Rapport d'étape sur la mise en œuvre de la prévention et gestion des manquements 2017 : Rapport du Comité permanent des affaires autochtones et du Nord

Cadre commun

En juillet 2016, l'Assemblée des Premières Nations (APN) et Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) ont signé un protocole d'entente (version pdf 198.90) (non disponible en français) visant à amorcer l'élaboration conjointe d'une nouvelle relation financière avec les Premières Nations. Après la signature du protocole d'entente, AANC a mis en branle un processus d'élaboration conjointe avec l'APN, les Premières Nations et d'autres organisations autochtones représentatives.

Le résultat de ce premier effort de collaboration a été publié sous la forme d'un rapport conjoint en décembre 2017. Une nouvelle approche : Co-développement d'une nouvelle relation financière entre le Canada et les Premières Nations a permis d'établir un cadre commun en vue d'une nouvelle relation financière avec les Premières Nations assujetties à la Loi sur les Indiens et de recommander des mesures.

Vision commune du cadre

Le cadre d'une nouvelle relation financière a adopté la vision commune suivante :

• que la nouvelle relation financière doit constituer un mécanisme qui, délibérément, reconnaît et respecte le droit à l'autodétermination des Premières Nations — une approche fondée sur la reconnaissance des droits;
• que la nouvelle relation financière doit permettre aux Premières Nations d'exercer leur droit à l'autonomie en soutenant le renforcement des capacités pris en charge par les Premières Nations;
• que la nouvelle relation financière doit être basée sur l'apprentissage, l'évolution et l'habilitation — un éloignement conscient des structures coloniales figées — avec des approches pangouvernementales qui tiennent compte de la réalité des Premières Nations;
• que la nouvelle relation financière doit reposer sur une relation de reddition de comptes mutuelle qui permettra aux gouvernements des Premières Nations qui fonctionnent sous le régime de la Loi sur les Indiens de rendre compte en premier lieu à leurs citoyens, pendant que le gouvernement du Canada et les gouvernements des Premières Nations se rendent des comptes mutuellement quant aux engagements pris l'un envers l'autre et travaillent ensemble en vue d'obtenir des résultats pour les citoyens des Premières Nations;
• que la nouvelle relation financière permettra de garantir un financement suffisant;
• que la nouvelle relation financière permettra aux Premières Nations de planifier et d'investir selon leurs propres priorités, en apportant une plus grande prévisibilité, une plus grande souplesse et une autonomie accrue en ce qui a trait aux dispositions de financement;
• que la nouvelle relation financière permettra de progresser vers l'élimination des écarts socioéconomiques entre les citoyens des Premières Nations et les autres Canadiens.

Processus de mise en œuvre conjointe

Une feuille de route importante : Le rapport conjoint de décembre 2017 recommandait que le processus de mise en œuvre de la nouvelle relation financière (NRF) fasse appel à un comité consultatif (le Comité consultatif mixte sur les relations financières) et à une structure de gouvernance conjointe comprenant des tables stratégiques et techniques. Le Comité a présenté ses recommandations sur la poursuite des travaux conjoints sur la NRF dans son rapport de juin 2019, Honorer nos ancêtres en ouvrant la voie de l'avenir, qui a servi de feuille de route importante pour les progrès ultérieurs dans le processus de mise en œuvre conjointe.

Structure de gouvernance de la mise en œuvre conjointe : Cette structure de gouvernance favorise une approche collaborative pour faire avancer la NRF. Cette structure a évolué, et continuera d'évoluer, au fil du temps et comprend actuellement : (1) sur le plan stratégique, la Table sur la gouvernance et la relation financière, un comité de niveau élevé qui détermine le programme dans un certain nombre de domaines stratégiques, (2) sur le plan technique, trois tables : (a) la Table sur la NRF, qui met l'accent sur les éléments clés de la NRF, comme la subvention de la NRF, (b) la Table sur la modernisation de la gouvernance, qui met l'accent sur la modernisation et l'élargissement du soutien à la gouvernance dans les Premières Nations, et (c) la Table sur la Politique de prévention et gestion des manquements (PPGM), qui vise à abroger la PPGM actuelle et à la remplacer par une nouvelle approche axée sur la prévention, la collaboration et le renforcement des capacités.

Progrès réalisés dans le processus conjoint de mise en œuvre : Des progrès ont été réalisés dans le processus conjoint de mise en œuvre, notamment : (1) s'assurer que les Premières Nations sont financés au moyen d'un financement adéquat et d'ententes de financement à long terme, stables, prévisibles et flexibles, (2) établir un cadre de reddition de comptes mutuelle axée sur les résultats, et (3) élaborer une nouvelle approche et une nouvelle structure pour remplacer la PPGM actuelle.

Croissance des dépenses en matière de subventions et de contributions

À Services aux Autochtones Canada (SAC), la combinaison du financement existant et de nouveaux investissements importants a entraîné une croissance des dépenses (environ 53 % de 2016-2017 à 2020-2021) liées au financement sous forme de subventions et contributions versé aux communautés. Le budget de 2021 à lui seul a accordé des investissements de plus de 18 milliards de dollars pour réduire davantage les écarts entre les peuples autochtones et non autochtones, favoriser la santé, la sécurité et la prospérité des communautés autochtones et faire avancer une véritable réconciliation avec les Premières Nations, les Inuit et la Nation métisse.

Subvention au titre de la Nouvelle relation financière (NRF)

Stabilité, prévisibilité et une souplesse accrues en matière de financement : La subvention au titre de la NRF est un mécanisme de financement renouvelable jusqu'à 10 ans qui favorise la réconciliation et l'autodétermination en offrant aux Premières Nations admissibles une stabilité, une prévisibilité et une souplesse accrues en matière de financement, comparativement au financement sous forme de contribution qui est plus restrictif et rigide. L'admissibilité à la subvention est déterminée en fonction des critères élaborés conjointement avec l'Assemblée des Premières Nations et le Conseil de gestion financière des Premières Nations (CGFPN).

Principaux avantages de la subvention au titre de la NRF : Les Premières Nations financées par cette subvention bénéficient de ce qui suit :

• Une souplesse accrue dans la conception et la prestation de 11 services de base aux membres des communautés. Les Premières Nations ne seront plus limitées par la façon dont le Canada définit les services dans les modalités de ses programmes. Grâce à la subvention au titre de la NRF, les Premières Nations ont le plein contrôle de la conception et de la prestation des services financés dans le cadre de la subvention;
• Une plus grande flexibilité financière pour s'adapter à l'évolution des besoins locaux, des pressions financières et des priorités sans avoir besoin d'autorisations du Canada, y compris une option pour des versements annuels initiaux;
• Aucune réduction ou restriction quand les Premières Nations obtiennent des fonds d'autres sources gouvernementales;
• Une capacité illimitée de conserver les fonds non dépensés à la fin de l'exercice pour la durée de l'entente;
• Une réduction considérable des exigences de production de rapports, car la subvention au titre de la NRF priorise la reddition de comptes par les gouvernements des Premières Nations à ses citoyens, ce qui remplace jusqu'à 92 % des éléments de données fournis antérieurement au Canada pour les programmes et services financés dans le cadre de la subvention au titre de la NRF;
• Aucune vérification des bénéficiaires réalisée par le Canada pour les programmes inclus dans la subvention au titre de la NRF;
• Maintien de l'admissibilité aux programmes axés sur des propositions ainsi qu'à d'autres financements qui ne sont pas actuellement admissibles aux termes de la subvention au titre de la NRF (comme les grands projets d'immobilisations);
• Une prévisibilité accrue à long terme (10 ans) et la garantie qu'aucune Première Nation ne perdra son financement en raison de la transition vers la subvention au titre de la NRF;
• Une meilleure suffisance permanente grâce à une indexation annuelle de la subvention au titre de la NRF et à d'autres améliorations du programme de financement national. L'indexation de la subvention au titre de la NRF est conçue pour protéger le financement de base de la subvention au titre de la NRF contre l'inflation et la croissance démographique (en assurant une croissance annuelle minimale de deux pour cent du financement de base de la subvention au titre de la NRF). Lorsque des volets de financement précis des programmes de SAC augmentent à un taux plus élevé que le taux prévu de l'indexation de la subvention au titre de la NRF d'une Première Nation, cette dernière bénéficie de la croissance de ces volets de financement au taux le plus élevé.

Progrès dans l'accès à la subvention au titre de la NRF : En tout, 130 Premières Nations ont maintenant signé des ententes de subvention au titre de la NRF entre avril 2019 et août 2022. Le processus de déclaration d'intérêt prévu pour avril 2023 (date limite : 30 septembre 2022) a maintenant été officiellement lancé et, selon les premières indications, il y aurait un grand nombre de Premières Nations intéressées.

Modèle d'entente globale de financement

Conçue dans un souci de normalisation, de prévisibilité accrue et d'allègement de la charge administrative, l'entente globale de financement est en voie de devenir le modèle de contrat type unique pour les paiements de transfert aux communautés autochtones, y compris les subventions au titre de la NRF, versés par SAC et RCAANC, et remplacerait divers accords préexistants.

Élargissement du report et de l'accès aux fonds non dépensés

Lors de l'assemblée générale de l'Assemblée des Premières Nations (APN) du 25 juillet 2017, le ministre des Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) de l'époque a annoncé que le Ministère s'engageait à faire en sorte que la plupart des ententes de financement permettent aux communautés des Premières Nations de reporter les fonds non dépensés. Ainsi, les communautés des Premières Nations bénéficient maintenant d'une plus grande flexibilité financière et opérationnelle, qui n'ont plus à s'empresser de dépenser leurs fonds à la fin de l'exercice financier. Pour la plupart des ententes de financement, le report de fonds a également été intégré comme principe dans la NRF. (Remarque : « les contributions préétablies », qui sont autrement rarement utilisées, limitent encore les reports.)

Programmes urbains pour les peuples autochtones (PUPA)

Créés en 2017, les PUPA fournissent des fonds qui permettent aux organisations autochtones de servir leurs clients, d'offrir aux Autochtones en milieu urbain des programmes et services adaptés à la culture et d'investir dans des coalitions d'intervenants locaux partout au Canada. Depuis les 5 dernières années (2017-2022), les PUPA ont investi un total de 267,4 millions de dollars. Ce financement de base fournit une base stable et flexible qui permet à ces organisations de planifier leurs activités et d'affecter des ressources de façon dynamique pour soutenir les besoins et priorités changeants de leurs clients.

Soutien supplémentaire aux organisations autochtones urbaines lors de la pandémie de Covid-19

Un soutien supplémentaire aux organisations autochtones urbaines a été fourni lors de la pandémie de Covid-19 par le biais du Fond de soutien aux communautés autochtones. Par l'intermédiaire de ce fond, le gouvernement du Canada a alloué des montants supplémentaires de : (1) 15 millions de dollars en mars 2020; (2) 75 millions de dollars en mai 2020; (3) 159,8 millions de dollars en août 2020; (4) 75 millions de dollars en novembre 2020 et (5) 150 millions de dollars dans le budget 2021. Plus récemment, les PUPA ont reçu une décision de financement hors cycle d'un montant de 101,1 millions de dollars sur trois ans (2022/23-2024/25) pour renouveler le financement (71,1 millions de dollars), augmenter le financement (25 millions de dollars) et soutenir la recherche et la collecte de données (5 millions de dollars).

Infrastructure des PUPA

Annoncé dans le budget de 2019, les PUPA fourniront également 57,5 millions de dollars sur cinq ans (2020-2021 à 2024-2025) pour soutenir les investissements dans des projets d'infrastructure majeurs et mineurs pour les fournisseurs de services des PUPA.

Programme pour la prévention de la violence familiale

L'appel de proposition annuel du Programme pour la prévention de la violence familiale appuie les activités de prévention de la violence axées sur les Premières Nations, les Inuits, les Métis, les personnes urbaines ou les 2ELGBTQQIA+ confrontées à la violence fondée sur le genre. À partir de 2021-2022, les propositions peuvent aller d'activités à court terme avec un budget plus petit (comme 50 000 $ pour 1 an) à un projet pluriannuel nécessitant un financement plus important en raison de la nature et de la portée des activités proposées.

Accroître la transparence, renforcer la responsabilisation mutuelle

De janvier à juin 2017, un certain nombre d'engagements ont été pris sur les thèmes de la transparence et de la reddition de comptes. Les messages clés de ces engagements sont les suivants :

• Il faut mettre en place un cadre de reddition de comptes mutuelle qui oblige les Premières Nations et le gouvernement du Canada à rendre des comptes;
• Un tel cadre de reddition de comptes doit reconnaître la responsabilité première des Premières Nations envers leurs membres, d'abord et avant tout;
• Le cadre de reddition de comptes mutuelle doit être élaboré en collaboration avec les Premières Nations et doit être ancré dans un ensemble de résultats nationaux;
• Il existe un besoin de financement pour soutenir la capacité des Premières Nations à respecter les normes de reddition de comptes et de transparence, et à développer et maintenir les soutiens administratifs, la formation, les politiques et les procédures nécessaires pour rendre des comptes à leurs membres.

Élaboration d'un cadre national axé sur les résultats (CNAR)

Dans son rapport de juin 2019, le Comité consultatif mixte sur les relations financières a recommandé de mesurer les écarts socioéconomiques entre les Premières Nations et les Canadiens non autochtones. SAC travaille avec ses partenaires à l'élaboration d'un cadre national axé sur les résultats (CNAR) qui est un élément clé de la relation de responsabilité mutuelle entre les Premières Nations et le gouvernement du Canada. Il doit comprendre un ensemble de résultats mesurables qui peuvent être définis, comparés et mis en œuvre de manière coordonnée. Un certain nombre de séances de mobilisation en personne avec les Premières Nations ont été réalisées avant le début de la pandémie de COVID-19. Ces séances de mobilisation ont maintenant repris. Elles devraient se terminer à l'automne 2022, et un premier projet du cadre national axé sur les résultats devrait être disponible au printemps 2023.

Problèmes qui rendent la PPGM inadéquate pour une nouvelle relation financière

Les principales conclusions du Comité permanent ont clairement montré que la PPGM n'est pas un instrument politique adapté à la nouvelle relation financière. En particulier, le Comité permanent a souligné à juste titre que la PPGM :

• ne respecte pas la relation de nation à nation;
• est punitive et est « conçue pour atténuer les risques pour le Ministère plutôt que pour améliorer le rendement sur le terrain »;
• ne s'attaque pas aux causes profondes des situations de manquement, et en particulier au fait que le manque de financement et d'autres formes de soutien au renforcement des capacités de gouvernance et de gestion financière est le plus souvent la cause profonde des situations de manquement dans le cadre de la PPGM actuelle;
• ne soutient pas suffisamment le développement des capacités et fournit peu d'aides préventives pour éviter les situations de manquement;
• l'approche d'intervention impliquant la nomination d'une partie externe (c.-à-d. le conseiller nommé par le bénéficiaire et la Gestion des ententes de financement par un séquestre-administrateur) n'est pas efficace pour atteindre ses objectifs de redressement et de récupération;
• oblige les Premières Nations en manquement à couvrir elles-mêmes le coût du conseiller nommé par le bénéficiaire et la gestion des ententes de financement par un séquestre-administrateur.

Approche axée sur la collaboration et le développement des capacités après l'abrogation de la PPGM

Après la création des deux ministères (SAC et RCAANC) à partir d'AANC (automne 2017), le Secteur du dirigeant principal des finances, des résultats et de l'exécution de SAC a dirigé l'élaboration d'une nouvelle approche et d'une nouvelle structure de gestion des manquements. Le Secteur a initié des engagements et a commencé à explorer différentes options avec des organisations et des institutions autochtones, notamment l'Assemblée des Premières Nations (APN), le Conseil de gestion financière des Premières Nations (CGFPN) et AFOA Canada.

Principes directeurs pour une nouvelle approche de la gestion des manquements

Avant le début du travail et des engagements de fond, une série de principes directeurs préliminaires a été élaboré en fonction des recommandations du Comité permanent et des résultats des consultations préliminaires. Les principes clés sont les suivants :

1. Les relations financières avec les Premières Nations seront axées sur la collaboration afin de déterminer les risques et les défis émergents liés à la gouvernance, à la gestion financière ou à la prestation de services, de sorte que des mesures de soutien préventives puissent être activées et déployées le plus tôt possible.
2. Aucune nomination d'une partie externe ne sera prise en compte en cas de difficultés d'une Première Nation en matière de gouvernance ou de manque de capacités en gestion financière. Il s'agit là d'une reconnaissance de la réalité découlant du manque de financement et d'autres formes de soutien au renforcement des capacités de gouvernance et de gestion financière qui est trop souvent la cause première des situations de manquement. La meilleure façon de relever ces défis est de mettre en place une collaboration permanente, des mesures correctives précoces et un soutien au développement des capacités doté de ressources suffisantes.
3. La nomination d'une partie externe ne doit être envisagée que dans les cas suivants : (a) les cas extrêmement rares où il existe des risques inacceptables pour la prestation des services (ou une interruption inacceptable des services) et où les dirigeants des Premières Nations ne collaborent plus ou ne dirigent plus les mesures d'atténuation; et (b) les situations très limitées où un gouvernement des Premières Nations est : (i) légalement incapable de signer l'accord de financement; ou (ii) incapable d'obtenir le quorum et donc incapable de remplir son rôle lié à l'administration de l'accord de financement et à la fourniture des services financés.
4. Lorsqu'une partie externe est nommée : (a) le ministère à l'origine de la nomination (SAC ou RCAANC) est responsable des coûts associés à la partie externe, et non le gouvernement de la Première Nation; (b) la recherche de parties externes qualifiées mandatées par les ministères donnera la préférence aux institutions, organisations et individus autochtones qualifiés; et (c) le mandat de la partie externe devrait : (i) se limiter à l'assainissement et au rétablissement du ou des domaines de prestation de services touchés; (ii) être d'une durée déterminée et suffisamment brève; et (iii) inclure des objectifs de rendement exécutoires (y compris des qualifications minimales pour les parties externes) et une stratégie de sortie à la première occasion.
5. Un comité directeur mixte SAC-RCAANC et autochtones veillera à ce que la nouvelle approche de la gestion des manquements soit mise en œuvre comme une solution efficace aux problèmes cernés avec l'ancienne politique.

La mobilisation des Premières Nations a été considérablement touchée par la pandémie de COVID-19

Les premières séances de mobilisation des Premières Nations ont été effectuées et les ébauches subséquentes d'une nouvelle approche à l'appui de l'abrogation de la PPGM ont été élaborées entre les hivers 2017 et 2019. Les séances de suivi devaient commencer au printemps 2020. Malheureusement, suite de l'apparition de la pandémie de COVID-19, les pressions exercées sur les ministères, les gouvernements des Premières Nations et les organisations autochtones sur le plan des ressources et des programmes, ont ralenti la cadence de ces séances entre le début de 2020 et l'hivers 2021. Les séances ont maintenant recommencées et progressent selon les attentes.

Mesures provisoires pour faire avancer les recommandations du Comité permanent

Dans sa réponse de septembre 2017, le gouvernement s'est engagé à mettre en œuvre des mesures provisoires pour faire avancer les recommandations du Comité permanent en attendant l'abrogation de la PPGM. À ce titre, les bureaux régionaux de SAC ont été invités d'adopter une approche plus collaborative, plus communautaire et plus axée sur les capacités pour soutenir les Premières Nations en situations de manquement ou sur le point de l'être, ce qui est plus conforme aux principes directeurs énumérés précédemment.

État actuel de l'abrogation et du remplacement de la PPGM

Les travaux d'abrogation et de remplacement sont en cours, mais les progrès ont été considérablement retardés par la pandémie de COVID-19. Néanmoins, les rapports des bureaux régionaux indiquent un changement définitif de l'état d'esprit et des pratiques en matière de situations de manquement; grâce à des initiatives telles que Communities in Focus (approche des communautés visées) et l'Initiative de soutien global au développement communautaire, les régions ont augmenté l'attention portée aux communautés qui approchent ou sont confrontées à une situation de manquement, et ont placé le diagnostic des causes profondes, les réunions fréquentes en face à face, la collaboration avec les partenaires internes et externes et le renforcement des capacités au cœur de leur travail avec ces communautés.

Ces efforts sont également soutenus par un nouveau financement de 104,8 millions de dollars sur 2 ans à compter de 2021-2022 afin d'améliorer les capacités administratives des gouvernements des Premières Nations et des autres organisations autochtones qui offrent des programmes et des services essentiels et par un montant additionnel de 151.4 millions sur 5 ans à compter de 2021-2022 pour fournir un soutien global aux Premières Nations ayant les plus grands besoins et défis en matière de développement communautaire. Ce financement supplémentaire et les mesures prises pour relever les défis auxquels sont confrontées les communautés ont eu un impact cumulatif important sur les Premières Nations encore en situation de manquement. Ainsi, entre 2017 et 2022, le nombre de Premières Nations en situation de manquement a diminué de 136 à 93. Parmi ceux-ci, le nombre de Premières Nations avec le niveau de manquement le plus élevée (Gestion des ententes de financement par un séquestre-administrateur) est passé de 10 à 1.

Les mesures provisoires sont toujours en place; elles seront remplacées lorsque la PPGM actuelle sera abrogée et remplacée par des approches régionales centrées sur la communauté qui rassemblent de multiples parties prenantes, qui sont holistiques, fondées sur les forces et dirigées par la communauté, et qui se concentrent sur la compréhension et le soutien des besoins et des priorités de la communauté et du développement des capacités des Premières Nations (Achèvement prévu : printemps 2023).

Modernisation de l'appui du Canada à la gouvernance des Premières Nations

Le soutien du gouvernement du Canada à la gouvernance des Premières Nations est un élément essentiel de la nouvelle relation financière. Depuis 2017, les composantes de financement du Programme de gouvernance et capacité autochtones (PGCA) (financement du soutien des bandes, avantages sociaux des employés, financement des conseils tribaux et développement professionnel et institutionnel) ont été complétées par un financement limité dans le temps pour soutenir la gouvernance des Premières Nations. De plus, le soutien du gouvernement au First Nations Public Service Secretariat's (FNPSS) et aux institutions des Premières Nations comme le Conseil de gestion financière des Premières Nations (CGFPN) aide à renforcer et à améliorer la capacité de gouvernance des collectivités et des organisations des Premières Nations.

Également, le gouvernement met en place un engagement budgétaire de 2018 pour explorer les besoins en matière de capacité de gouvernance dans les communautés des Premières Nations et à « entreprendre un examen complet et collaboratif des programmes et du financement du gouvernement fédéral qui soutiennent la gouvernance des Premières Nations. » Par exemple, SAC et l'APN ont maintenant été engagés pour un certain temps dans un travail conjoint sur l'examen complet et la modernisation du PGCA.

Initiative sur la Politique sur le transfert des services

Transfert des responsabilités de SAC : le transfert de services fait partie d'une approche à multiples facettes du gouvernement du Canada visant à faire progresser les objectifs et les priorités d'autodétermination des communautés autochtones. Dans ce contexte, SAC continue de travailler à la modification de la manière dont les droits et les besoins des peuples autochtones sont traités, et au transfert progressif des responsabilités ministérielles aux partenaires autochtones à mesure que leur capacité à assumer ces responsabilités augmente.

Avancées en matière de transfert de responsabilités : des avancées importantes ont déjà été réalisées dans le transfert du contrôle de la responsabilité des programmes et des services aux Premières Nations dans les domaines de la santé, de la gestion des terres et de la gestion financière. Le transfert des responsabilités aux territoires et les accords sur l'autonomie gouvernementale ont permis de transférer davantage le processus décisionnel des programmes aux communautés autochtones. D'autres domaines de programme de SAC et de RCAANC recherchent actuellement des possibilités de transfert de services précis avec des partenaires autochtones, tout comme d'autres ministères et organismes de financement autochtones. Ces efforts sont complémentés par un financement renouvelé pour le Programme de transformation des services de santé des Premières Nations, un financement pour les groupes autochtones qui souhaitent concevoir et fournir des solutions de services à l'enfance et à la famille qui répondent le mieux à leurs besoins (soutien à la mise en œuvre du projet de loi C-92, Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis) et le soutien à l'essor des réalisations des élèves des Premières Nations dans les écoles indépendantes, provinciales et territoriales des Premières Nations par le biais du Programme des partenariats en éducation et en particulier de son volet Entente régionale en matière d'éducation.

Cadre stratégique de transfert de services : au cours de l'exercice 2021-2022, SAC a commencé à élaborer un cadre stratégique de transfert de services qui clarifiera davantage les objectifs du gouvernement en matière de transfert de services et apportera plus de transparence aux partenaires et intervenants. Le travail sur ce cadre est en cours et le Ministère consultera un large éventail de partenaires et de parties prenantes.

Renouvellement de la politique de SAC sur le fonctionnement et l'entretien (F et E)

Engagement à passer à une nouvelle politique et à un nouveau cadre de financement : Lors de l'assemblée générale annuelle de l'Assemblée des Premières Nations (APN) de 2017, le ministre d'AANC de l'époque s'est engagé à cerner les options permettant de passer à une nouvelle politique et à un nouveau cadre de financement afin de supprimer les inégalités de la politique actuelle sur le fonctionnement et l'entretien (F et E). À la suite de consultations avec les Premières Nations et des experts externes, il a été convenu que la politique de F et E ne devait pas être réformée de manière isolée, mais dans le cadre d'une approche plus large et plus holistique fondée sur les pratiques exemplaires en matière d'infrastructure qu'est la Gestion des biens.

Mobilisations et des projets pilotes de gestion des actifs : Comme première étape, des mobilisations et des projets pilotes de gestion des actifs ont été menés conjointement avec l'APN, et un projet de politique de gestion des biens a été élaboré. Cependant, la gestion des biens s'étant avérée beaucoup plus complexe que le fonctionnement et l'entretien, le travail conjoint est toujours en cours (achèvement prévu : avril 2023).

Progrès réalisé dans le passage à un nouveau cadre de politique et de financement: Dans l'intervalle, des progrès importants ont été faits pour combler les lacunes en matière de financement du fonctionnement et de l'entretien et pour faire progresser l'adoption de pratiques exemplaires de gestion des biens dans les communautés des Premières Nations, notamment :

• Le budget de 2019 et l'énoncé économique de l'automne 2020 prévoyaient des augmentations importantes du financement du fonctionnement et de l'entretien, y compris des méthodes de formule mises à jour et 1,3 milliard de dollars sur cinq ans et 299 millions de dollars en permanence pour les actifs liés à l'eau et aux eaux usées;
• Le budget de 2021 prévoyait 1,7 milliard de dollars sur cinq ans, dont 388,9 millions de dollars de financement permanent pour le fonctionnement et l'entretien d'autres infrastructures communautaires, y compris les actifs liés à la santé et aux déchets solides. Les formules ont été mises à jour et modernisées pour mieux prendre en charge les coûts associés à l'exploitation et à l'entretien des infrastructures;
• Au 31 décembre 2021, 194 communautés des Premières Nations ont participé à des activités de renforcement des capacités de gestion des biens et 52 ont élaboré des plans de gestion des biens. De plus amples renseignements se trouvent à la page du Programme de gestion des biens de SAC;
• SAC a mis à l'essai et, au cours de l'exercice 2022-2023, la mise en œuvre du Programme du Système de rapports étendu sur la condition des biens, qui rend disponibles des inspections étendues fournissant aux Premières Nations une évaluation détaillée des déficiences actuelles des biens, une prévision des besoins futurs en matière d'investissement en capital, des conseils pour l'entretien des biens et un résumé des résultats de l'inspection à l'intention des dirigeants de la Première Nation. Les inspections sont conçues pour mieux aider les communautés à planifier et à budgétiser les besoins liés au cycle de vie de leurs infrastructures;
• SAC a accordé 140 millions de dollars en compléments ponctuels pour le F et E aux Premières Nations pour l'exercice 2020-2021 (augmentation du financement de F et E dans l'énoncé Économique de l'automne 2020) afin de porter les niveaux de financement à 100 % ou à plus de 100 % du financement de la formule des actifs pour l'eau et les eaux usées. Pour allouer le financement dans les années à venir, à partir de 2021-2022, SAC a modernisé la méthodologie de financement du F et E et mis à jour les formules de financement afin de mieux refléter les coûts réels en F et E des Premières Nations et de préparer le terrain pour une approche de politique de gestion des biens en remplacement de la politique de F et E actuelle.

Contexte

En avril 2006, la Loi sur la gestion financière et statistique des Premières Nations (plus tard rebaptisée Loi sur la gestion financière des premières nations (LGFPN)) a créé trois institutions nationales des Premières Nations qui ont reçu le mandat de soutenir les Premières Nations dans l'affirmation de leur compétence sur leurs affaires financières : (1) le Conseil de gestion financière des Premières Nations (CGF), qui aide les Premières Nations à acquérir la capacité de répondre à leurs exigences en matière de gestion financière et à développer, mettre en œuvre et améliorer les relations financières avec les institutions financières, les partenaires commerciaux et les autres gouvernements; (2) la Commission de la fiscalité des Premières Nations (CFPN), qui aide les Premières Nations à mettre en place des régimes d'imposition foncière en approuvant les lois sur l'impôt foncier et les dépenses des Premières Nations et en réglant les différends entre les Premières Nations et les contribuables; et (3) l'Autorité financière des Premières Nations (AFPN), qui accorde des prêts à long terme aux Premières Nations grâce à un financement obtenu sur les marchés financiers par l'émission d'obligations.

Financement et soutien par le gouvernement d'institutions et d'organisations nationales indépendantes dirigées par les Autochtones

Soutenir toutes les institutions de la LGFPN : Les institutions de la LGFPN reçoivent un financement de base annuel du gouvernement fédéral pour mener à bien leurs activités de base et peuvent accéder à un financement supplémentaire fondé sur des propositions pour soutenir des projets spéciaux et des projets pilotes. Les niveaux de financement de base sont revus périodiquement. Depuis le budget de 2018, le financement annuel de ces institutions est passé de 12,3 millions à 23,4 millions de dollars par an. En outre, le gouvernement du Canada s'est engagé à verser 54,3 millions de dollars supplémentaires sur cinq ans pour accroître le soutien au CGF et à l'AFPN, à compter de 2022-2023. Ce financement servira à stabiliser les activités de base et à élargir le mandat des institutions.

Soutenir le Conseil de gestion financière (CGF) des Premières Nations : En raison de son rôle de soutien aux Premières Nations dans la mise en œuvre de lois, de processus et de mécanismes d'administration financière pour une saine gouvernance financière, le CGF est particulièrement bien placé pour aider les Premières Nations à mettre en place des structures et des systèmes de gouvernance financière pour assurer la transition vers une plus grande autonomie financière. Un financement supplémentaire est fourni pour poursuivre les travaux du CGF sur la subvention de la nouvelle relation financière (NRF). Des modifications législatives sont également à l'étude pour inclure de manière permanente les travaux du CGF sur la subvention NRF et la prévention et la gestion des manquements dans leurs activités courantes.

Soutenir AFOA Canada : AFOA Canada est une institution autochtone nationale qui se concentre sur la gouvernance et le développement des capacités financières (p. ex., la formation et la certification) des professionnels autochtones travaillant dans tous les domaines de la gestion, des finances, de l'administration des bandes et du leadership. L'AFOA Canada est également partenaire de groupes de travail conjoints qui se penchent sur des questions liées au développement des capacités des fonctionnaires, des communautés et des organisations autochtones. L'investissement annuel moyen de SAC dans AFOA Canada est de 1,1 million de dollars. Les investissements dans les bureaux régionaux d'AFOA varient selon les régions en fonction de la demande et des fonds disponibles.

Soutenir le Tulo Centre of Indigenous Economics de la Commission de la fiscalité des Premières Nations : Le gouvernement du Canada continue de soutenir l'expansion du Tulo Centre of Indigenous Economics de la Commission de la fiscalité des Premières Nations, en s'appuyant sur son expertise établie en matière de recherche et de formation des administrateurs des Premières Nations dans les domaines de la fiscalité, de la gestion des terres et de la gouvernance globale.

Soutenir le renforcement des services publics des Premières Nations

En plus des soutiens directs fournis aux institutions et organisations dirigées par les Autochtones mentionnés ci-dessus, SAC et le RCAANC étudient également la manière d'investir stratégiquement les fonds de capacité dans le renforcement des services publics des Premières Nations et dans l'aide aux membres des services publics autochtones pour qu'ils aient accès aux possibilités de formation et de certification en gestion financière.

Soutenir le développement d'une capacité de services partagés de gestion financière

Contexte : SAC et RCAANC étudient également la façon dont les regroupements de services financiers pourraient être mis à profit pour fournir un soutien durable à la gestion financière, en particulier chez les Premières Nations plus petites et plus éloignées qui font face à d'importants problèmes de recrutement de personnel qualifié. Au début de l'année 2021, en s'appuyant sur les leçons tirées des projets pilotes du PPPGM, le CGF a déterminé une occasion d'établir une capacité nationale de services de gestion financière partagés. Cette capacité permettrait aux Premières Nations, en tant que groupe, d'accéder à des services et à une expertise qu'elles ne pourraient peut-être pas se permettre à titre individuel.

Objectif : La capacité des services partagés serait une ressource facultative offerte aux gouvernements des Premières Nations qui ont besoin d'une capacité supplémentaire ou d'une solution de rechange à la capacité interne pour répondre à leurs besoins en matière de gestion financière. L'objectif à long terme serait la création d'un centre d'excellence autochtone national disposant des connaissances et de l'expertise nécessaires pour soutenir pleinement les buts et objectifs fiscaux des gouvernements des Premières Nations.

Projet pilote des services partagés : Dans un premier temps, le CGF a proposé de mener un projet pilote sur une période de deux ans afin de mettre à l'essai la prestation de services de tenue de livres, de comptes créditeurs, de comptes débiteurs, de paie et de rapports financiers à dix gouvernements des Premières Nations par le biais d'une plateforme de services partagés. Pour lancer ce projet pilote, le budget de 2020 a fourni au CGF 3,5 millions de dollars sur deux ans, somme qui a été renouvelée en 2022 pour la poursuite de l'initiative en 2022-2023 et 2023-2024.

Projet pilote de prévention et gestion des manquements (PPPGM)

Le PPPGM a impliqué un travail conjoint avec le Conseil de gestion financière (CGF). Le travail a débuté en 2016 et a été divisé en deux phases. La Phase Ⅰ a débuté en octobre 2016, avec cinq gouvernements des Premières Nations. La Phase Ⅱ a débuté au cours de l'exercice 2020/2021, avec 20 autres gouvernements des Premières Nations.

PPPGM Phase Ⅰ

Cinq Premières Nations en situation de manquement : Au cours de la première phase, le CGF a travaillé avec cinq Premières Nations (quatre au Manitoba et une en Colombie-Britannique) devant opérer avec un séquestre-administrateur pour la gestion de leurs ententes de financement, pour renforcer leur capacité de gestion financière et pour créer des conditions favorables leur permettant de quitter ce niveau de manquement.

Principales répercussions sur les Premières Nations concernées : Lorsque les cinq gouvernements des Premières Nations sont entrés dans la Phase Ⅰ du projet pilote au cours de l'exercice 2016/2017, ils se trouvaient tous au niveau de manquement le plus élevé (gestion des ententes de financement par un séquestre-administrateur). À la fin de l'exercice 2018/2019, les cinq gouvernements des Premières Nations avaient été ramenés au deuxième niveau de manquement, celui du conseiller désigné par le bénéficiaire. Au début du projet pilote, quatre Premières Nations avaient une note de risque élevée à l'évaluation générale et une avait une note de risque moyenne. À ce jour, une seul Première Nation participante au projet pilote a encore une note de risque élevée, 2 ont une note de risque moyenne et 2 ont une note de risque faible. Sur une base cumulative, les notes de risque des 5 Premières Nations participant à la Phase Ⅰ du projet pilote ont été réduites de 87,8 %.

Les leçons apprises de la Phase I : Dans le rapport final de la Phase Ⅰ qu'il a présenté à Services aux Autochtones Canada (SAC), le CGF a tiré d'importantes leçons de la Phase I, notamment :

• Pour être efficace, l'approche des situations de manquement doit être axée sur le développement des capacités et être conçue, mise en œuvre et dirigée par les Premières Nations;
• Mettre l'accent sur l'autonomisation qui est la responsabilité envers les citoyens pour la prestation de services et l'amélioration des résultats de la Nation;
• Durabilité basée sur des normes de contrôle interne éprouvées et adaptées par et pour les Premières Nations;
• Des praticiens indépendants, compétents et expérimentés au sein d'une institution des Premières Nations, offrant une formation pratique sans frais pour la Première Nation;
• Il existe un besoin de services de soutien autochtones partagés, une capacité de soutien durable sous la forme d'un service de soutien autochtone partagé, sans but lucratif et disponible à l'échelle nationale;
• Cadre réglementaire et législatif autochtone, un nouveau cadre politique dirigé et géré par les autochtones devra être mis en place, notamment pour remplacer l'actuel Politique de la prévention et gestion des manquements (PPGM);
• Lorsque les mesures punitives sont supprimées et que les gouvernements des Premières Nations ont la possibilité de reprendre le contrôle de leur administration, le véritable développement des capacités et l'autonomisation commencent;
• Il faut d'abord répondre aux besoins fondamentaux de la communauté afin de s'assurer que les Premières Nations disposent du soutien et des incitations adéquats pour passer de l'intervention à une plus grande autodétermination. Des urgences plus pressantes comme des incendies et des inondations retarderont les progrès, des engagements stables à long terme de toutes les parties seront nécessaires;
• Des investissements doivent être faits dans le développement de la capacité durable de la Première Nation par le biais d'un transfert efficace de connaissances au personnel qui est retenu et par la mise en œuvre d'outils et de systèmes afin de voir des résultats fructueux à plus long terme;
• La poursuite du financement du soutien des capacités après un retrait par étape de l'intervention doit être envisagée;
• Des rôles et des responsabilités clairs ainsi qu'une communication et une collaboration efficaces et continues entre SAC, les Premières Nations et les institutions autochtones, telles que le Conseil de gestion financière des Premières Nations, sont essentiels au succès continu de la réforme de l'approche de la prévention et de la gestion des situations de manquement;
• Le gouvernement doit faire de la place pour le développement d'une relation de confiance entre les institutions autochtones et les participants des Premières Nations.

PPPGM Phase Ⅱ

Les progrès ont été considérablement retardés : Les progrès de cette deuxième phase ont été considérablement retardés en raison des répercussions de la COVID-19. Le Conseil de gestion financière (CGF)continue à travailler aussi étroitement que possible avec les 20 participants de la Phase Ⅱ en se concentrant principalement sur les points suivants : (1) l'élaboration de politiques relatives à la planification pluriannuelle, à la gestion des risques, à la planification stratégique et aux conflits d'intérêts; et (2) la formation en matière de connaissances financières, de planification et de budgétisation, de gouvernance et de rôles et responsabilités du Comité des finances et de la vérification.

Financement supplémentaire fourni : Un financement supplémentaire a été fourni pour poursuivre les travaux du CGF sur la phase Ⅱ du Projet pilote de prévention et gestion des manquements (PPPGM).

Dans les Premières Nations

Des progrès significatifs ont été réalisés avec impacts cumulatifs d'une variété de programmes de développement des capacités et aux initiatives ciblant les communautés des Premières Nations. Le gouvernement du Canada reste engagé à soutenir la capacité de gouvernance et d'administration et le renforcement des services publics au sein des communautés des Premières Nations, reconnaissant que les programmes de renforcement des capacités sont fondamentaux et, en tant que tels, essentiels par nature.

Dans les institutions dirigées par les Autochtones

Des progrès significatifs ont aussi été réalisés avec le financement et le support des institutions des Premières Nations. Le gouvernement du Canada est engagé à soutenir les institutions de la Loi sur le gestion financière des Premières Nations pour aider à renforcer leur pertinence et leur capacité à offrir leurs services en améliorant le mandat des institutions et en augmentant leur financement de base. En outre, on étudie actuellement les possibilités d'établir un Institut des infrastructures des Premières Nations. L'institut offrirait des services de renforcement des capacités, de transfert de connaissances et de soutien précis pour les infrastructures afin d'aider les communautés à améliorer la gouvernance et les résultats des infrastructures.

Dans les organisations dirigées par les Autochtones

Des progrès ont également été réalisés pour aider à renforcer l'impact d'importantes organisations dirigées par des Autochtones. Outre le soutien financier accordé aux organisations nationales de gestion financière autochtone comme AFOA Canada, le gouvernement du Canada, par le biais du Programme de développement professionnel et institutionnel, soutient également les organisations régionales et locales dirigées par les Autochtones.