Une nouvelle approche : Co-développement d'une nouvelle relation financière

1.1 – Une relation pangouvernementale partout au pays

À l'automne 2016, des travaux importants ont débuté dans le cadre du protocole d'entente. En novembre, l'APN a rédigé un document intitulé Canada – First Nations Fiscal Relations: Scope and Framework for Technical Working Groups (Les relations financières entre le Canada et les Premières Nations : Cadre et portée des groupes de travail techniques) afin d'établir la portée des discussions avec le gouvernement du Canada. Le document réclamait la formation de groupes de travail techniques pour aborder chacun des trois thèmes, soit le financement suffisant, la prévisibilité du financement ainsi que la responsabilité mutuelle.

Les trois groupes de travail techniques ont tenu des rencontres régulières à compter de janvier 2017. En plus des représentants des Services aux Autochtones et de l'APN, ces groupes comprennent des représentants du ministère des Finances, du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, du Bureau du Conseil privé, de Santé Canada, de Pêches et Océans Canada, d'Emploi et Développement social Canada, de la Sécurité publique, de Patrimoine canadien, du ministère de la Justice et d'autres ministères. L'annexe 2 présente la liste des membres principaux de chaque groupe de travail technique.

Les membres des groupes de travail techniques se sont rencontrés à de nombreuses reprises afin d'établir une compréhension commune des objectifs poursuivis dans le cadre du protocole d'entente, de cerner les défis communs qui se présentent dans la relation financière actuelle, ainsi que de commencer à définir les options et recommandations préliminaires pour aborder ces défis et atteindre ces objectifs. Chaque groupe a eu pour mission de poser plusieurs questions de recherche à des consultants indépendants, dont les rapports provisoires sont attendus à l'automne 2017. L'annexe 3 présente la liste complète des projets de recherche communs entrepris par les groupes de travail techniques.

Pour assurer la surveillance au niveau de la direction, l'APN a reconstitué le Comité des chefs sur les relations financières pour surveiller la mise en œuvre du protocole d'entente pour l'APN. Lors de ce processus, les membres du Comité devaient informer les gouvernements des Premières Nations dans leurs régions respectives du statut de l'initiative concernant la nouvelle relation financière, en plus de communiquer les commentaires et les conseils des collectivités. Les représentants des Services aux Autochtones étaient appuyés de façon semblable par un comité de surveillance interministériel composé de sous-ministres adjoints; ce comité particulier était aussi chargé de fournir une surveillance fédérale pour l'initiative d'élaboration de la politique de collaboration parallèle entre le gouvernement du Canada et les gouvernements autochtones autonomes.

La collaboration entre les représentants du gouvernement du Canada et des Services aux Autochtones ne se limitait pas à ces structures. Puisque des questions à facettes multiples ont commencé à se poser, les groupes de travail techniques ont été amenés à se rencontrer de plus en plus souvent lors de réunions conjointes, afin de tenir des discussions plus approfondies. Les ministres fédéraux et d'autres hauts représentants du gouvernement du Canada ont pris part à certaines réunions et ont fait des présentations aux rencontres du Comité des chefs sur les relations financières. La ministre et le chef national ont aussi abordé des questions liées à l'initiative d'établissement de la nouvelle relation financière durant leurs présentations à l'assemblée générale annuelle de juillet 2017. Des informations sur l'établissement conjoint d'une nouvelle relation financière ont également été présentées lors d'une séance de l'Assemblée des Premières Nations du Québec et du Labrador, le 3 mai 2017; d'une séance du Sommet des Premières Nations de la Colombie-Britannique, le 8 juin 2017; d'une réunion du Congrès des chefs des Premières Nations de l'Atlantique, en septembre 2017; de réunions de l'Association des agents financiers autochtones du Canada, en septembre et en octobre 2017; et d'une réunion de l'Association des gestionnaires de santé des Premières Nations, en novembre 2017.

1.2. Séances de mobilisation régionales

À la lumière de l'engagement pris dans le protocole d'entente à l'égard d'un processus de collaboration ouvert, plusieurs séances de mobilisation régionales ont eu lieu partout au Canada en octobre et en novembre 2017. Ces séances ont été conçues par des représentants du Comité des chefs sur les relations financières, en consultation avec les chefs régionaux, et ont été tenues par les Premières Nations locales et par des groupes régionaux des Premières Nations. L'annexe 4 contient la présentation conjointe des représentants de l'APN et des Services aux Autochtones faite lors de chacune des séances.

Les idées issues des échanges entre les participants et les présentateurs de l'APN et des Services aux Autochtones servent de fondement aux options et aux recommandations présentées dans ce rapport. Les Services aux Autochtones ont retenu les services de l'agence Hill + Knowlton Stratégies afin qu'elle produise des rapports de chaque séance. Les sommaires de ces séances ont été envoyés par courriel aux participants, en plus d'être publiés en ligne. Les participants ont été invités à fournir leurs réactions, leurs suggestions et leurs commentaires en ligne. L'APN a créé une adresse de courriel afin de recevoir les commentaires des Premières Nations (fiscalrelations@afn.ca). L'annexe 5 présente un rapport de synthèse, rédigé par Hill + Knowlton Stratégies, résumant les principales conclusions des séances de mobilisation régionales. Les rapports des sessions régionales seront mis en ligne en janvier 2018.

3.1 – Transferts insuffisants

La question de l'insuffisance du financement des programmes a été soulevée avec insistance et détermination par les dirigeants des Premières Nations lors des différentes séances régionales. À Vancouver, le chef régional, Terry Teegee, a expliqué comment les Premières Nations doivent gérer chaque jour des besoins urgents qui pourront uniquement être comblés en injectant des fonds supplémentaires. Ces besoins englobent le financement inadéquat des frais liés à l'éducation, comme les salaires des enseignants, le nombre insuffisant de logements dans les collectivités en expansion et d'autres coûts liés à l'infrastructure. Partout au pays, de nombreux participants ont souligné le manque de fonds pour divers besoins, notamment l'éducation, les installations de traitement des eaux, les logements adéquats, la formation et l'offre de salaires concurrentiels. Comme l'a indiqué un participant de Saskatoon : « Nous passons des années à former de bonnes personnes qui partent ailleurs parce qu'elles se font offrir le triple du salaire de celui que nous pouvons leur offrir dans les réserves. » D'autres participants ont mentionné que les Premières Nations des régions éloignées et isolées sont aux prises avec des coûts extrêmement élevés.

Au cours de plusieurs séances d'engagement, les participants ont souligné que les transferts doivent être compris comme une dette envers les Premières Nations pour les avantages financiers que le Canada a retirés de l'utilisation de la terre et de ses ressources. Cette observation a conduit à des suggestions de transferts financiers basés sur la valeur du terrain et des ressources, tels que la fourniture d'un pourcentage du produit intérieur brut ou d'autres arrangements qui relient les transferts fiscaux à une part équitable de la richesse créée.

Pour de nombreux programmes et services, les niveaux de financement actuels ne se comparent pas équitablement avec le financement disponible aux autres paliers de gouvernement. Ils sont insuffisants pour contribuer à la réduction des écarts socioéconomiques entre les Premières Nations et les autres Canadiens.

En travaillant à trouver des solutions pour traiter la question du financement insuffisant, il a été démontré, tant lors des discussions des groupes de travail techniques que des séances de mobilisation régionales, que le gouvernement du Canada devrait aborder les sujets suivants :

• l'influence historique, les répercussions du sous-financement actuel et la nécessité pour les gouvernements des Premières Nations de rattraper le reste du pays à un niveau fondamental pour ce qui est des programmes, des services, de l'infrastructure et des opérations;
• le besoin d'adopter des facteurs d'indexation appropriés pour assurer que les gouvernements des Premières Nations suivent le rythme du reste du Canada de façon continue; et
• l'importance de soutenir, à l'aide d'investissements précis, la compétence administrative des gouvernements des Premières Nations, ainsi que celle des institutions dirigées par les Premières Nations et des fournisseurs de services qui appuient les gouvernements des Premières Nations.

3.2 – Possibilités insuffisantes et sous-utilisées de générer des revenus

Les transferts ne constituent pas le seul moyen par lequel les Premières Nations sont financées. La génération de revenus par les Premières Nations peut jouer un rôle important dans l'établissement d'une relation financière plus solide, en diminuant la dépendance envers les transferts fédéraux et en renforçant l'autodétermination des Premières Nations.

Il existe de nombreux moyens par lesquels les Premières Nations peuvent générer des revenus, dont les suivants :

• intensifier le développement économique en faisant croître les entreprises des Premières Nations;
• régler les revendications territoriales globales et particulières ainsi que les ajouts aux réserves;
• créer et augmenter le partage des recettes provenant des ressources;
• accroître d'autres formes de partage de recettes, comme celles tirées du jeu;
• revoir la taxation.

À Vancouver, le président de la Commission de la fiscalité des Premières Nations, Manny Jules, a exprimé sa vision d'une relation orientée vers les pouvoirs fiscaux pour tous les types de gouvernements des Premières Nations. Plus particulièrement, M. Jules a soutenu que le cadre de la Loi sur la gestion financière des premières nations et les institutions devraient être étendus afin de soutenir des compétences plus importantes et d'établir une nouvelle relation financière. À Saskatoon, Yellowknife et Halifax, les participants aux séances de mobilisation ont demandé à ce que les Premières Nations aient un meilleur accès aux outils permettant de générer des recettes, dont la taxation.

À Edmonton et à Winnipeg, les participants ont insisté sur l'importance de respecter les dispositions des traités concernant l'utilisation des terres et les bénéfices connexes, ainsi que sur les résultats positifs que cela aurait sur la génération de recettes par les Premières Nations. Lors de toutes les séances, des participants ayant généré des fonds de développement économique ont expliqué comment ces fonds viennent compléter et améliorer la prestation de programmes là où les transferts financiers sont insuffisants.

3.3 – Mécanismes de financement inflexibles et imprévisibles

Le protocole d'entente à l'origine de ce travail ainsi que l'énoncé des principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones demandent au gouvernement du Canada d'établir une nouvelle relation financière de gouvernement à gouvernement avec les Premières Nations. Il est reconnu que l'approche actuelle, selon laquelle les Premières Nations reçoivent des transferts au moyen de subventions et contributions, et le système de gestion des risques qui la soutient n'appuient pas entièrement ce type de relation.

Dans le système actuel, c'est le gouvernement du Canada qui détermine le montant d'argent qui sera disponible, le moment et la façon dont il sera distribué, et à quelles fins il servira. Par conséquent, pour les gouvernements des Premières Nations, les occasions de faire des plans à long terme, de fixer leurs propres priorités ou de mettre en œuvre leurs stratégies locales sont limitées. Le système actuel empêche les Premières Nations de gouverner dans l'intérêt de leurs citoyens, ce qui restreint ces gouvernements au rôle d'administrateurs des politiques et des programmes du gouvernement du Canada.

Il y a d'autres lacunes évidentes dans la structure actuelle. La Politique de prévention et gestion des manquements, qui vise à traiter les problèmes de gouvernance financière, ne permet pas d'éviter efficacement les manquements ou de rétablir rapidement la situation des gouvernements des Premières Nations en cas de manquement.^{Note de bas de page 3} De même, l'outil d'évaluation générale, qui vise à évaluer la capacité de gouvernance, n'est pas assez précis et ne fournit pas d'information sur la manière de soutenir le développement de cette capacité.

Lors de chacune des séances de mobilisation, les participants ont confirmé le besoin d'avoir des modalités plus flexibles, comme du financement de base à plus long terme ou une entente de financement permanente avec le gouvernement fédéral pouvant être réexaminée, ce qui refléterait la permanence des traités. Quelle que soit la nature précise des modèles à mettre en œuvre, les participants sont fortement d'accord pour dire que les Premières Nations devraient avoir une plus grande souplesse pour déterminer comment dépenser leurs fonds. Lors de certaines séances, il a été recommandé que les ententes de financement soient structurées de manière à s'harmoniser avec les plans d'investissement des collectivités.

3.4 – Fardeau excessif en matière d'administration et de reddition de comptes

Le fardeau excessif en matière d'administration et de reddition de comptes qui est imposé aux gouvernements des Premières Nations dans le cadre des structures existantes de transferts financiers a été abondamment documenté, plus particulièrement dans de nombreux rapports publiés par le vérificateur général du Canada^{Note de bas de page 4}, et les efforts déployés par le gouvernement du Canada pour atténuer ces préoccupations au fil des ans ont été insuffisants. Les Premières Nations sont tenues de faire des propositions ou des demandes de financement pour la plupart des fonds qu'elles reçoivent, en négociant de nouvelles ententes de financement presque chaque année. Les conditions générales qui accompagnent ce financement exigent des processus administratifs particuliers pour la gestion des fonds. De plus, tout le financement obtenu est assorti de nombreuses exigences en matière de rapports. Cette structure impose un lourd fardeau aux gouvernements des Premières Nations et la pression qu'elle crée sur la prestation d'une bonne gouvernance est injustifiable.

La question du fardeau administratif excessif a été soulevée à chaque séance de mobilisation. Lors de plusieurs séances, les participants ont aussi indiqué que, lorsqu'une Première Nation interagit avec le gouvernement fédéral, son représentant doit souvent communiquer avec différents fonctionnaires, ce qui entraîne une perte de temps. Cet aspect pourrait être simplifié si le gouvernement fédéral offrait un seul point de contact pour chaque Première Nation, et s'il y avait un seul « bailleur de fonds », soit le gouvernement fédéral, plutôt que plusieurs bailleurs de fonds pour plusieurs programmes.

Dans l'ensemble, le passage vers une politique et une autorisation de financement unique, ou éventuellement vers un financement prévu par la loi, atténuerait les exigences liées aux demandes et assurerait une seule série de conditions générales, en plus de réduire à un seul le nombre de rapports à produire. Par contraste, le grand nombre de conditions qui s'appliquent actuellement aux accords de contribution sert essentiellement à limiter les Premières Nations dans l'exercice de leur droit à l'autodétermination.

3.5 – Attention excessive à la conformité plutôt qu'aux résultats

En plus d'imposer un fardeau administratif coûteux, le système actuel de rapports axés sur les programmes ne soutient pas une approche collaborative pour mesurer les résultats. Pour la plupart, les rapports rédigés par les gouvernements des Premières Nations servent uniquement à confirmer que ceux-ci ont respecté les conditions générales de l'entente de financement. Seul un petit nombre de rapports mesurent l'efficacité des programmes financés pour combler les écarts socioéconomiques et améliorer le bien-être des Autochtones. Par conséquent, le gouvernement du Canada ne dispose pas des informations nécessaires pour fournir une orientation de programmes et de politiques efficace, tandis que le fardeau administratif lié à ces programmes détourne les ressources limitées des gouvernements des Premières Nations de l'objectif consistant à améliorer les politiques et les programmes. En fin de compte, cette structure empêche l'atteinte de résultats en matière d'amélioration sur le terrain pour les citoyens des Premières Nations, et les écarts socioéconomiques entre ces citoyens et les autres Canadiens ne peuvent être comblés. Les Premières Nations perçoivent la relation financière actuelle comme étant non pas de gouvernement à gouvernement, mais plutôt de gouvernement à administrateur. Cette perception est ressortie à chacune des séances de mobilisation. Par contre, la relation qu'entretient le gouvernement fédéral avec les provinces et les territoires est perçue comme étant plus conforme à une relation de gouvernement à gouvernement, particulièrement en ce qui concerne le respect des champs de compétence, les transferts prévus par la loi et une série d'engagements mutuels qui rendent chacune des parties responsable de l'autre, grâce une mise en commun transparente de l'information qui permet la reddition de compte sur les questions convenues.

Entre-temps, il est entendu que dans une relation de gouvernement à gouvernement, chaque gouvernement est le premier responsable de ses propres citoyens, et que les citoyens déterminent leurs attentes, reçoivent l'information rapportée et jugent si leurs gouvernements fournissent adéquatement les résultats escomptés ou non. Un grand nombre de Premières Nations n'ont pas les ressources nécessaires pour fournir les rapports axés sur les résultats aux membres de leur communauté, en plus des milliers de données qui sont actuellement fournies au gouvernement du Canada aux termes des accords de contribution.

4.1 – Vers des transferts suffisants

Les représentants des Services aux Autochtones et de l'APN, à la lumière des examens qu'ils ont menés ensemble au cours de la dernière année, ont convenu que les niveaux de financement doivent être augmentés pour permettre aux Premières Nations non seulement de rattraper le retard provoqué par le sous-financement dont elles ont souffert au cours de l'histoire, mais également de suivre le rythme; à cet égard, il faudra intégrer aux formules de financement des facteurs de progression fondés sur des données probantes.

Des mesures importantes ont déjà été prises dans les budgets fédéraux de 2016 et de 2017, ce qui se traduit par un investissement cumulatif prévu de 11,8 milliards de dollars d'ici 2021-2022; de même, le processus de détermination des investissements stratégiques par l'intermédiaire du cycle budgétaire annuel se poursuit. Le soutien visant à renforcer la capacité de gouvernance représente un important volet d'investissement dans le contexte de la nouvelle relation financière. En octobre, le gouvernement du Canada a pris une première mesure concrète en annonçant un investissement supplémentaire de 24 millions de dollars en 2017-2018 et en 2018-2019 afin de soutenir les bandes. À mesure que des progrès seront réalisés sur d'autres fronts – plus particulièrement en ce qui a trait aux cadres de résultats et à l'élaboration de données –, le bien-fondé empirique des nouveaux investissements deviendra plus éloquent. En outre, le gouvernement du Canada s'est engagé à réformer le modèle de financement de soutien au fonctionnement et à l'entretien des infrastructures.

Divers projets de recherche ont été entrepris par l'intermédiaire des groupes de travail techniques afin de garantir des transferts de fonds suffisants. Il faut déployer davantage d'efforts pour faire avancer les recherches et mettre leurs résultats en application. Les provinces et les territoires devront être mobilisés sur les questions touchant l'accès au financement destiné aux programmes et aux services de même que le partage des revenus. Enfin, il faudrait intégrer efficacement la définition d'un modèle pour la nouvelle politique financière à d'autres modifications, plus particulièrement dans les domaines de la souplesse du financement et de la responsabilité mutuelle.

Plus de travail est nécessaire pour faire progresser et opérationnaliser la recherche menée à ce jour. Pour réaliser des progrès significatifs et durables dans ce domaine, le Canada et les Premières Nations auront besoin de structures durables qui ont le mandat et la capacité de co-développer un modèle fiscal qui couvre les revenus, ainsi qu'un mécanisme pour examiner et évaluer l'adéquation des niveaux de financement. Les provinces et les territoires devront participer aux questions liées à l'accès au financement des programmes et des services et au partage des revenus. Enfin, un nouveau modèle de politique fiscale devrait être efficacement intégré à d'autres changements, en particulier dans les domaines de la flexibilité du financement et de la responsabilité mutuelle.

4.2 – Augmentation du nombre d'occasions de générer des recettes

Guidés par les examens qu'ils ont réalisés de concert au cours de la dernière année, les représentants des Services aux Autochtones et de l'APN ont convenu que le Canada et les Premières Nations avaient un rôle à jouer pour ce qui est d'accroître les occasions de générer des revenus, notamment en créant de telles occasions. En ce sens, le Canada et les Premières Nations peuvent prendre des mesures pour améliorer les possibilités de développement économique dans le contexte de leur relation bilatérale.

Durant les séances de mobilisation régionales, les représentants du gouvernement du Canada et de l'APN ont pris connaissance des commentaires de nombre de dirigeants des Premières Nations et d'institutions fortes d'une expertise sur les possibilités de génération de revenus qui s'offrent aux Premières Nations, y compris de nombreuses Premières Nations qui produisaient leurs propres sources de revenus et complétaient les transferts fédéraux afin d'améliorer la qualité de leurs programmes et services. Aussi représenté les diverses institutions comme la Commission de la fiscalité des Premières Nations, le Conseil de gestion financière des Premières Nations et l'Administration financière des Premières nations. Alors que les travaux sur ces questions se poursuivent, l'APN et le gouvernement du Canada espèrent être en mesure de continuer de se tourner vers ces Premières Nations et centres d'expertise pour obtenir des conseils.

En ce qui concerne les questions fiscales, l'APN et le gouvernement du Canada conviennent que la production de revenus par l'imposition peut jouer un rôle important dans le maintien d'une relation fiscale renouvelée. L'APN et le gouvernement du Canada continueront d'explorer des approches pour mener des discussions sur la fiscalité dans un forum qui répondrait aux intérêts des parties. Le gouvernement du Canada a proposé de créer un groupe de travail sur la fiscalité, dirigé par Finances Canada, qui serait distinct du comité consultatif permanent proposé. Ce groupe de travail explorerait les questions fiscales et, si possible, identifierait des recommandations conjointes du gouvernement du Canada et de l'APN / des Premières Nations sur des questions fiscales. Pour sa part, l'APN a manifesté un vif intérêt pour le co-développement des politiques dans ce domaine. Par conséquent, les représentants du gouvernement du Canada et de l'APN participeront à d'autres discussions et rapports d'ici le 31 mars 2019 sur les progrès réalisés dans l'identification des approches en matière de discussions sur la fiscalité qui favorisent une collaboration plus étroite dans ce domaine.

Compte tenu des ententes existantes entre le gouvernement du Canada et les provinces et territoires, il est également clair que les provinces et les territoires devraient être encouragés à participer activement aux discussions sur l'accroissement des occasions de génération de revenus et sur le renforcement de la capacité à cet égard. Bref, pour réaliser des progrès sur ce plan, il faudra que de multiples intervenants travaillent en étroite collaboration.

4.3 – Vers l'établissement d'ententes de financement souples et prévisibles

Lors de l'assemblée générale annuelle de l'APN de juillet 2017, la ministre Bennett et le chef national ont annoncé que le ministère des Finances offrira de plus amples possibilités en ce qui concerne le report du financement à compter du 1^er avril 2018 pour différents programmes, notamment pour ceux liés aux infrastructures, à l'éducation et à la gestion des terres. De même, d'ici le 1^er avril 2019, il sera possible de reporter le financement pour tous les programmes, à quelques exceptions près.

D'autres mesures peuvent être prises en vertu de la Politique sur les paiements de transfert actuelle, notamment l'amélioration de l'accès au financement global et aux subventions. Bon nombre de ces changements peuvent être mis en œuvre plutôt rapidement, ce qui offrirait des avantages continus aux Premières Nations, tandis que les travaux d'élaboration conjointe se poursuivent en vue de l'établissement de différentes mesures visant à accroître l'autonomie.

En adoptant un modèle simplifié à guichet unique pour le financement fédéral destiné aux Premières Nations, notamment en ce qui a trait aux autorisations, aux ententes de financement et à la reddition de comptes, on pourrait offrir des avantages importants aux Premières Nations sur le plan de l'autonomie en matière de financement, réduire le fardeau administratif et passer d'une reddition de comptes axée sur les programmes à une reddition axée sur les collectivités, en privilégiant les résultats socioéconomiques et en matière de bien­être plutôt que la conformité. En août 2017, le premier ministre a annoncé qu'Affaires autochtones et du Nord Canada serait scindé en deux nouveaux ministères, un étant responsable des relations entre la Couronne et les Autochtones ainsi que des affaires du Nord, et l'autre, des Services aux Autochtones. La création de Services aux Autochtones et le regroupement d'un grand nombre de programmes fédéraux destinés aux Premières Nations au sein d'un même ministère permettront d'apporter de plus amples améliorations dans ce domaine, et ce, plus rapidement.

Un autre aspect clé consiste à réduire le rôle direct que jouent les Services aux Autochtones, au moyen de l'évaluation générale, en ce qui a trait à la détermination de la capacité en matière de gouvernance et à miser plutôt sur un modèle selon lequel les institutions dirigées par les Premières Nations seraient en mesure d'appuyer les gouvernements des Premières Nations dans le cadre de l'évaluation et de la détermination des capacités au chapitre de la gouvernance et des exigences connexes, alors que le gouvernement fédéral se concentrerait sur l'accès au financement dans le but d'appuyer le renforcement de telles capacités.

Les groupes de travail techniques ont notamment examiné différentes solutions de rechange en vue de remplacer les systèmes d'évaluation générale et de gestion des manquements actuels. L'établissement, en collaborant avec des institutions dirigées par les Premières Nations, de nouvelles approches en ce qui a trait à la détermination et au renforcement des capacités offrirait aux Premières Nations la possibilité d'exercer un rôle de direction stratégique et permettrait d'éliminer des processus de financement largement perçus par les Premières Nations comme étant contre­productifs ou punitifs. En ce qui concerne plus particulièrement la gestion des manquements, les réformes devraient permettre de :

• passer d'une approche axée sur la prise de mesures « disciplinaires » à l'égard de la collectivité qui commet un manquement quant à la gestion d'une entente de financement à une approche visant à aider la collectivité au moyen de mesures ciblant le renforcement des capacités offertes par des institutions dirigées par les Premières Nations, et ce, dans le but de régler les problèmes ayant mené au manquement; et
• passer d'une approche réactive à une approche proactive en mettant l'accent sur la participation et le soutien dès le départ, le tout en vue d'éviter les manquements.

De plus, dans le contexte des stratégies de renforcement des capacités, on doit accorder une plus grande attention à l'ensemble des circonstances et des défis uniques avec lesquels les collectivités doivent composer.

L'établissement d'ententes de longue durée permettant d'appuyer les plans à long terme établis par les Premières Nations et y étant harmonisées est essentiel au renouvellement de la relation financière et à l'élimination des écarts socioéconomiques. Les plans des Premières Nations, qu'ils aient été établis ou non à l'aide des fonds pour la planification communautaire globale des services Autochtones, reflètent la vision à long terme de même que les besoins et priorités véritables de chacune des collectivités.

4.4 – Élimination du fardeau excessif associé à l'administration et à la reddition de comptes

En agissant immédiatement en vue de maximiser la souplesse de l'actuelle Politique sur les paiements de transfert, on peut notamment alléger le fardeau relatif à l'administration et à la production de rapports. En outre, les responsables des programmes examinent les modalités de ces derniers afin de relever des occasions supplémentaires de simplifier les ententes de financement et de réduire les exigences au chapitre de l'établissement de rapports.

Les recherches demandées par l'intermédiaire des groupes de travail techniques ont permis d'étudier le rôle potentiel de fonctions renforcées menées par les Premières Nations en ce qui touche la vérification et les statistiques, en vue de délaisser la production de rapports fondée sur les programmes. En soutenant et en reconnaissant dans une plus grande mesure l'autonomie gouvernementale des Premières Nations, on pourrait générer des occasions d'alléger davantage le fardeau administratif qui leur est imposé, plus particulièrement si une architecture de programme fédérale simplifiée, régie par le nouveau ministère des Services aux Autochtones, peut être harmonisée avec succès avec les plans reconnus axés sur les Premières Nations et si les méthodes de production de rapports fondées sur les programmes peuvent être remplacées par des méthodes s'appuyant sur les résultats.

4.5 – Transition vers une gestion fondée sur les résultats

À la lumière des examens qu'ils ont menés ensemble au cours de la dernière année, les représentants des Services aux Autochtones et de l'APN ont convenu que les gouvernements des Premières Nations devraient d'abord rendre des comptes à leurs propres citoyens en fonction de leurs propres priorités. Ce qu'il faut, c'est un changement de paradigme, soit passé de la simple conformité à une véritable responsabilité mutuelle, cette dernière se fondant sur les principes examinés par le groupe de travail. Une telle approche ferait de la gouvernance axée sur les Premières Nations le fondement de la responsabilité envers les citoyens de ces nations et s'harmoniserait entièrement avec les approches dirigées par les Premières Nations à l'égard de l'évaluation des capacités et du renforcement de celles-ci, y compris au chapitre du soutien pour les vérifications menées par les Premières Nations et pour la capacité institutionnelle en matière de statistique dont il a été question précédemment. Enfin, cette approche serait soutenue par un cadre axé sur les résultats ayant pour but de s'assurer que des progrès sont réalisés pour ce qui est de réduire les disparités socioéconomiques et d'améliorer le bien-être de tous les citoyens des Premières Nations; à cet égard, toutes les mesures seraient mises en œuvre d'une manière conformes aux principes convenus de responsabilité mutuelle, en s'inspirant des approches et valeurs reconnues à l'échelle internationale, par exemple les Objectifs de développement durable des Nations Unies.

Engagement à l'égard d'une approche fondée sur la reconnaissance des droits

Les travaux d'établissement d'une nouvelle relation financière ne constituent qu'un des nombreux processus de collaboration en cours entre le gouvernement du Canada et les Premières Nations. En effet, l'on mène actuellement des discussions concernant les droits, les traités, la réconciliation, des programmes en particulier et l'autonomie gouvernementale, entre autres.

Les représentants du gouvernement du Canada et de l'APN ont convenu que ces travaux devraient être entrepris dans le respect du droit à l'autodétermination. Tel qu'il est énoncé dans les Principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones : « Il est de la responsabilité mutuelle de tous les gouvernements de modifier leurs relations et arrangements avec les peuples autochtones afin que ceux-ci soient fondés sur la reconnaissance et le respect du droit à l'autodétermination ».

Le gouvernement du Canada reconnaît que dans le passé, il n'a pas accordé le respect dû aux intérêts de chacune des Premières Nations et de chaque organisation régie par un traité, lesquelles sont les titulaires des droits en question. Il faut délaisser une telle façon de faire pour pouvoir établir une nouvelle relation financière qui convient à toutes les parties concernées. Par conséquent, le premier principe à respecter pour poursuivre l'établissement conjoint de nouvelle relation, conforme aux engagements du Canada à l'égard de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, est le suivant: aucune étape ne sera mise en œuvre sans le consentement libre, préalable et éclairé des titulaires des droits.

Engagement relatif à la mise en œuvre d'un processus vaste, ouvert et transparent

Les représentants des Services aux Autochtones et ceux de l'APN se sont engagés à démontrer, dans le cadre de leurs collaborations futures, qu'ils auront pris en compte les messages transmis par les dirigeants des Premières Nations au cours des séances de mobilisation régionales et qu'ils auront pris les mesures qui s'imposent.

L'établissement conjoint d'une nouvelle relation financière exige de la transparence et un dialogue ouvert. Les rapports de recherche demandés en vertu du processus d'établissement de cette nouvelle relation sont en voie d'être rendus publics; les Premières Nations ont encore des occasions de formuler des commentaires, à leur convenance, en envoyant un courriel à l'adresse de messagerie de l'APN (fiscalrelations@afn.ca) et en se présentant à des rassemblements nationaux et régionaux.

Dans le cadre des travaux à venir aux fins de l'établissement conjoint d'une nouvelle relation financière, il conviendrait de mettre un accent plus prononcé sur l'engagement en accordant aux Premières Nations une place plus importante et en reconnaissant davantage les différences régionales. Pour ce faire, le gouvernement du Canada pourrait tenir des tables rondes techniques de portée nationale, par exemple pour réaliser un examen approfondi des problèmes particuliers auxquels doivent faire face les gouvernements des Premières Nations éloignées et isolées, et renforcer la collaboration avec chacun des gouvernements des Premières Nations et chaque organisation régie par un traité, soit les titulaires des droits en question, ainsi qu'avec les conseils tribaux et les organismes régionaux, et ce, en vue de déterminer l'orientation appropriée pour donner suite à l'ensemble des questions qui touchent l'établissement conjoint continu d'une nouvelle relation financière.

Engagement à tenir un dialogue continu

L'APN et les dirigeants des Premières Nations ont indiqué qu'ils préféraient nettement un modèle de transfert de fonds qui ressemble au régime actuellement en place entre le gouvernement du Canada et les provinces (c.-à-d. transferts ponctuels d'origine législative). La poursuite de cet objectif nécessitera un dialogue à grande échelle entre les Premières Nations, le gouvernement du Canada, et les gouvernements provinciaux et territoriaux. Ensemble, l'accès accru à un financement souple à long terme, la direction des Premières Nations dans le domaine de l'évaluation et du renforcement des capacités, l'harmonisation du financement avec la gouvernance au sein des collectivités des Premières Nations, la responsabilité mutuelle dans l'établissement de rapports axés sur les Premières Nations et le financement fédéral simplifié offert par l'intermédiaire du nouveau ministère Services aux Autochtones peuvent jeter les bases d'une relation réellement fondée sur la collaboration et le respect entre le gouvernement du Canada et les Premières Nations, à mesure que le dialogue se poursuit sur les modèles de transfert.

En ce qui concerne les questions fiscales, l'APN et le gouvernement du Canada conviennent que la production de revenus par l'imposition peut jouer un rôle important dans le maintien d'une relation fiscale renouvelée. L'APN et le gouvernement du Canada continueront d'explorer des approches pour mener des discussions sur la fiscalité dans un forum qui répondrait aux intérêts des parties. Le gouvernement du Canada a proposé de créer un groupe de travail sur la fiscalité, dirigé par Finances Canada, qui serait distinct du comité consultatif permanent proposé. Ce groupe de travail explorerait les questions fiscales et, si possible, identifierait des recommandations conjointes du gouvernement du Canada et de l'APN / des Premières Nations sur des questions fiscales. Pour sa part, l'APN a manifesté un vif intérêt pour le co-développement des politiques dans ce domaine. Par conséquent, les représentants du gouvernement du Canada et de l'APN participeront à d'autres discussions et rapports d'ici le 31 mars 2019 sur les progrès réalisés dans l'identification des approches en matière de discussions sur la fiscalité qui favorisent une collaboration plus étroite dans ce domaine.

Il est entendu que, dans leur forme finale, les mesures que prendra le gouvernement du Canada seront éclairées par les conventions et pratiques d'élaboration de politiques, qui sont conçues pour garantir l'intégrité à la fois de la fonction publique fédérale et des représentants élus démocratiquement. Le Cabinet tiendra compte de divers facteurs, dont ceux qui se rattachent au programme de réconciliation du gouvernement du Canada, ainsi que des liens avec les autres initiatives d'élaboration conjointe réalisées avec les peuples autochtones; il tiendra également compte de plusieurs considérations d'ordre financier. De plus, en dernière analyse, le soutien de l'APN à l'égard des initiatives proposées peut faire l'objet de délibérations par les chefs réunis en assemblée.

Engagement à effectuer une mise en œuvre efficace et à mesurer les progrès

Cela comprendrait l'établissement de rapports réguliers à l'intention des ministres et des chefs réunis en assemblée sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations et l'établissement conjoint continu d'une nouvelle relation financière. Ces rapports pourraient être harmonisés avec le calendrier établi en vertu du protocole d'entente entre l'APN et le Canada concernant les priorités communes, et avec les assemblées générales de l'APN.

Recommandations pour l'établissement conjoint d'une nouvelle relation financière 

Comme il est mentionné un peu partout dans le rapport, nous recommandons la poursuite du processus d'établissement conjoint sous la supervision d'un organe consultatif permanent composé de membres approuvés par le gouvernement du Canada et l'APN. Les tables rondes techniques et un réseau de mobilisation amélioré (avec les titulaires des droits en question et les autres organismes de représentation) fourniraient un soutien à ce conseil consultatif. Ces mécanismes sont nécessaires pour continuer le déploiement des efforts visant à mettre en œuvre les mesures susmentionnées et pour poursuivre l'établissement conjoint d'une nouvelle relation financière.

Nous recommandons que, dans le cadre de la prochaine phase de l'établissement conjoint d'une nouvelle relation financière, l'on fournisse ce qui suit, soit d'ici le 1^er avril 2019 :

1. des recommandations sur un nouveau cadre stratégique financier permettant de vérifier que le financement est suffisant et de cerner les secteurs de financement prioritaires;
2. des recommandations en vue d'accroître les possibilités de génération de revenus pour les Premières Nations, définies en collaboration avec les provinces et les territoires;
3. des recommandations en vue de l'achèvement des nouvelles politiques et approches relatives aux modes de financement pour renforcer l'engagement à l'égard d'un financement souple et prévisible, appuyer la réduction des exigences en matière de production de rapports ainsi que le passage d'un système de reddition de comptes fondé sur les programmes à un système s'appuyant sur les résultats, et remplacer les cotes de l'évaluation générale des collectivités des Premières Nations par des outils d'accréditation administrés par les Premières Nations mêmes; et
4. des recommandations en vue de l'achèvement d'un cadre de responsabilité mutuelle, y compris un cadre national fondé sur les résultats inspiré des objectifs de développement durable des Nations Unies.

Comité des Chefs sur les relations financières de l'Assemblée des Premières Nations

Chef National Perry Bellegarde,
Chef David Jimmie, vice-président, Colombie-Britannique
Chef Vernon Saddleback, Alberta
Chef Richard Sydney, Yukon
Richard Nerysoo, Territoires du Nord-Ouest
Vice-chef Heather Bear, Saskatchewan
Chef David Crate, Manitoba
Chef Paul Eshkakogan, Ontario
Chef Connie Lazore, Québec et Labrador
John G. Paul, Atlantique

Groupe de travail technique # 1 – Financement suffisant

L'Assemblée des Premières Nations

• Dan Wilson
• Ken Medd
• Roger Jones
• Don Drummond
• Ellen Rosenbluth

Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord/ Services aux Autochtones

• Catherine Blanchard
• Ralphe Jabbour
• Steven Singer
• Michael Ferguson
• Aidan Burgess
• Salena Brickey
• Chris Rainer
• Shannon Nix
• Brenda Shestowsky
• Jonathan Riou
• Lyle Henderson
• Melissa Dickey
• Terry Goertzen
• Robert Maguire
• Bernice Draper-Hickey
• Cheri Reddin

Secrétariat Conseil du Trésor du Canada

• Michael Berner

Finances Canada

• John Cuddihy
• Brent Almond

Emploi et Développement social Canada

• Tony Haddad
• Jatinder Singh
• Althea Williams

Pêches et Océans Canada

• Robert Lamirande
• Kevin Fram
• Steven Purvis

Santé Canada

• Mary-Luisa Kapelus
• Valerie Gideon
• Marie-Pierre Wallace

Sécurité publique Canada

• Julie Melanson
• Ian Knight
• Mark Williams

Participants externes

• John Lees (Orbis Risk Consultants)

Groupe de travail technique # 2 – Prévision du financement

L'Assemblée des Premières Nations

• Dan Wilson
• Ken Medd
• Terry Goodtrack
• Roger Jones

Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord/ Services aux Autochtones

• Renetta Siemens
• Martha Sharl
• Corrin Fisher
• Stephane Larouche
• Jean Philippe Simard
• Serge Beaudoin
• Kevin Murchie (AB)
• Hashm Nasser
• Wendy Rogers (BC)
• Mandy Crow
• Melissa Dickey
• Josée-Ann Paradis (QC)
• Caroline Garon (QC)
• Eric Marion
• Michael Ferguson
• Aidan Burgess
• Salena Brickey
• Chris Rainer
• Terry Goertzen
• Cindy LaForte
• Nelson Barbosa
• Neil Bernett

Secrétariat Conseil du Trésor du Canada

• Trina Bender
• Greg Steele
• Jacob Abella
• Michael Berner

Bureau du Conseil privé

• Lisa Demoor

Finances Canada

• John Cuddihy
• Brent Almond

Emploi et Développement social Canada

• Adam Fritz
• Jason Won
• Damon Rourke
• Tara Yetts
• Althea Williams

Pêches et Océans Canada

• Robert Lamirande
• Kevin Fram
• Steven Purvis

Santé Canada

• Paula Hadden-Jokiel
• Samantha Hards

Sécurité publique Canada

• Kimberly Lavoie
• Annie Leblanc
• Kristin Solvason
• Martin Sampson
• Ian Knight

Participants externes

• John Lees (Orbis Risk Consultants)

Groupe de travail technique # 3 – Responsabilisation mutuelle

L'Assemblée des Premières Nations

• Dan Wilson
• Ken Medd
• Roger Jones

Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord/ Services aux Autochtones

• Gonzague Guéranger
• Kate Harrison
• Drew Duncan
• Jeanette Steffler
• Phil Dupuis
• Tamara Candido
• Rory O'Connor (Atl)
• Michael Obyrne (ON)
• Michel Burrowes (Man)
• Allyson Rowe (BC)
• Melissa Dickey
• Christopher Duschenes
• Eric Marion
• Shelie Laforest
• Aidan Burgess
• Salena Brickey
• Michael Ferguson

Secrétariat Conseil du Trésor du Canada

• Trina Bender
• Michael Berner

Bureau du Conseil privé

• Lisa Demoor
• Kevin Dobbie

Finances Canada

• John Cuddihy

Emploi et Développement social Canada

• Adam Fritz
• Lyne Deschenes
• Amanda L. Powers
• Althea Williams

Pêches et Océans Canada

• Steven Purvis
• Robert Lamirande

Santé Canada

• Mary-Luisa Kapelus
• Paul P. Pelletier

Sécurité publique Canada

• Kristin Solvason
• Ian Knight
• Mark William

Statistique Canada

• Johanne Denis
• Marc Lachance

Justice Canada

• Karen Bron
• Catherine Thomson

Service correctionnel du Canada

• Dena Derkzen

Participants externes

• John Lees (Orbis Risk Consultants)

Secrétariat de la nouvelle relation financière

• Alain Grenier
• Catherine McBride
• Danny Jette
• Brigitte Raizenne
• Lucia Merchan

Progresser vers une nouvelle relation financière

Présentation pour ----- Session de mobilisation régionale
Le -- Octobre/Novembre 2017

Poursuite du dialogue sur « la définition d'une nouvelle relation financière entre les Premières Nations et la Couronne »

Adresse, ville, province

Mobilisation sur une nouvelle relation financière entre les Premières Nations et la Couronne : Rapport de synthèse