de prévention et d'extinction anticipée comme les détecteurs de fumée, les extincteurs et les systèmes de gicleurs résidentiels. Il pourrait s'agir d'occasions perdues de prévenir les incendies dans les réserves. De 2019 à 2023, le système national de signalement des incidents du CNASI a enregistré 574 incendies structurels autodéclarés dans les réserves, qui ont entraîné la mort de 68 personnes et causé des blessures à 25 autres, dont 498 se sont produits dans des bâtiments dépourvus de détecteurs de fumée, entraînant 64 décès et 19 blessures.^{Note de bas de page 22} La revue de littérature a montré que les détecteurs de fumée en état de marche réduisent de 50 % le risque de décès par incendie et que les extincteurs automatiques contiennent le feu à son point d'origine dans 97 % des cas étudiés.^{Note de bas de page 23} Bien que le fonctionnement des systèmes de gicleurs dépende du bon fonctionnement du système d'approvisionnement en eau de la communauté, qui n'est pas fiable dans de nombreuses communautés des Premières Nations, des investissements comparativement plus modestes dans des avertisseurs d'incendie ainsi que dans les extincteurs pourraient être très efficaces.

Vingt-deuxième constatation : les rôles et les responsabilités se chevauchent entre le sous-actif « protection contre les incendies » du Programme AIC et le programme de gestion des urgences, ce qui a créé une certaine confusion et une pression supplémentaire sur la protection contre les incendies.

Dans le cadre du Programme d'aide à la gestion des urgences de SAC, les urgences admissibles sont les inondations, les tempêtes, les tremblements de terre ainsi que les incendies de forêt, et le financement des projets couvre la prévention des incendies et le renforcement des capacités de préparation. L'équipe d'évaluation a remarqué que de nombreux répondants des Premières Nations ne comprenaient pas bien les distinctions entre la protection contre les incendies du Programme AIC et celle du Programme d'aide à la gestion des urgences et que ceux-ci parlaient souvent des deux de façon interchangeable. De plus, l'augmentation des incendies de forêt dans les réserves entraîne une demande croissante de camions et de pompiers, ce qui accroît la pression sur les ressources déjà limitées de la lutte contre les incendies dans les habitations.

Vingt-troisième constatation : plusieurs ministères fédéraux ont des programmes d'infrastructure communautaire pour les Premières Nations, ce qui crée des inefficacités pour ceux qui essaient de naviguer entre ces programmes et d'accéder aux diverses sources de financement disponibles.

Les répondants de SAC ont indiqué qu'il existait plus de 100 programmes d'infrastructure pour les Premières Nations au sein du gouvernement fédéral, tous assortis de conditions différentes pour les accords de financement. Ce décalage s'explique par le manque d'intégration et la complexité des programmes au sein du portefeuille d'infrastructures. Par exemple, Infrastructure Canada finance des projets d'infrastructure par l'intermédiaire de programmes tels que le Plan Investir dans le Canada^{Note de bas de page 24}. Les communautés s'attendaient à ce que SAC finance le fonctionnement et l'entretien pour appuyer ces investissements de façon continue, ce qui ne relève pas du mandat du PIE. Plusieurs répondants des Premières Nations et de SAC ont fait état de difficultés liées à des questions de compétence provinciale qui entravent l'achèvement des projets. Par exemple, les Premières Nations dépendent souvent des infrastructures provinciales pour l'approvisionnement en eau de la communauté et doivent collaborer avec les provinces pour la construction et l'entretien des routes.

Bien que de nombreux répondants (gouvernement, communautés des Premières Nations et organisations) aient déclaré qu'il y avait peu d'harmonisation entre le Programme AIC et d'autres initiatives d'autres ministères fédéraux, plusieurs ont indiqué qu'ils pouvaient mettre en commun les fonds reçus de SAC avec d'autres sources de financement pour mener à bien des projets d'infrastructure. Un exemple réussi a été donné : un projet d'énergie de remplacement a été financé grâce à la direction et à la coordination du personnel régional de SAC entre cinq parties, dont Ressources naturelles Canada, Infrastructure Canada et la province.

Vingt-quatrième constatation : l'approche axée sur les biens et basée sur les projets pour la mise en œuvre du Programme AIC, sans intégration avec d'autres programmes de sous-actifs d'infrastructure dans le cadre du PIE ou d'autres programmes d'infrastructure de SAC, a entraîné une augmentation des charges administratives pour les Premières Nations et a fait perdre des occasions de mieux répondre aux besoins et aux priorités indiqués par les communautés d'un point de vue communautaire.

Au cours de la période évaluée, c.-à-d. de 2016-2017 à 2020-2021, alors que la planification des projets du Programme AIC était dirigée par la communauté selon les principes découlant des PIIPN élaborés par les communautés, l'approche de priorisation et d'approbation des projets du Programme AIC au moyen d'un financement d'immobilisations ciblé était fondée sur le Système national de classement des priorités (SNCP) global. Les cadres de classement des priorités propres aux biens sont des outils décisionnels utilisés pour fournir une base pour évaluer les propositions soumises par les Premières Nations pour des projets d'immobilisations d'envergure nationale comparable et pour s'assurer que les projets les plus prioritaires sont financés en premier.

Afin de déterminer le niveau de financement ciblé des immobilisations du Programme AIC à allouer aux régions, on a utilisé une méthode d'affectation fondée sur la formule propre aux projets du Programme AIC, en tenant compte de facteurs tels que le nombre de communautés, la population dans les réserves, etc., dans le but d'offrir une certaine souplesse aux régions dans l'exécution des projets du Programme AIC dans leurs régions. Les régions doivent travailler à l'intérieur du cadre national d'affectation des fonds dans chaque domaine d'actif du PIE, qui peut varier d'un actif à l'autre en ce qui concerne les formules de financement et les processus d'affectation. De plus, la façon dont les régions établissent l'ordre de priorité et allouent leur financement à même les affectations budgétaires aux Premières Nations varie également, en raison des priorités régionales, des facteurs propres aux actifs et d'autres obligations et engagements, etc. Compte tenu de ces complexités, bien que les régions fassent tous les efforts possibles pour coordonner les différents domaines d'actifs et le calendrier des projets afin d'être plus axées sur la communauté, il n'est pas toujours possible de coordonner et de synchroniser parfaitement les projets entre les différents actifs du PIE et sous-actifs du Programme AIC, y compris les infrastructures^{Note de bas de page 25} hors site et de soutien telles que l'amélioration des routes, de l'eau et des égouts, les systèmes de clôtures et de gicleurs d'incendie, etc. Cela a donné lieu à des cas où des logements et des écoles ont été construits sans les caractéristiques structurantes adéquates, de sorte qu'ils n'ont pas pu être utilisés immédiatement, en toute sécurité et de manière efficace.

De plus, en raison de l'approche fondée sur les projets et les propositions, les charges administratives incombent aux Premières Nations. De nombreux répondants des communautés des Premières Nations, des organisations et du gouvernement ont suggéré que pour créer un Programme AIC plus efficace, il était nécessaire d'adopter une optique communautaire. Un répondant d'une Première Nation a fait remarquer qu'une infrastructure médiocre influence tous les aspects de la communauté, soulignant le lien entre l'infrastructure et la santé et la sécurité des résidents de la communauté. Plusieurs répondants de SAC ont fait remarquer que si l'efficacité énergétique, le changement climatique et la santé publique sont considérés comme des questions transversales, elles ne sont pas bien intégrées dans les programmes de SAC. L'établissement de liens entre les différents éléments des programmes permettrait également au Ministère d'utiliser les fonds de manière plus efficace.

Outre les résultats liés à l'infrastructure, l'infrastructure communautaire a également des effets croisés sur les résultats sanitaires et sociaux ainsi que sur le bien-être général de la communauté. De nombreux répondants de SAC et d'autres gouvernements ont suggéré que l'intégration de la santé publique dans la planification de l'infrastructure communautaire rendrait le programme et l'ensemble des dépenses de santé plus efficaces. Par exemple, le financement des agents de santé environnementale et publique par l'intermédiaire du programme d'infrastructure permettrait d'obtenir de meilleurs résultats en matière de santé et de sécurité. De plus, l'élaboration d'indicateurs de santé plus appropriés en collaboration avec les Premières Nations pourrait mieux soutenir la planification de l'infrastructure communautaire et le classement des projets.

Vingt-cinquième constatation : les économies réalisées dans le cadre du Programme AIC n'ont pas été entièrement satisfaites en raison de l'insuffisance des travaux d'entretien et de réparation et les décisions d'approbation des projets tendent à privilégier les options les moins coûteuses plutôt que de se fonder sur une planification à long terme de la gestion des actifs.

La plupart des répondants des Premières Nations ont indiqué que l'exécution du Programme AIC n'était pas rentable et ont suggéré qu'une capacité accrue de gestion des actifs au sein des communautés des Premières Nations aiderait à mieux planifier et à élaborer des solutions pour rendre le programme plus rentable. Comme indiqué précédemment, de nombreuses communautés ont fait appel à des experts-conseils externes pour les aider à préparer des propositions, à concevoir des projets et à réaliser des évaluations des besoins. Il serait plus rentable d'avoir des professionnels tels que des ingénieurs et des gestionnaires de projet dans la communauté.

L'importance de la gestion des actifs a été soulevée par de nombreux répondants, car elle est essentielle pour évaluer l'état des infrastructures, estimer les coûts de réparation et de modernisation, et prendre en compte la croissance de la communauté afin de faciliter la planification de la prolongation de la durée de vie et de la valeur des infrastructures. Les répondants des Premières Nations et de SAC ont convenu que le fait de disposer d'un plan de gestion des actifs entièrement élaboré leur permet de définir ce qui est nécessaire pour gérer les actifs, y compris les fonds requis pour les ressources humaines afin d'exploiter et d'entretenir les actifs de la communauté et le soutien adéquat pour protéger les investissements et maintenir la santé et la sécurité des actifs de celle-ci.

De plus, en raison des restrictions budgétaires, les communautés ont choisi d'utiliser des matériaux de moindre qualité qui ne résistent pas aux effets du climat local et aux effets croissants du changement climatique, ce qui a encore réduit l'efficacité du financement des infrastructures puisque les installations subissent une détérioration accélérée. De nombreux répondants des Premières Nations ont indiqué que la rentabilité du programme nécessitait des plans de gestion des actifs à long terme. Cette planification comprenait une évaluation des besoins et des données actualisées sur l'état de leur inventaire d'actifs (c.-à-d. la gestion des actifs). Cette planification a permis aux communautés de gagner en efficacité et d'élaborer une approche proactive de la gestion des infrastructures communautaires.

D'autres répondants des Premières Nations ont souligné que les formules d'affectation sont dépassées et ne tiennent pas compte de l'augmentation des coûts des matériaux, des frais de livraison et de l'inflation. Ils ont noté que les formules obsolètes signifient que le financement ne couvre pas les coûts réels de construction, ce qui oblige les communautés à construire des installations moins coûteuses qui résistent mal aux conditions météorologiques difficiles et au changement climatique.

De nombreux répondants des Premières Nations ont souligné la nécessité de disposer de bases de données actualisées qui permettraient d'élaborer des plans de gestion des actifs. Le SRCB fournit des renseignements sur l'état des infrastructures, mais il exige qu'une inspection soit effectuée par un inspecteur du SRCB agréé tous les trois ans. De nombreuses Premières Nations ne disposent pas de tels professionnels et doivent confier ce travail à un expert-conseil externe. C'est pourquoi plusieurs répondants des Premières Nations ont demandé un financement pour former les membres de la communauté à effectuer ces inspections. Les répondants affirment que le fait d'avoir cette expertise à l'intérieur de leur communauté constituerait une utilisation plus efficace des fonds du Programme AIC et que cela aiderait les Premières Nations à se préparer au transfert de services.

La gestion des actifs est également liée à la planification des investissements à long terme, car elle prend en compte les coûts et les délais d'entretien tout au long du cycle de vie. De nombreux répondants des Premières Nations ont indiqué que la planification à long terme permet à leurs communautés de réaliser des économies et de gérer plus efficacement leur portefeuille d'infrastructures, ce qui accroît l'efficacité de leurs programmes sur les AIC. Par exemple, en évaluant la durée de vie d'un actif et les coûts de modernisation ou de réparation, ils peuvent les comparer aux coûts de remplacement et déterminer si la réparation ou le remplacement de l'actif est plus approprié d'un point de vue fiscal. D'autres répondants des Premières Nations ont indiqué qu'un financement de base sur une période prolongée serait également plus rentable, car cela permettrait à la communauté de planifier la meilleure façon d'utiliser les fonds pour les améliorations et les réparations de ces actifs. Certains répondants de SAC ont fait remarquer que la plupart des projets du Programme AIC nécessitent une planification prévoyant un financement durable et prévisible, mais que les budgets de financement du Programme AIC sont limités et assortis d'échéances serrées (p. ex., un montant fixe par an sur deux ou trois ans).

Vingt-sixième constatation : il n'y a pas d'approche cohérente du renforcement des capacités de gestion des actifs, ce qui nuit à l'atteinte des résultats liés aux infrastructures communautaires.

De nombreux répondants des Premières Nations ont cité le manque de personnel qualifié comme la principale raison qui empêche la réforme de leurs programmes d'infrastructure communautaire et qui, par conséquent, rend leurs programmes moins efficaces ou moins rentables. Ils ont noté que le manque d'équipes de réparation, de chefs de projet et de personnel de soutien pour aider à gérer l'infrastructure communautaire signifiait qu'ils se concentraient moins sur l'efficacité alors qu'ils s'efforçaient de gérer les actifs. De nombreuses communautés ont fait appel à des experts-conseils externes coûteux pour les aider à préparer des propositions, des rapports et des évaluations des besoins, et pour recruter des inspecteurs afin de s'assurer que les bâtiments et les biens répondent aux normes de construction.

Comme indiqué précédemment dans la section « Pertinence » du présent rapport, la formation professionnelle et le perfectionnement des capacités restent une lacune du Programme AIC. Les Premières Nations souhaitent disposer des capacités et des ressources internes nécessaires pour planifier de manière adéquate l'infrastructure communautaire dans le cadre de l'élaboration stratégique de l'ensemble de l'infrastructure communautaire. Il s'agit notamment de l'expertise nécessaire pour évaluer et gérer les actifs d'infrastructure et la planification du cycle de vie ainsi que pour la planifier la relève afin de veiller à ce que les pratiques exemplaires soient transmises aux futurs gestionnaires de programme. Les répondants des Premières Nations et de SAC ont indiqué que le Programme AIC pourrait mieux aider les communautés à perfectionner leurs capacités et à mettre en œuvre des programmes de gestion des actifs à long terme pour tous les actifs.

La plupart des répondants des Premières Nations ont indiqué qu'ils étaient en train de perfectionner la capacité d'exploitation et d'entretien de leur infrastructure communautaire, tandis que seules quelques communautés ont indiqué qu'elles avaient perfectionné cette capacité. Certains répondants ont indiqué qu'ils se tournaient vers leur conseil tribal pour obtenir des conseils et du soutien, tandis que d'autres ont noté que des programmes tels que le programme de formation itinérante pour l'eau ont contribué à perfectionner les capacités au sein de leur communauté.

Vingt-septième constatation : le roulement élevé du personnel, tant au sein de SAC que des communautés des Premières Nations, entraîne des inefficacités dues à la perte de capacité et à des efforts supplémentaires de la part des Premières Nations.

Les répondants des communautés des Premières Nations et des organisations ont fait remarquer que le roulement élevé du personnel des Premières Nations et de SAC a nui à leur capacité d'exécuter leurs programmes d'infrastructure. Le roulement élevé du personnel des Premières Nations, dû à l'épuisement professionnel ou à l'acceptation de postes à l'extérieur de la communauté, signifie que les communautés doivent investir des efforts et des fonds supplémentaires pour former le nouveau personnel. Le roulement élevé se traduit également par une gestion moins efficace des infrastructures, car il y a moins de personnel pour effectuer l'entretien des infrastructures, ce qui entraîne une détérioration accrue. Le roulement du personnel de SAC a une incidence sur les communautés des Premières Nations, car les connaissances et les leçons retenues ne sont pas toujours transférées au nouveau personnel. Plusieurs répondants des Premières Nations ont indiqué que le temps passé à établir des relations avec des membres du personnel de SAC et à les aider à comprendre la situation de leur communauté en matière d'infrastructure et leurs besoins uniques est perdu lorsque ceux-ci démissionnent, et qu'ils doivent tout recommencer auprès d'autres employés de SAC lorsque cela arrive.

Le problème du roulement élevé du personnel de SAC dans les programmes d'infrastructure a été soulevé par de nombreux répondants des Premières Nations (y compris les partenaires et les communautés). Cela a été considéré comme une pratique de gestion inefficace des programmes d'infrastructure, car il n'y avait pas de transfert de connaissances suffisant après le départ du personnel. Sur la base d'une évaluation des effectifs des trois programmes (y compris la RCN et les régions)^{Note de bas de page 26}, les données révèlent qu'il y a eu un total de 829 dénombrements de roulements, y compris les nouvelles embauches et les départs de 2016-2017 à 2020-2021 (tableau 6.1).

Vingt-huitième constatation : certains ont fait remarquer que le programme était rentable, car de nombreuses Premières Nations ont indiqué que les coûts d'infrastructure communautaire assumés par leurs communautés pourraient être inclus par SAC dans le Programme AIC.

Certains coûts directement liés à la construction et à l'entretien de l'infrastructure communautaire ne sont pas admissibles au Programme AIC. Par conséquent, les communautés des Premières Nations doivent assumer ces coûts pour avoir accès au financement du Programme AIC. Plus de la moitié (51 %) des répondants au sondage ont indiqué que leur communauté payait pour des coûts qui n'étaient pas couverts par le Programme AIC et qui pourraient être pris en compte par SAC. Il convient de noter que 39 % des répondants ont indiqué qu'ils ne savaient pas s'il y avait des coûts d'infrastructure assumés par leur communauté qui devraient être inclus dans le Programme AIC (figure 6.1).

Équivalent textuel pour le graphique Figure 6.1 : Coûts liés à l'infrastructure assumés par la communauté et non couverts par le Programme AIC

La figure 6.1 est un diagramme circulaire qui illustre les réponses à la question « Y a-t-il des coûts liés aux infrastructures supportés par votre communauté qui ne sont pas couverts par le programme AIC mais que Services aux Autochtones Canada pourrait envisager d'inclure ? » Les réponses incluent Oui (51 %), Non (10 %) et Ne sais pas (39 %).

Enquête d'évaluation de SAC 2022 (Question : Y a-t-il des coûts liés à l'infrastructure supportés par votre communauté qui ne sont pas couverts par le Programme AIC, mais que Services aux Autochtones Canada pourraient envisager d'inclure? Le total peut ne pas atteindre 100 % en raison des arrondis. Répondants, n = 83.)

Voici quelques exemples de coûts non couverts ou insuffisamment couverts identifiés par les Premières Nations :

• les frais administratifs (p. ex., le temps de réunion);
• les assurances;
• les services juridiques;
• la protection contre les incendies, notamment les coûts d'entretien insuffisants des casernes de pompiers, l'insuffisance de l'équipement de protection contre les incendies, les défibrillateurs, les désincarcérateurs et les brigades de protection contre les incendies;
• les hangars à sel, les chasse-neige et le déneigement;
• l'entretien des génératrices;
• l'entretien lié aux projets d'énergie renouvelable.

En ce qui concerne les autres coûts assumés par leur communauté qui ne sont pas couverts par le programme, certains répondants des Premières Nations ont indiqué qu'ils utilisent souvent leurs propres sources de revenus pour les réparations et la construction d'infrastructures lorsque le financement du Programme AIC est insuffisant ou lorsque les fonds de SAC ont été retardés. Certains répondants des Premières Nations ont indiqué que, pour certains projets, ils sont remboursés par SAC à une date ultérieure, mais que les frais d'emprunt ne sont pas récupérés. Un meilleur calendrier de financement permettrait aux communautés d'éviter les retards de construction et les augmentations de coûts qui en découlent.

« Le financement d'un projet par SAC peut prendre de quelques mois à quelques années. Pour que le projet puisse continuer à avancer, certaines Premières Nations paieront à partir de leur propre source de financement et, lorsque les fonds de SAC seront disponibles, elles rembourseront les fonds empruntés ou utilisés auprès de l'autre source de financement. » [Traduction]