Évaluation de l'Initiative de gestion des déchets solides des Premières Nations

1.1 Contexte

Dans le budget de 2016, le gouvernement fédéral a souligné les défis auxquels font face de nombreuses Premières Nations en matière de gestion des déchets solides dans les réserves, de même que les risques que présente une gestion inadéquate des déchets solides pour l'environnement, la santé et la sécurité. Il a lancé une initiative de gestion des déchets solides des Premières Nations sur cinq ans, au coût de 409 millions de dollars, qui a débuté en 2016-2017.

1.2 Portée et méthodologie de l'évaluation

L'évaluation couvre la période d'avril 2016 à septembre 2020. La collecte des données a eu lieu de novembre 2019 à janvier 2021. Puisqu'il s'agit d'une initiative relativement récente, dont les principales données disponibles sur le rendement se rapportent à son exécution, une approche formative a été adoptée, c'est-à-dire l'examen de la pertinence, du rendement et de l'efficacité du programme en vue de déterminer les progrès accomplis dans l'atteinte des résultats ainsi que les améliorations qui pourraient être apportées.

L'évaluation a été dirigée par une équipe d'évaluation de la Direction de l'évaluation à SAC, avec l'aide d'un cabinet d'experts-conseils externe.

La recherche nécessaire à l'évaluation comprenait un examen documentaire exhaustif, une revue de littérature, une analyse des données administratives de l'Initiative, des entrevues et des études de cas des projets découlant de l'Initiative de gestion des déchets solides des Premières Nations (IGDSPN) dans chaque Première Nation et région de SAC. La collecte des données a été suspendue pendant six mois en 2020 en raison de la pandémie de COVID-19. Une des étapes de l'évaluation à l'égard de l'élaboration conjointe a été d'établir un comité consultatif technique d'évaluation qui représentait les parties prenantes de SAC, des Premières Nations et des organisations autochtones. Les membres du comité ont fourni une rétroaction qui a été prise en compte aux quatre principales étapes de l'évaluation : les questions de l'évaluation et le début de l'évaluation, le rapport de méthodologie, les conclusions préliminaires de l'évaluation et le rapport d'évaluation provisoire.

1.3 Principales conclusions

3.1 Profil du programme

Dans le budget de 2016, le gouvernement fédéral a reconnu les défis auxquels font face de nombreuses Premières Nations en matière de gestion des déchets solides dans les réserves ainsi que les risques pour l'environnement, la santé et la sécurité. En 2016-2017, il a lancé l'Initiative de gestion des déchets solides des Premières Nations (IGDSPN) de 409 millions de dollars sur cinq ans. Pour les Premières Nations situées à proximité des municipalités, l'accent serait mis sur le réacheminement des déchets des terres de réserve vers les installations municipales et sur les programmes de recyclage et de compostage afin de réduire le volume des déchets mis en décharge. Pour les communautés des Premières Nations isolées, les investissements soutiennent la construction de décharges correctement aménagées et les efforts visant à respecter les normes environnementales, et à limiter les impacts potentiels sur l'environnement et la santé.

Affaires autochtones et du Nord canadien (le ministère responsable du dossier à l'époque) a alloué 112 millions de dollars pour les périodes 2016-2017 et 2017-2018 en mettant sur pied un processus d'attestation simplifié qui a permis à l'Initiative d'acquérir son autorité financière initiale. SAC a demandé au Conseil du Trésor d'approuver le financement (297 millions de dollars) pour les trois années après l'allocation quinquennale du budget de 2016. La portée et les activités liées à l'Initiative n'ont pas changé.

L'Initiative a été conçue pour développer et officialiser la nécessité d'investir dans la gestion des déchets solides, qui était financée de manière ad hoc à l'aide d'autorités de financement existantes plus importantes :

• Le Programme d'immobilisations et d'entretien qui constitue le principal pilier des efforts déployés par le gouvernement du Canada pour soutenir les infrastructures communautaires des Premières Nations dans les réserves;
• Le Programme des services relatifs aux terres et au développement économique, qui accorde un financement permettant d'offrir aux communautés des services de soutien au développement des terres, de l'environnement et de l'économie;
• Le Programme des sites contaminés dans les réserves, qui accorde un financement permettant aux Premières Nations de gérer les sites contaminés de façon rentable afin de réduire et d'éliminer, dans la mesure du possible, les risques pour la santé humaine et environnementale, ainsi que les responsabilités associées aux sites contaminés.

Aucun de ces trois programmes n'était axé directement sur la gestion des déchets solides. Toutefois, à l'aide de ces programmes, on a établi rapidement l'Initiative et tiré parti des capacités déjà développées à l'intérieur et à l'extérieur du Ministère.

4.1 Portée de l'évaluation

L'évaluation couvre la période d'avril 2016 à septembre 2020. Le Comité de la haute direction de SAC a approuvé le mandat de l'évaluation en novembre 2019, et la collecte de données a eu lieu de novembre 2019 à janvier 2021.

Puisqu'il s'agit d'une nouvelle initiative qui a commencé sa cinquième année de mise en œuvre en avril 2020, et que les principales données disponibles sur le rendement se rapportent à son exécution, l'évaluation a adopté une approche formative : examen de la pertinence du programme, du rendement et de l'efficacité, en vue de déterminer les progrès réalisés quant aux premiers résultats et les améliorations potentielles.

4.2 Mobilisation des parties prenantes autochtones

L'équipe chargée de l'évaluation a adopté une approche participative et consultative en mobilisant un Comité consultatif technique d'évaluation (CCTE). Les membres du Comité, qui représente les parties prenantes de SAC et les communautés et organisations autochtones, ont fourni des commentaires sur l'objectif et la portée de l'évaluation, les principales questions de l'évaluation et la méthodologie utilisée. On a demandé aux membres du Comité d'examiner le rapport de méthodologie, notamment les instruments de collecte de données, de valider les conclusions préliminaires tirées de l'évaluation à la suite de la collecte de données et d'examiner le rapport d'évaluation provisoire.

4.3 Enjeux et questions de l'évaluation

Les questions suivantes ont orienté la méthodologie de l'évaluation. (Une liste complète des questions, des indicateurs et des méthodes d'évaluation se trouve à l'annexe 3.)

4.4 Sources de données

Les évaluateurs ont tiré des conclusions à partir de diverses sources de données à l'aide de plusieurs méthodes de collecte de données pour procéder à une validation et orienter la formulation de conclusions et de recommandations.

4.5 Limites

4.6 Rôles et responsabilités

L'équipe d'évaluation de SAC a agi à titre de chargé de projet pour l'évaluation. La collecte et l'analyse des données ont été réalisées conjointement par l'équipe d'évaluation de SAC et Stiles Associates Inc. Le rapport d'évaluation préliminaire a été préparé par Stiles Associates Inc. et passé en revue par l'équipe d'évaluation de SAC.

5.1 Réponse aux besoins des Premières Nations

Selon toutes les sources de données probantes, il est nécessaire de régler le dossier de la gestion des déchets solides dans les Premières Nations. Depuis des décennies, les systèmes de gestion des déchets solides des Premières Nations accusent des retards flagrants par rapport à ceux des municipalités avoisinantes. Avant 2016, 66 % des Premières Nations ne recevaient aucun financement pour l'infrastructure de gestion des déchets solides. Un porte-parole de SAC a souligné qu'il y avait des problèmes en suspens dans de nombreuses communautés des Premières Nations il y a 30 ans déjà et que des études vieilles de trois décennies consignées dans les dossiers du Ministère recommandaient des mesures d'assainissement des communautés. « Ce n'est que maintenant qu'on procède à leur assainissement et qu'on se penche sur le problème de l'élimination des déchets » [traduction].

Dès les années 1990, le programme du Répertoire des problèmes environnementaux d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) a déterminé que de nombreuses décharges situées dans les réserves présentaient un risque moyen à élevé de responsabilité environnementale. En 2017, il y avait plus de 1 400 sites d'élimination des déchets dans les réserves des Premières Nations, la majorité étant des sites non gérés^{Note de bas de page 2}. Treize pour cent d'entre eux contenaient des déchets dangereux et beaucoup se trouvaient à proximité de logements communautaires. Le déversement et le brûlage des déchets à ciel ouvert – des pratiques courantes dans de nombreuses communautés des Premières Nations – peuvent poser des risques pour la santé humaine en contaminant les eaux souterraines et en libérant des substances toxiques comme les furanes et les dioxines dans le sol^{Note de bas de page 3}.

Selon les résultats de recherches universitaires, le gouvernement fédéral ne peut s'attendre à ce que les fonds qu'il affecte aux travaux publics généraux des Premières Nations soient nécessairement investis dans la gestion des déchets solides^{Note de bas de page 4}. Les Travaux publics d'une Première Nation sont habituellement responsables de ces services communautaires. Cependant, les fonds accordés à cette fin sont souvent réaffectés à d'autres priorités urgentes comme l'eau potable et le logement. Comme le suggèrent Zagozewki et coll., il faudraitpeut-être un financement ciblé uniquement à cette fin pour s'assurer que les fonds sont bel et bien affectés à la gestion des déchets solides^{Note de bas de page 5}.

Dans le cadre de l'IGDSPN, le gouvernement fédéral a fourni pour la première fois des fonds réservés à la gestion des déchets solides, qui ont remplacé les dépenses ponctuelles précédentes. L'Initiative répondait ainsi au besoin de restaurer la fierté et le bien-être de la communauté qui résultent du fait de vivre dans un environnement propre et sûr. Selon les études de cas et les entrevues réalisées, l'IGDSPN a permis à certaines Premières Nations de commencer à traiter les déchets accumulés, comme les véhicules hors d'usage, les pneus mis au rebut, la ferraille ou l'huile.

Selon les directives d'ECCC, la nécessité d'un soutien financier à la gestion des déchets solides s'impose en particulier dans le cas des Premières Nations des régions nordiques et éloignées, car ces dernières ont des défis uniques à relever en matière de gestion des déchets en raison du climat, de la géologie, de la taille et de la répartition de la population, des facteurs socioéconomiques et de l'accès aux services et aux installations^{Note de bas de page 6}.

5.2 Portée de l'Initiative

La portée de l'IGDSPN a été considérable. L'Initiative a fourni à 305 Premières Nations un financement direct pour la mise en œuvre d'un projet de gestion des déchets solides. De plus, 536 Premières Nations ont reçu un financement indirect de l'IGDSPN. Ce financement indirect comprend un soutien financier aux conseils tribaux qui ont fourni des services liés à la gestion des déchets solides au nom de leurs Premières Nations membres, ainsi qu'un financement de l'IGDSPN pour aider à couvrir une partie des coûts de fonctionnement et d'entretien des systèmes de gestion des déchets solides des Premières Nations.

5.3 Exhaustivité de la théorie du programme

La théorie du programme, ou théorie du changement, renvoie à la façon dont une initiative est censée produire des résultats. La théorie du changement s'appuie sur le modèle logique d'un programme – la hiérarchie des extrants et des résultats – et décrit les mécanismes du changement, ainsi que les hypothèses, les risques, les vecteurs de changement et le contexte qui appuient ou entravent le processus de changement. L'IGDSPN comporte un modèle logique que l'équipe d'Évaluation de SAC a mis au point avec la contribution du personnel de l'IGDSPN, mais elle ne dispose pas encore d'une théorie explicite du changement. L'Initiative est dotée de certaines composantes d'une théorie du programme puisque les catégories de financement reflètent le cycle de programme de gestion des déchets solides décrit dans la littérature, en particulier les éléments d'infrastructure. Elle comporte également les éléments de planification, de renforcement des capacités et de formation, ainsi que d'établissement de partenariats (principalement des ESTM). Selon l'analyse documentaire, la gestion des déchets solides nécessite également un changement de comportement et, comme nous le verrons plus loin dans le rapport, ces aspects – la promotion, l'éducation, la formation et les campagnes de sensibilisation et de mobilisation – ont été moins présents dans la mise en œuvre de l'Initiative.

Une théorie du changement plus complète s'inspirerait de la pensée systémique pour planifier et mettre en œuvre des interventions dans le cadre de l'IGDSPN. L'Initiative vise en fin de compte à améliorer la santé, la sécurité et les conditions environnementales des Premières Nations. Selon Hernandez et coll., un tel changement nécessite « des approches globales et intégrées qui s'attaquent aux causes des inégalités » [traduction], plutôt qu'un cadre étroit de solutions techniques^{Note de bas de page 10}. Une approche systémique prendrait en compte le tableau d'ensemble à l'échelle de la communauté, notamment la situation sociale, économique et culturelle et leurs interconnexions, plutôt que de se concentrer sur des solutions techniques à court terme telles qu'un site d'enfouissement aménagé ou une station de transfert des déchets. La clé de la mise en œuvre d'une approche systémique semble être la planification et la gestion communautaires, comme le donne à penser l'expérience de la région de la Colombie-Britannique.

Pour en arriver à une théorie du changement plus exhaustive, il faudrait également intégrer ou renforcer les éléments énumérés ci-dessous, qui sont examinés en détail dans d'autres parties du rapport :

• Obtenir un financement suffisant à long terme pour les activités de fonctionnement et d'entretien.
• Tracer la voie à suivre en vue d'un transfert des responsabilités liées à la gestion des déchets solides aux communautés et aux organisations autochtones.
• Réaliser une évaluation complète des besoins à l'échelle nationale.
• Voir à la mobilisation et à l'éducation continues des communautés.
• Voir à la formation continue des opérateurs.
• S'assurer de la surveillance des sites d'enfouissement déclassés.

5.4 Analyse comparative entre les sexes plus

La politique en matière d'analyse comparative entre les sexes a été élaborée à l'origine en 1999 et révisée en 2006 par le ministère qui a précédé SAC, Affaires indiennes et du Nord Canada^{Note de bas de page 11}. Bien que cette politique soit en place depuis de nombreuses années, elle n'a été officiellement adaptée que récemment pour tenir compte des exigences budgétaires des programmes du gouvernement fédéral. Selon le personnel de SAC à l'administration centrale et dans les régions, aucune analyse comparative entre les sexes n'a été effectuée à l'égard de l'IGDSPN et aucun critère précis n'a été établi pour veiller à ce que les besoins des différents groupes soient pris en compte dans les projets liés à l'IGDSPN. Un membre du Comité consultatif national a déclaré que la tenue d'une telle analyse est essentielle, car ce sont les plus vulnérables – les enfants et les personnes âgées – qui sont les plus menacés par les effets d'une mauvaise gestion des déchets, comme la pollution atmosphérique découlant du brûlage des déchets ou la contamination de l'approvisionnement en eau à l'échelle locale.

Dans certains projets, on s'est efforcé de faire participer aux programmes des sous-groupes au sein des communautés, comme les Aînés et les jeunes, ou de répondre à leurs besoins distincts. Selon un répondant, l'approche d'équipe du bureau régional de la Colombie-Britannique à la prestation de services de gestion des déchets solides prévoyait la participation de la communauté à l'élaboration et au lancement de nouveaux programmes de gestion des déchets solides, l'apport d'experts et d'Aînés ainsi que la communication porte-à-porte afin d'obtenir des aperçus et de personnaliser les solutions en fonction des besoins de la communauté. Plusieurs organisations autochtones, notamment au Canada atlantique, en Colombie-Britannique et au Québec, ont élaboré des initiatives ciblant les jeunes. Parmi les exemples, mentionnons les outils visant à accroître l'éducation sur la gestion des déchets solides dans les écoles ainsi que l'Initiative des écopatrouilleurs au Québec, qui a embauché des jeunes dans certaines communautés des Premières Nations pour sensibiliser à la gestion des déchets solides. Dans le Canada atlantique et en Ontario, des initiatives appuyées par des organisations des Premières Nations ont permis d'intégrer du soutien aux Aînés et aux personnes handicapées pour l'acheminement des déchets jusqu'en bordure de route. Bien que ces exemples soient louables, dans l'ensemble, l'Initiative aurait peut-être pu tirer parti d'occasions et d'avantages si SAC avait appliqué l'ACS Plus de manière cohérente dans chaque projet.

6.1 Résultats

Bien que les données relatives à l'administration de l'IGDSPN permettent de savoir où et comment les investissements ont été faits, elles ne permettent pas de constater l'incidence que ces investissements ont eue dans les Premières Nations. En raison de l'absence d'un système efficace de mesure du rendement, l'équipe d'évaluation s'est largement appuyée sur les données probantes tirées des études de cas et des entrevues pour évaluer les résultats de l'Initiative. Dans les sections ci-dessous, nous examinerons les résultats obtenus par rapport aux résultats escomptés au niveau intermédiaire du modèle logique provisoire de l'IGDSPN, tout en tenant compte des résultats escomptés au niveau des résultats immédiats.

6.2 Pérennité des résultats

Les représentants de tous les secteurs s'entendent pour dire que la formule de financement inadéquate appliquée pour le fonctionnement et l'entretien des systèmes de gestion des déchets solides est ce qui pose le plus grand risque pour la pérennité des résultats de l'Initiative. Les personnes interrogées ont affirmé que la gestion des déchets solides devrait être entièrement financée, puisqu'il s'agit d'un service de type municipal qui est essentiel pour les Premières Nations. Un porte-parole de SAC a souligné que la formule de financement actuelle reposant sur l'actif « anéantira tout ce que l'IGDSPN a permis d'accomplir » [traduction], que la formule ne reflète en rien ce qu'il en coûte réellement pour faire fonctionner un système de gestion des déchets solides, et qu'il est impossible que les Premières Nations arrivent à s'en tirer suivant le régime actuel. Selon une étude menée par un organisme technique autochtone, les municipalités en Ontario consacrent pour la plupart 120 000 $ par année en moyenne pour assurer le fonctionnement de leurs programmes de gestion des déchets solides. Or, par l'entremise du Programme d'immobilisations et d'entretien et de l'IGDSPN, SAC fournit en moyenne entre 8 000 $ et 25 000 $ par année aux Premières Nations en Ontario en fonds de fonctionnement et d'entretien pour appuyer à la fois les programmes de réacheminement et la gestion des sites d'enfouissement. Le financement au titre du fonctionnement et de l'entretien accordé dans le cadre de l'Initiative est supérieur dans d'autres régions, mais cela reste insuffisant selon bon nombre des personnes interrogées dans le cadre de l'évaluation.

Les auteurs d'une étude réalisée en 2017 pour le compte d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) ont fait la recommandation suivante : « AANC devrait revoir la formule de financement à la lumière des données récentes et fiables sur les coûts des systèmes de gestion des déchets solides, à mesure qu'elles sont accessibles, et s'inspirer des pratiques de gestion globale des déchets (recyclage et compostage) et des normes dictées par les pratiques exemplaires^{Note de bas de page 14} » [traduction]. La vérificatrice générale a récemment fait une constatation similaire concernant l'infrastructure d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées^{Note de bas de page 15}. C'est donc dire que la gestion des déchets n'est pas le seul domaine pour lequel la formule de financement de SAC ne convient pas au regard des coûts de fonctionnement et d'entretien.

Selon bon nombre de répondants parmi tous les groupes de parties prenantes, il y aurait lieu que les Premières Nations reçoivent du financement régulier pour la gestion des déchets solides, notamment pour assumer les coûts de fonctionnement et d'entretien, et que ce financement soit établi au moyen de formules semblables à celles utilisées dans le cas des écoles et d'autres biens d'infrastructure, en fonction du nombre d'habitants ou d'un coût moyen convenu. Des Premières Nations et certains conseils tribaux sont prêts à envisager la facturation de frais d'utilisation aux résidents, mais ceux-ci ne couvriraient vraisemblablement qu'une partie des coûts de fonctionnement et d'entretien, et leur faisabilité dépendrait de facteurs tels l'éloignement, la vigueur économique des communautés et les revenus des ménages.

Le peu de surveillance effectuée par le personnel de SAC dans les régions présente également un risque pour la pérennité des résultats de l'Initiative. Certains représentants des Premières Nations en Ontario ont mentionné avoir observé une diminution du nombre de visites effectuées par les fonctionnaires de SAC ces dernières années, et que SAC prenait peu de mesures de suivi une fois un projet terminé. En Alberta, le porte-parole d'une organisation autochtone a mentionné que le bureau régional doit solliciter les commentaires des opérateurs chargés des déchets dans les Premières Nations pour savoir si la gestion des déchets solides se déroule bien et ce qui pourrait être fait pour améliorer les choses. Selon le représentant d'une organisation autochtone au Québec, le bureau régional assure un suivi adéquat pour savoir si les projets sont terminés et si l'infrastructure a été construite, mais il prend peu de mesures de suivi pour confirmer que l'infrastructure de gestion des déchets solides est fonctionnelle et donne des résultats. De l'aveu du personnel régional de SAC, il n'y a aucun mécanisme officiel en place pour suivre le degré de succès des initiatives ayant reçu du financement après l'achèvement de chaque projet. Cela renvoie à l'absence de mécanisme de mesure du rendement.

Comme il en a déjà été question, le manque de financement pour la surveillance continue des sites d'enfouissement déclassés est une autre lacune importante de l'Initiative selon le personnel du bureau régional de SAC en Ontario. La formule de financement actuelle des coûts de fonctionnement et d'entretien peut seulement servir à financer les sites d'enfouissement et décharges existants. Un représentant de SAC a mentionné que l'IGDSPN ne peut servir à financer la surveillance des sites contaminés, sauf si ceux-ci sont considérés comme des décharges et s'ils ne sont pas admissibles à du financement dans le cadre du Programme des sites contaminés.

6.3 Efficacité des relations

Les études de cas et les entrevues ont révélé que les Premières Nations sont bien servies par les organisations techniques autochtones et les conseils tribaux, qui leur offrent du soutien, des conseils techniques et de la formation. Les coordonnateurs des déchets solides financés au sein des conseils tribaux jouent un rôle crucial, en particulier dans le cas des Premières Nations de petite taille, dont la capacité est moindre. La formation et le soutien fournis par l'entremise d'organismes tels que le Centre autochtone de ressources environnementales, au Manitoba, ont aidé bon nombre de Premières Nations à présenter des demandes de financement pour des projets de gestion des déchets solides et également à mettre en œuvre ces projets. La mise en commun des connaissances a été favorisée par les forums et colloques annuels organisés sur le thème de la gestion des déchets solides par l'Institut de développement durable, au Québec, et par le GCST, en Alberta, et également par des publications comme le bulletin Merganser de l'IZWTAG, en Colombie-Britannique, qui rend compte des programmes de gestion des déchets solides des Premières Nations dans la province.

Les relations entre l'administration centrale et les bureaux régionaux de SAC ont été efficaces le moment venu de planifier la distribution annuelle des fonds de l'IGDSPN à chacune des régions et de collaborer pour déployer l'Initiative sur le terrain. Globalement, les relations entre les bureaux régionaux de SAC et les Premières Nations sont également efficaces. Le cas échéant, l'insatisfaction des parties prenantes autochtones a trait à des problèmes abordés ailleurs dans le présent rapport, notamment les délais d'approbation des projets, le manque de clarté des processus d'approbation et des décisions liées au financement, et le fait de devoir traiter à la fois avec les fonctionnaires de la Direction de l'environnement et ceux qui sont responsables des infrastructures communautaires ou du financement des immobilisations.

Selon un représentant de SAC, on a fait appel au Comité d'administration national de l'IGDSPN pour communiquer les résultats de l'Initiative, discuter des critères d'admissibilité et tenir des consultations sur les lacunes éventuelles. Cette personne a aussi dit qu'il y avait de l'incertitude quant au rôle exact du comité. En entrevue, des membres du Comité d'administration national ont convenu que le rôle de ce dernier n'était pas clairement défini, citant en exemple des réunions au cours desquelles il y avait eu plusieurs présentations, mais peu d'occasions de discuter ou de formuler des conseils techniques. Une personne interviewée a mentionné un cas où les membres avaient été informés « une fois un projet mis en œuvre, pas pour nous demander nos commentaires, mais pour nous dire ce qui avait été fait et les sommes qui avaient été dépensées » [traduction]. Des comités consultatifs régionaux ont été mis sur pied pour fournir de l'information régionale au Comité d'administration national. Cela a fonctionné dans certaines régions, mais un porte-parole de SAC a affirmé que certains comités n'avaient jamais vu le jour.

Parmi les relations importantes figure celle qu'ont les Premières Nations avec leurs municipalités voisines qui ont des sites d'enfouissement et avec lesquelles elles souhaiteraient conclure des ententes de services de type municipal (ESTM) en vue d'y amener leurs déchets solides. L'efficacité de ces relations n'est pas la même selon l'endroit où l'on se trouve au Canada. Bon nombre de Premières Nations ont noué de bonnes relations et négocient des ESTM concernant les déchets solides, entre autres la communauté de Kitcisakik avec la municipalité régionale de la Vallée‑de‑l'Or, au Québec. Dans d'autres régions, toutefois, certaines municipalités sont moins enclines à collaborer pour la gestion des déchets solides. Dans certains cas, les représentants municipaux ont eu des attitudes et comportements ouvertement racistes, selon un répondant de SAC.

Au Manitoba, province qui est en train d'adopter le modèle des sites d'enfouissement régionaux, des efforts considérables ont été déployés au cours de la première phase de l'IGDSPN pour accroître l'accès des Premières Nations à ces sites. Or, aucune nouvelle ESTM n'a été conclue entre les Premières Nations et les municipalités. En Ontario, bon nombre de municipalités sont réticentes à conclure des ESTM, craignant de manquer de place pour leurs propres déchets vu les longs délais d'approbation de nouveaux sites d'enfouissement dans la province. Le personnel du bureau régional de SAC collabore étroitement avec les Premières Nations pour les aider à négocier des ESTM.

Tous ne voient pas du même œil l'importance qui devrait être accordée à la conclusion d'ESTM dans le cadre de l'IGDSPN. Selon un expert en la matière, ces ententes sont incontournables pour améliorer la gestion des déchets solides dans les Premières Nations, et ce genre de collaboration avec les municipalités voisines peut être un facteur de réconciliation. À l'opposé, une organisation autochtone a dit être d'avis que l'Initiative accorde trop d'importance aux ESTM, aux postes de transfert et à la collaboration avec les municipalités, et pas assez au soutien à accorder aux Premières Nations pour leur permettre de trouver des méthodes novatrices de recyclage et de réacheminement.

6.4 Efficacité de la gestion

6.4.1 Aspects pour lesquels la mise en œuvre de l'IGDSPN est efficace

Comme il est mentionné dans la section 5.2 (Portée de l'Initiative), les gestionnaires de l'administration centrale et des bureaux régionaux de SAC ont été efficaces pour faire connaître l'IGDSPN. Des centaines de communautés des Premières Nations ont demandé et reçu du financement, et d'autres fonds prévus au titre de l'Initiative ont été versés aux conseils tribaux et aux organisations techniques autochtones qui jouent un rôle de soutien auprès des Premières Nations. Les bureaux régionaux ont créé un plan pour établir l'ordre de priorité des sites contaminés d'une année à l'autre, s'appuyant pour ce faire sur le Système national de classification des lieux contaminés. Dans le cadre de l'Initiative, un outil de classement par ordre de priorité a également été créé pour deux types de grands projets d'immobilisations, à savoir la construction de nouveaux sites d'enfouissement et postes de transfert, d'une part, et la modernisation de sites d'enfouissement et de postes de transfert existants, d'autre part.

Somme toute, la prestation régionale de l'Initiative a bien fonctionné, car les bureaux régionaux ont des contacts directs avec les Premières Nations et les organisations autochtones dans leur région. Les bureaux régionaux disposent de la souplesse voulue pour répondre aux besoins divers des Premières Nations à mesure qu'ils se présentent, qu'il s'agisse de la nécessité de fermer une décharge en Ontario ou de financer la démolition des vestiges d'un pensionnat au Yukon. Les représentants d'organisations autochtones au Québec, au Manitoba et en Colombie-Britannique ont salué la souplesse de l'IGDSPN. Le porte-parole d'une organisation a souligné que l'Initiative permet d'apporter des changements en réponse aux événements imprévus et qu'elle facilite l'accès au programme et la reddition de comptes. Le représentant d'une autre organisation a salué le fait qu'il est possible de déplacer les fonds entre différentes catégories.

Les gestionnaires de l'Initiative utilisent le Système intégré de gestion des immobilisations et la base de données sur les projets de la Direction générale de la gestion de l'environnement pour faire le suivi des dépenses de chacune des Premières Nations ou organisations en matière de gestion des déchets solides, et bien d'autres variables. En septembre 2020, 320,5 millions des 408,9 millions de dollars de fonds confirmés avaient été investis par l'entremise de l'IGDSPN pour appuyer 955 projets. Selon les gestionnaires de programme, les 88,4 millions de dollars restants étaient en voie d'être dépensés avant le 31 mars 2021, date de fin de la première période de cinq ans de l'Initiative.

Les responsables de l'évaluation à SAC ont analysé les données administratives en date du 30 avril 2020 afin de connaître la répartition des investissements parmi les différents types de projets. Au moyen de données reçues de l'équipe responsable de la gestion de l'environnement à l'administration centrale de SAC pour 16 catégories de projets distinctes, l'équipe responsable de l'évaluation a attribué des codes aux projets puis les a classés en quatre catégories : renforcement des capacités et formation, infrastructure et opérations, programmes et partenariats, et planification de la gestion des déchets (voir l'annexe 2 pour des descriptions détaillées des quatre catégories de projets).

Comme l'illustre la figure 1, près de 60 % des projets appartiennent à la catégorie de l'infrastructure et des opérations. Vient ensuite la catégorie du renforcement des capacités et de la formation, dans laquelle la majorité des projets (57 %) ont été réalisés au Québec. Treize pour cent des projets appartiennent à la catégorie de la planification de la gestion des déchets, et seulement 6 % tombent dans celle des programmes et des partenariats. Dans ces deux dernières catégories, les projets ont été plus nombreux en Ontario que dans toute autre région.

Source : Données relatives à l'administration de l'IGDSPN

Équivalent textuel de la Figure 1 : Projets de l'IGDSPN, par catégorie, 2016-2020

La figure 1 illustre les types de projets de l'Initiative de gestion des déchets solides des Premières Nations (IGDSPN) lancés au cours de la période de 2016 à 2020. Au cours de cette période, 6 % des projets de l'IGDSPN étaient de type « programmes et partenariats », 13 % des projets relevaient de la « planification de la gestion des déchets », 22 % étaient axés sur le « renforcement des capacités et formation » et 59 % étaient des projets « d'infrastructure et opérations ».

6.5 Cadre de réglementation

La vérificatrice générale du Canada rapportait, en 2009, que « selon le règlement d'application de la Loi sur les Indiens, si une personne veut tenir un dépotoir d'ordures ou brûler des déchets dans une réserve, elle doit obtenir un permis d'Affaires indiennes et du Nord Canada, et le Ministère en a accordé relativement peu. Il n'est pas en mesure de faire des inspections, de s'assurer que le règlement est respecté et d'agir s'il ne l'est pas. Par conséquent, les déchets s'accumulent souvent ailleurs que dans des dépotoirs ayant un permis, et les effets sur les sources d'eau potable et la qualité de l'air ne sont pas surveillés^{Note de bas de page 16} ». Les conclusions de cette évaluation montrent que les conditions n'ont pratiquement pas évolué entre 2009 et 2021.

La plupart des études de cas qui ont été menées dans le cadre de l'évaluation ont démontré que l'absence de règlements fédéraux adéquats en lien avec la gestion des déchets solides dans les réserves favorisait les décharges illégales dans plusieurs communautés autochtones. Même dans les communautés qui ont instauré leurs propres règlements afin d'endiguer les décharges illégales, l'application des règlements se révèle parfois difficile et coûteuse. Des représentants du bureau régional de SAC en Ontario ont rapporté que les Premières Nations qui mettaient en œuvre leurs propres règlements pour gérer la pollution engendrée par les déchets solides dans les réserves ne disposaient pas des moyens nécessaires pour imposer des frais aux tierces parties qui les enfreignent, pour faire de la surveillance et pour faire appliquer les règlements. Une Première Nation a découvert qu'en vertu de la Loi sur les Indiens, l'amende maximale qui pouvait être imposée pour les décharges illégales était de 100 $.

Le manque de réglementation signifie également que l'IGDSPN ne prévoit pas de norme claire quant à la construction de nouvelles infrastructures dans les réserves. Un employé du bureau régional de l'Alberta a dit que son bureau faisait généralement appliquer les règlements provinciaux, à moins que le financement ne le leur permette pas. Dans son rapport de 2009, la vérificatrice générale a déclaré qu'environ 200 Premières Nations de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan et de l'Ontario auraient dû se voir accorder un permis de décharge par AINC, mais que cela n'avait pas été fait. Elle a aussi découvert que seulement 14 permis (tous en Saskatchewan) avaient été délivrés en vertu du Règlement sur la destruction des déchets dans les réserves indiennes^{Note de bas de page 17}. Cette situation se perpétue : les bureaux régionaux de SAC ne délivrent généralement pas de permis, et la région de la Saskatchewan est la seule région qui continue d'utiliser un système de permis et d'obligations contractuelles dans le cadre de la gestion des déchets solides dans les réserves. Un représentant de ce bureau a dit que les contrôles réglementaires du Ministère pourraient potentiellement être utilisés dans d'autres régions.

Dans certains cas, les bureaux régionaux de SAC ont approuvé l'emplacement choisi pour les installations de gestion des déchets solides; par exemple, à l'extérieur des réserves (où ce sont les règlements provinciaux qui s'appliquent). Dans le nord de la Colombie-Britannique, le bureau régional du Yukon a appuyé la proposition qui visait à construire une station de transfert afin de desservir une Première Nation. Cette approche a également été utilisée en Saskatchewan. Quand les installations de gestion des déchets solides d'une Première Nation situées sur les terres de la Couronne en Saskatchewan se révèlent non conformes, les autorités provinciales vont tout d'abord souligner les infractions commises, mais recourent parfois à des mesures coercitives comme l'annulation des permis d'exploitation ou encore des accusations d'infractions punissables par procédure sommaire. Elles ne répondent pas aux manquements par de l'éducation ou de la formation.

La Loi sur la gestion des terres des premières nations permet aux Premières Nations signataires (c'est-à-dire plus de 150 d'entre elles) de rédiger et de promulguer leurs propres codes fonciers, à partir desquels elles peuvent élaborer des règlements en lien avec la gestion des déchets solides. Cependant, la planification et la mise en œuvre d'un régime en vertu de la Loi requièrent un financement considérable, des ressources attitrées, de la formation et des connaissances techniques.

7.1 Modèle de financement

Les personnes interviewées dans le cadre de cette évaluation conviennent à l'unanimité que le modèle fondé sur les propositions pour les demandes de projets est adéquat et qu'il avait bien fonctionné pour les dépenses majeures dans les infrastructures et les immobilisations, comme la désaffectation de sites d'enfouissement, la construction de nouvelles installations (p. ex. stations de transfert des déchets) et l'achat d'équipement coûteux (p. ex. camions à ordures). Toutefois, de nombreuses personnes ont mentionné que la mise en œuvre du modèle fondé sur les propositions pourrait être améliorée. Certains membres du personnel des bureaux régionaux de SAC ont exprimé leurs préoccupations quant au moment tardif de l'affectation annuelle des enveloppes budgétaires régionales destinées à l'infrastructure. Une solution à ce problème serait d'octroyer le financement relatif à l'infrastructure des Premières Nations pour plus d'une année, ce qui permettrait l'élaboration d'un calendrier raisonnable pour des projets de grande envergure ou divisés en plusieurs phases.

La plupart des organisations autochtones et bien des membres du personnel de SAC considèrent que des subventions de 10 ans ou un financement de base seraient plus appropriés pour les autres composantes de la gestion des déchets solides; ces dernières devraient être considérées comme des aspects courants de la gestion des déchets solides et ne devraient pas faire l'objet de propositions répétées. Ces composantes comprennent notamment les coûts de fonctionnement et d'entretien, la planification, le développement de la capacité, ainsi que la participation et l'éducation des communautés. Le porte-parole d'une organisation technique autochtone a dit qu'un financement de base ou une subvention à long terme seraient de meilleures manières de financer le programme, puisqu'elles permettraient aux communautés d'investir de manière à répondre à leurs besoins au moment où elles le souhaitent. Un représentant de SAC a affirmé que cette approche permettrait aux Premières Nations de renforcer leurs capacités et leur autonomie. Un financement stable à long terme donnerait les ressources à plus de Premières Nations et de conseils tribaux pour embaucher un coordonnateur des déchets solides, ce qui apporterait de la stabilité au programme malgré les changements de leadership fréquents au sein des communautés. Un répondant membre d'un conseil tribal a dit qu'un financement à long terme permettrait à son organisation d'embaucher un coordonnateur des déchets solides qui ferait preuve d'initiative dans l'élaboration de projets et de plans de formations ainsi que dans l'examen des moyens à la disposition des Premières Nations pour économiser de l'argent ou en gagner. SAC se prépare à accorder plus de financements globaux et de subventions de 10 ans. Cette approche devrait continuer d'être employée pour les Premières Nations admissibles aux ententes de financement à long terme.

8.1 Transfert de services

Dans le document de base de l'IGDSPN, publié en 2016, on anticipait l'instauration d'une approche graduelle de décentralisation (c'est-à-dire du transfert des services), dans laquelle les Premières Nations seraient entièrement responsables de la mise en œuvre des infrastructures d'ici trois à dix ans. On y explique aussi que l'objectif final de l'Initiative est d'appuyer l'autodétermination des Premières Nations en transférant les responsabilités en matière de gestion des déchets solides du gouvernement aux Premières Nations. Cette approche prévoit un financement durant les trois premières années pour que les besoins criants soient comblés pendant que des options de réformes sont élaborées conjointement avec les Premières Nations. Celles-ci pourraient ensuite être mises en œuvre au cours des années quatre à dix. Il faudrait tout d'abord amener les systèmes de traitement des déchets solides à un niveau acceptable, ce qui nécessiterait un investissement sur dix ans largement supérieur à celui qui est prévu.

Afin de favoriser l'atteinte de l'objectif en matière de transfert de services, le programme doit satisfaire les conditions suivantes : (1) création et mise en œuvre de centres, d'institutions, d'autorités et d'autres regroupements dirigés par les Premières Nations; (2) suppression des obstacles au financement; (3) soutien garanti au fonctionnement, à l'entretien et aux immobilisations de petite taille; (4) si possible, offre d'incitatifs à l'utilisation des ententes de services. Dans le document de base, on prévoyait que l'Initiative nécessiterait une contribution importante du personnel du Ministère au cours des premières années, soit près de 14 équivalents temps plein (ETP) par année durant trois ans, afin d'harmoniser les ressources avec la hausse des investissements et la complexité des projets. Ce plan prévoit que des ETP fédéraux soient transférés dans les organisations autochtones à mesure que la capacité de celles-ci et des communautés autochtones augmente. Cela diminue les besoins du Ministère en matière de financement du fonctionnement et de l'entretien, et accroît le besoin de subventions et de contributions.

Dans son plan ministériel de 2019-2020, SAC déclare qu'un des résultats prévus est que les communautés autochtones contrôlent la conception, la prestation et la gestion des services^{Note de bas de page 18}. Dans ce plan, SAC s'engage à soutenir les communautés et les organisations autochtones dans l'exercice leur compétence en ce qui concerne la conception, la prestation et la gestion des services, et souligne que ce résultat va dans le sens de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et des appels à l'action de la Commission de vérité et réconciliation^{Note de bas de page 19}.

La plupart des représentants de SAC avaient peu de choses à dire au sujet des transferts de services. Un des répondants a reconnu que tous les programmes du Ministère devraient mettre sur pied un plan afin de transférer la prestation des programmes aux partenaires autochtones, mais a souligné que la mise en œuvre d'un plan de transfert rigoureux prend du temps et nécessite des consultations avec les partenaires. Dans une présentation en 2019, les responsables de l'IGDSPN ont déclaré qu'ils exploraient de nouveaux modèles de financement afin de transférer les fonctions du bureau régional à des organisations autochtones et qu'ils évaluaient de nouvelles approches institutionnelles, comme les autorités régionales autochtones en matière de gestion des déchets^{Note de bas de page 20}. Lors de la première phase de l'IGDSPN, SAC a délégué les responsabilités relatives à la prestation de services éducatifs et au programme de détournement des déchets à la CMM (pour huit Premières Nations de la région de l'Atlantique) et au Centre de ressources sur la gestion des terres des Premières Nations (qui a coordonné plus de 40 projets relatifs aux déchets solides dans plusieurs régions du Canada). Même si la CMM s'est révélée efficace dans la région de l'Atlantique, elle aurait besoin de renforcer sa capacité afin d'être en mesure de gérer et de mener à bien des projets d'infrastructure. Sa capacité de mise au point technique (approbation de plans, inspection d'infrastructures, etc.) gagnerait notamment à être améliorée.

Les communautés et les organisations techniques autochtones ont réagi de différentes manières à l'idée d'un transfert de services. Certains répondants ont fait part de leurs réserves; il est déjà arrivé, par le passé, que le transfert des services soit fait en l'absence des ressources adéquates. D'autres représentants des communautés et des organisations techniques autochtones souhaitent voir un passage à l'action plus important. Selon le représentant d'une organisation autochtone nationale, le budget investi au début de l'Initiative pour la dotation à SAC (Secteur des terres et du développement économique) aurait plutôt dû être versé aux organisations autochtones régionales afin qu'elles puissent renforcer leurs capacités, ce qui aurait constitué une étape logique du processus de transfert des services. Tous les répondants autochtones ont affirmé qu'un travail considérable devrait être accompli par le Ministère afin de créer les conditions favorables nécessaires pour que le transfert des services puisse s'effectuer, notamment :

• Un financement durable et fiable : les organisations autochtones de plusieurs régions ont souligné qu'un transfert efficace des services nécessitait un financement durable, prévisible et fiable.
• Le renforcement de la capacité d'exécution des organisations techniques autochtones et des conseils tribaux : de nombreuses organisations techniques autochtones et de nombreux conseils tribaux ont subi des coupes budgétaires au cours des dernières années. Ils ont besoin de retrouver leur capacité technique, particulièrement en ce qui a trait à la gestion des déchets solides.
• Des éclaircissements quant à l'administration de l'IGDSPN : des représentants d'organisations techniques ont mentionné leur désir de mieux comprendre comment l'IGDSPN est gérée, notamment les procédures internes qui la régissent et la manière dont les décisions de financement sont prises, afin de pouvoir assumer les responsabilités relatives à la gestion des déchets solides.
• L'élaboration d'un champ de réglementation et de politique favorable : plusieurs questions de compétence et de politique doivent être résolues avant de pouvoir discuter du transfert de services, comme les dispositions de la Loi sur les Indiens, le Régime de gestion des terres des Premières Nations et les ententes sur l'autonomie gouvernementale. Les répondants de SAC ont mentionné que l'IGDSPN n'exerçait qu'un contrôle limité sur certains aspects du programme étant donné qu'elle fait appel aux autorisations de financement d'autres programmes. Par exemple, les responsables de l'Initiative ne peuvent pas prendre de décisions quant à la prestation de services en lien avec les fonds dépensés dans le processus d'infrastructure, puisque c'est le programme de gestion du financement des immobilisations qui détient l'autorité en la matière.

8.2 Pratiques exemplaires

La planification communautaire est un moyen inclusif et efficace pour déceler les besoins et dégager des solutions en matière de gestion des déchets solides : fort de presque 10 ans de collaboration avec les Premières Nations sur la question de la gestion des déchets solides, le bureau régional de la Colombie-Britannique a mis sur pied une pratique prometteuse qui cadre avec la Stratégie nationale de développement communautaire autochtone^{Note de bas de page 21}. Ses décisions en matière de financement se basent sur les besoins et les priorités des Premières Nations ainsi que sur les ordonnances d'exécution provinciales afin de mettre sur pied des systèmes de gestion des déchets solides fonctionnels et administrés localement qui comprennent des infrastructures, des ressources humaines et une forme de gouvernance. Une équipe formée d'employés de SAC, d'un planificateur communautaire et d'un ingénieur a travaillé de pair à la mise en œuvre de projets avec des groupes de travail communautaires sur la gestion des déchets solides. Dans ce cas, le processus de planification a ratissé plus large qu'une consultation et a favorisé l'engagement des groupes de parties prenantes à l'échelle des communautés autochtones.

Une gestion efficace des déchets solides repose sur une bonne communication et une éducation continue pour les membres des communautés autochtones : selon un répondant de SAC, un thème récurrent dans les réunions du CCN était la nécessité d'améliorer la communication et la promotion de l'Initiative au sein des communautés. Les programmes ont remporté plus de succès dans les communautés où des trousses d'outils et d'éducation et des formations étaient offerts et où la communication était adéquate; par exemple, l'Institut de développement durable, situé au Québec, a produit des vidéos et un cahier d'exercices sur les déchets solides, le recyclage, le compostage et d'autres sujets connexes à l'intention des enfants. Le livre et les ressources complémentaires, qui se basent sur des connaissances scientifiques et écologiques et qui sont présentés en six langues autochtones, sont des outils éducatifs qui offrent aux élèves autochtones l'occasion d'en apprendre davantage sur leurs langues et de développer leurs connaissances sur les sciences et les technologies.

La formation et le développement des capacités en continu des Premières Nations sont essentiels : les gestionnaires et les opérateurs des systèmes de gestion des déchets solides dans les communautés autochtones doivent absolument avoir accès à de la formation et avoir l'occasion de développer leurs capacités. Ce développement sous-entend un renforcement des communautés et des organisations autochtones, ce qui passe notamment par la formation. Les deux composantes doivent être présentes en permanence pour que les bonnes pratiques en matière de gestion des déchets solides puissent s'implanter dans les services des travaux publics des Premières Nations et que le taux de roulement chez les opérateurs des systèmes de gestion des déchets ralentisse. Des pratiques prometteuses ont été mises en œuvre en Colombie-Britannique par le Indigenous Zero Waste Technical Advisory Group, qui a créé des formations à l'intention des opérateurs, des manuels techniques ainsi qu'un programme de formation itinérante, qui apportent tous un soutien crucial aux petites communautés.

Les organisations techniques autochtones et les conseils tribaux peuvent jouer un rôle majeur, y compris celui de centre d'excellence : le recours aux services des organisations techniques autochtones et des conseils tribaux dans le cadre de l'IGDSPN s'est avéré une pratique prometteuse. Ils apportent une expertise technique quant à la gestion des déchets solides, présentent des approches collaboratives, agissent comme intermédiaire entre les Premières Nations et SAC et favorisent la mobilisation communautaire. Les organisations techniques autochtones contribuent de façon essentielle au partage des connaissances et de l'expertise technique parmi les Premières Nations des régions. En ce moment, l'Institut de développement durable (Québec) agit à titre de centre d'excellence en gestion des déchets solides. L'Institut a dressé un portrait régional détaillé de la gestion des déchets solides chez les Premières Nations au Québec et mis sur pied des webinaires et des trousses d'outils sur les pratiques en matière de gestion des déchets solides. Il organise également un colloque annuel sur la gestion des déchets solides.

Les solutions locales appropriées ne font pas toujours appel à la haute technologie : les solutions novatrices et adéquates sont parfois simples. Par exemple, au moins huit communautés de la région de Hazelton (Colombie-Britannique) utilisent un écodépôt mobile, un système tout-en-un pour la collecte, le tri et l'entreposage des matières recyclables. L'écodépôt mobile se trouve dans un fourgon grand volume muni de grands sacs et de bacs, et les employés se chargent de la collecte et du tri des matières recyclables déposées en bordure de la rue. L'utilisation du fourgon permet de combiner les opérations de collecte, d'entreposage et de transport au sein d'un même espace. Les matières recyclables domestiques sont ramassées une fois par semaine et les articles encombrants, une fois par mois, avant d'être acheminés vers un dépôt régional^{Note de bas de page 22}. Cette conclusion est appuyée par les données tirées de la littérature : « la technologie n'est toutefois pas une panacée, et elle ne représente qu'un seul des facteurs qui doivent être pris en compte dans la gestion des déchets solides. Il faut choisir des solutions locales et appropriées, et la meilleure technologie n'est généralement pas la plus sophistiquée ou la plus récente » [traduction]^{Note de bas de page 23}.

Les partenariats dans la gestion des déchets solides peuvent contribuer à la réconciliation : des partenariats solides et de bonnes relations avec les municipalités et les organismes provinciaux peuvent s'inscrire dans les efforts de réconciliation et peuvent mener les employés provinciaux et municipaux à se défaire de leurs préjugés à l'égard des communautés autochtones. En collaboration avec l'organisation provinciale faisant la promotion du recyclage Divert Nova Scotia, la CMM a contribué à l'élaboration de matériel pédagogique qui tient compte de la vision du monde des Mi'kmaq pour des écoles de la province. Des personnes qui ont pris part aux projets de gestion des déchets de la Première Nation de Millbrook ont dit avoir reçu l'appui des autorités municipales, qui ont participé à des ateliers communautaires et qui ont aidé la Première Nation quand elle a éprouvé des difficultés à se conformer aux règlements en matière de réacheminement des déchets.

Repousser le passage à l'action en matière de gestion des déchets coûte plus cher à long terme : cette leçon est tirée d'une étude approfondie réalisée par la Banque mondiale^{Note de bas de page 24}. « Les déchets non ramassés ou mal éliminés ont des répercussions importantes sur la santé et l'environnement. Les coûts nécessaires pour composer avec ces répercussions sont largement supérieurs à ceux qui seraient requis pour mettre sur pied et entretenir des systèmes de gestion des déchets simples et adéquats » [traduction]. On y donne l'exemple de l'Asie du Sud-Est, où le coût économique engendré par les ordures ménagères non récoltées qui sont brûlées, jetées ou envoyées dans les cours d'eau s'élève à 375 $ US/tonne. « Pour cette même région, la Banque mondiale estime que les coûts associés à la gestion intégrée des déchets pour des systèmes de base conformes aux normes d'hygiène internationales seraient de 50 à 100 $ US/tonne » [traduction]. Autrement dit, il est quatre à huit fois plus économique de mettre en œuvre des actions concrètes en matière de gestion des déchets solides.

9.1 Conclusions

L'IGDSPN est une avancée majeure pour répondre aux besoins de longue date des communautés des Premières Nations en matière de financement réservé à l'appui de la gestion adéquate des déchets solides. Toutefois, il reste d'importantes lacunes à combler avant d'y arriver, en particulier pour ce qui est d'un financement permanent et suffisant pour le fonctionnement et l'entretien des systèmes de gestion des déchets solides.

La plupart des Premières Nations ont reçu, directement ou indirectement, du financement par l'entremise de cette initiative, et ce financement a été largement réparti entre les communautés éloignées et celles situées à proximité des centres urbains. Les Premières Nations situées à proximité des centres urbains et soutenues par un conseil tribal ont légèrement plus de chances de recevoir du financement. Selon ce qui est perçu et préoccupe sérieusement certains, les Premières Nations éloignées éprouvent des difficultés à obtenir du financement, à présenter des propositions et à avoir une bonne connexion Internet. Bien que certains aspects pourraient être améliorés, le programme a connu quelques succès au point de vue de la promotion qui en a été faite et de l'établissement de partenariats avec les organisations autochtones pour parvenir à des résultats dans les régions. Ainsi, le programme doit continuer ses activités de sensibilisation efficaces et redoubler d'efforts pour aller au-devant des Premières Nations moins susceptibles de recevoir du financement ou pour lesquelles les systèmes de gestion des déchets solides ont posé problème.

L'IGDSPN a appuyé certaines Premières Nations en favorisant le rehaussement de l'expertise et des capacités techniques, la mise à niveau de l'infrastructure, la réduction du nombre de sites contaminés, une sensibilisation accrue et une meilleure éducation en matière de gestion des déchets solides dans les Premières Nations, une amélioration de l'accès communautaire aux programmes de réacheminement et une diminution de la quantité de déchets solides dans les Premières Nations.

Toutefois, en raison de lacunes dans les données sur le rendement, l'évaluation n'a pas permis de dresser un portrait complet et de mesurer l'ampleur des effets du programme, y compris quant aux données sur l'ACS Plus et sur son intégration. Quelques éléments ont entravé la mise en œuvre de l'IGDSPN, notamment une formule de financement inadéquate pour les coûts de fonctionnement et d'entretien et un financement à stabiliser. Dans certains cas, on ne met pas suffisamment l'accent sur la sensibilisation et l'éducation afin que le personnel des Premières Nations soit davantage mobilisé et mieux formé, ce qui aiderait à changer les pratiques communautaires de gestion des déchets solides. Il y a eu peu de surveillance des sites d'enfouissement après leur fermeture, malgré les risques pour l'environnement et la santé humaine; la qualité de l'eau et des sols ne fait pas objet de tests réguliers. Dans d'autres cas, lorsque des partenaires autochtones ont tenté d'avoir accès au programme, ils ont été confrontés à un processus complexe de présentation des propositions et à des lenteurs dans le financement. Des répondants estimaient que les problèmes liés aux propositions étaient en partie causés par un manque de coordination et de communication entre le Secteur des terres et du développement économique et celui des Infrastructures communautaires.

De plus, l'évaluation a révélé que les occasions d'affaires en matière de déchets solides n'ont pas été complètement mises à profit, notamment la possibilité pour les Premières Nations d'assurer elles-mêmes le transport de leurs déchets solides vers les sites d'enfouissement municipaux, ce qui n'est pas possible en raison de certaines politiques régionales de SAC. Dans les cas où les partenaires autochtones assurent le fonctionnement de leur système de gestion des déchets solides, on a constaté un manque de clarté et des lacunes dans les pratiques pour ce qui est de l'approbation des permis et de l'autorité responsable de l'exécution des règlements fédéraux sur les déchets solides, ce qui a mené à une dégradation de certains sites d'enfouissement au fil du temps. De plus, il y a eu peu de surveillance des sites d'enfouissement après leur fermeture, ce qui aurait aidé à l'entretien des installations des Premières Nations.

Bien que l'on considère généralement que le modèle fondé sur les propositions est approprié pour les composantes liées aux grandes immobilisations de l'IGDSPN, d'autres composantes tireraient davantage parti de mécanismes de financement plus stables et à plus long terme, comme un financement de base ou une subvention sur dix ans.

Le transfert du contrôle des services aux partenaires autochtones, une des priorités stratégiques de SAC, était un objectif cerné lors de la conception de l'IGDSPN à l'origine. Toutefois, seuls de petits pas ont été faits en vue du transfert de services. Pour qu'un transfert de services complet ait lieu, les conditions favorables suivantes doivent être en place : un financement durable et fiable, une capacité d'exécution accrue pour les organisations techniques autochtones et les conseils tribaux, une administration de programme plus claire et un contexte politique et réglementaire favorable.

9.2 Recommandations

À la lumière des données présentées et des conclusions ci-dessus, les évaluateurs recommandent que :

SAC adopte une approche visant à améliorer les systèmes de gestion des déchets solides dans les Premières Nations qui tiennent compte du cycle de vie complet de la gestion des déchets solides et intègre le contexte social, culturel et économique plus large de chaque Première Nation. Dans le cadre d'une telle approche, SAC devrait :

1. Allouer un financement suffisant, fiable et à long terme pour l'IGDSPN. Ce financement devrait fournir un soutien financier adéquat aux Premières Nations pour les coûts permanents de fonctionnement et d'entretien des systèmes de gestion des déchets solides.
2. Renforcer l'exécution de l'IGDSPN par les moyens suivants :
   1. Examiner et mettre en œuvre des méthodes qui amélioreront les pratiques de planification et de prise de décision dirigées par les communautés, encourageront le transfert de connaissances des consultants aux Premières Nations et augmenteront le financement consacré au renforcement des capacités, à la mobilisation et à la formation; 
   2. Renforcer la coordination entre le Secteur des terres et du développement économique et le Secteur des infrastructures communautaires afin de mieux servir les Premières Nations en simplifiant et en rationalisant le processus d'approbation et d'exécution des projets d'infrastructures de gestion des déchets solides;
   3. Appliquer l'ACS Plus aux projets de gestion des déchets solides, à la conception et à l'exécution du programme;
   4. Élaborer et mettre en œuvre un système de mesure du rendement afin de suivre les progrès réalisés en vue de l'atteinte des résultats du programme, ce qui devrait inclure un meilleur suivi des investissements dans la gestion des déchets solides.
3. Évaluer et réviser les politiques nationales et régionales de passation de marchés et d'approvisionnement afin d'encourager et de soutenir les Premières Nations, les entreprises appartenant aux Premières Nations et les organisations autochtones à fournir leurs propres services.
4. Continuer à travailler avec Environnement et Changement climatique Canada, les parties prenantes autochtones et les provinces pour planifier, élaborer ou modifier les règlements afin de soutenir la gestion efficace des déchets solides dans les Premières Nations.
5. Conformément à l'engagement du Ministère d'aider les communautés et les organisations autochtones à exercer leur compétence en matière de conception, de prestation et de gestion des services, travailler avec les partenaires des Premières Nations pour tracer la voie vers un transfert durable des responsabilités en matière de gestion des déchets solides.

Réponse et plan d'action de la direction – FINAL
Titre du projet : Évaluation de l'Initiative de gestion des déchets solides des Premières Nations

Plan d'action