Honorer nos ancêtres en ouvrant la voie de l'avenir

Remerciements

Nous aimerions remercier le chef national de l'Assemblée des Premières Nations et le ministre des Services aux Autochtones – sans leur vision et leur appui, le travail du comité n'aurait pas été possible. Merci à Dan Wilson et à John Lees qui ont fourni des services d'animation, d'analyse technique et de soutien à la rédaction. Nous tenons également à remercier les nombreuses personnes qui ont appuyé notre travail, notamment Jonathan Dewar, Ainslee Kent, Kara Rideout et les nombreux techniciens et administrateurs de Services aux Autochtones Canada et de l'Assemblée des Premières Nations qui ont contribué à la coordination, à l'analyse et aux communications.

Plus important encore, nous aimerions remercier nos employeurs et nos collègues dirigeants des Premières Nations qui nous ont permis de participer à ce comité et qui nous ont fait part de commentaires et de points de vue réfléchis.

5.1 Le respect des traités et des obligations financières du Canada liées aux traités

En ce qui concerne les droits issus de traités, de nombreuses Premières Nations ont exprimé leur consternation devant le peu d'attention accordée par le Canada à la mise en œuvre de ses obligations découlant des traités. Bien que le processus de règlement des revendications particulières et la mise en œuvre des droits fonciers issus des traités dans les traités modernes progressent lentement, de nombreuses autres Premières Nations travaillent d'arrache-pied depuis des générations pour que leurs traités historiques soient respectés. D'autres Premières Nations n'ont pas été en mesure de ratifier avec le Canada des traités modernes qui respectent et honorent leurs droits, titres et compétences. Les problèmes liés aux traités sont vastes et comprennent :

• l'omission de livrer les terres promises;
• les arpentages fonciers erronés;
• l'octroi non autorisé de privilèges à des tiers (par exemple, lignes électriques et transfert des droits sur les ressources aux provinces);
• l'empiétement sur des terres et des ressources non cédées et sur des réserves (par exemple, inondations non autorisées pour la production d'hydroélectricité);
• le non-respect des promesses relatives aux services de santé et à l'éducation;
• le défaut de tenir les engagements pris envers des Premières Nations ayant accepté de partager leurs terres au titre d'un traité.

Dans le cas des Premières Nations qui sont parties à des négociations ou à des litiges de longue date avec les sociétés d'État fédérales et provinciales en vue d'obtenir la reconnaissance et le respect de leurs droits issus de traités, il sera difficile d'avancer vers une nouvelle relation financière. L'incapacité persistante des gouvernements fédéraux et provinciaux à respecter les traités a mené à une méfiance qui est maintenant profondément enracinée. Pour ces nations signataires d'un traité, des engagements et des mesures tangibles sont nécessaires pour rétablir la confiance et créer les conditions nécessaires à l'établissement d'une nouvelle relation financière. Il s'agira notamment d'accélérer le règlement des revendications particulières (c'est-à-dire, les revendications relatives à des traités non honorés), de conclure les droits fonciers issus de traités, de restituer les terres de la Couronne provinciale et fédérale aux Premières Nations et d'accélérer les ajouts aux processus des réserves.

• Recommandation 1 : Le comité recommande que le Canada entreprenne honorablement des discussions avec les titulaires de droits des Premières Nations afin de concilier les différentes interprétations de l'esprit et de l'intention des traités et de s'entendre sur les obligations financières du Canada en vertu des traités (c'est-à-dire, hors des tribunaux et du processus des revendications particulières).

5.2 Reconnaissance des droits inhérents, du titre et de la compétence

Le gouvernement du Canada s'est engagé à renouveler une relation de nation à nation avec les peuples autochtones, fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat, et ancrée dans les principes de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. En mai 2016, le ministre des Affaires autochtones et du Nord a annoncé que le Canada appuyait pleinement, et sans réserve, la déclaration.

Les articles 3 et 4 de la déclaration décrivent les droits inhérents des Nations autochtones à l'autodétermination et à l'autonomie fiscale.

Article 3 de la déclaration : Les peuples autochtones ont le droit à l'autodétermination. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel.

Article 4 de la déclaration : Les peuples autochtones, dans l'exercice de leur droit à l'autodétermination, ont le droit d'être autonomes et de s'administrer eux-mêmes pour tout ce qui touche à leurs affaires intérieures et locales, ainsi que de disposer des moyens de financer leurs activités autonomes.

Les Premières Nations possèdent de nombreux autres droits inhérents qui ont été confirmés par les tribunaux du Canada, notamment :

• le droit de conclure des traités;
• le titre ancestral sur les terres;
• le droit aux ressources et aux activités;
• le droit à l'autonomie gouvernementale;
• le droit de pratiquer leur culture, leurs coutumes et leur langue, entre autres.

Lorsque la Loi constitutionnelle de 1867 a établi les pouvoirs fédéraux et provinciaux aux articles 91 et 92, elle a laissé de côté les droits inhérents et les pouvoirs législatifs des Premières Nations. L'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 du Canada visait à corriger cette situation en reconnaissant les droits inhérents existants des Premières Nations, mais n'a pas réglé immédiatement les questions relatives à la compétence des Premières Nations. Depuis plus d'un siècle, les lois et les politiques du Canada entravent et empêchent l'exercice des droits inhérents par les Premières Nations, et l'incursion des provinces dans les champs de compétence des Premières Nations a compliqué les choses davantage.

À l'heure actuelle, en termes pratiques, la Couronne prétend détenir toutes les terres des Premières Nations, que ce soit à l'ordre fédéral ou provincial. Il n'existe pas à l'intention des Premières Nations de régime de titres fonciers qui appuient l'intendance et les obligations des Premières Nations à l'égard des terres.

Pour la plupart des Premières Nations, la Couronne fédérale prétend détenir les terres en vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle du Canada, à titre de « terres réservées aux Indiens ».

Dans le cas des Premières Nations qui ont conclu des ententes sur l'autonomie gouvernementale avec le Canada et qui détiennent des terres hors réserve, les terres sont détenues en fief simple et enregistrées par l'entremise des systèmes provinciaux d'enregistrement foncier, conformément à l'article 92 de la Loi constitutionnelle du Canada. Dans une décision rendue en 2014 dans l'affaire Nation Tsilhqot'in c. Colombie-Britannique, la Cour suprême du Canada a statué que « Le titre ancestral confère au groupe autochtone le droit d'utiliser et de contrôler le territoire, et de bénéficier des avantages qu'il procure ». Dans l'affaire Delgamuukw c. Colombie-Britannique en 1997, la Cour suprême du Canada a affirmé que « les terres détenues en vertu d'un titre aborigène comportent une composante économique inéluctable qui montre que l'indemnisation est également un facteur pertinent à l'égard de la question de la justification ». Il n'existe pas encore de structure distincte pour la reconnaissance et l'enregistrement du titre des Premières Nations.

Les Premières Nations de tout le Canada soutiennent que leurs ressources ont été volées par le biais de transferts illégaux de droits sur les ressources aux provinces. La Loi constitutionnelle de 1867 accordait des droits de gestion des ressources naturelles à l'Ontario, au Québec, au Nouveau-Brunswick et à la Nouvelle-Écosse. Les droits sur les ressources dans les autres provinces ont été conservés par le gouvernement fédéral lorsque ces provinces sont entrées dans le Dominion. Les lois subséquentes et successives sur le transfert des ressources naturelles ont transféré des droits sur les ressources aux provinces de l'Ouest dans les années 1930, sans consultation des Premières Nations et sans tenir compte des droits issus des traités et du titre des Premières Nations. À titre d'exemple, certains traités des Premières Nations convenaient du partage des terres jusqu'à la profondeur de labour seulement et ne faisaient aucune référence au partage ou à la cession de droits souterrains par les Premières Nations, alors que d'autres traités ne parlaient pas du tout de terres. Au cours des dernières années, certaines provinces ont conclu des ententes de partage des recettes pour certaines ressources naturelles et d'autres activités (p. ex. le jeu et le tabac), mais il reste encore beaucoup à faire.

La compétence des Premières Nations est le droit d'adopter et d'appliquer des lois dans un domaine. Le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement fédéral le pouvoir exclusif de légiférer sur les questions relatives aux Premières Nations. Bien que la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaisse et confirme les droits existants des Premières Nations à l'article 35, elle ne définit ni n'énumère ces droits. Malgré l'article 35, la Loi sur les Indiens continue d'empiéter sur les compétences des Premières Nations dans les domaines de la citoyenneté, de la gestion des terres et de la gestion des fonds, entre autres. Il existe d'innombrables lois, politiques et structures au sein des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux qui entravent la compétence des Premières Nations. Le Canada s'est engagé à améliorer les lois et politiques qui portent atteinte aux droits des Autochtones, mais peu de progrès ont été réalisés à cet égard.

Bien que les progrès soient très lents dans tous ces domaines (respect des traités et reconnaissance et respect des droits inhérents, du titre et de la compétence), ils existent néanmoins. Le projet de loi C-92 du gouvernement fédéral, qui propose de reconnaître les droits des peuples autochtones dans le domaine de la protection de l'enfance, est un exemple d'engagement à l'égard de la reconnaissance des droits. Le projet de loi C-92 vise à reconnaître les droits inhérents et la compétence des Nations autochtones sur les services à l'enfance et à la famille (c'est-à-dire, la protection de l'enfance). La reconnaissance des droits et de la compétence dans ce domaine public et dans bien d'autres est nécessaire pour que les gouvernements des Premières Nations puissent exercer pleinement leur autonomie et améliorer les conditions de vie et d'autres résultats socioéconomiques de leurs Nations, collectivités et citoyens.

• Recommandation 2 : Le comité recommande que le ministre collabore avec ses collègues fédéraux pour veiller à ce que les titres, les compétences et les droits inhérents des Premières Nations soient honorés, reconnus, respectés et protégés par tous les ordres de gouvernement. Au minimum, cela devrait inclure l'application des principes de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones à toutes les lois fédérales, provinciales et territoriales. Il faudrait accorder la priorité à la reconnaissance des compétences et des droits inhérents des Premières Nations dans les domaines de la gouvernance, des systèmes judiciaires, de la citoyenneté, des titres de propriété relatifs aux terres et aux ressources ainsi que des services publics et sociaux essentiels.

5.3 Règlement et résolution des revendications et des questions relatives aux terres et aux traités

Il est largement reconnu que les Premières Nations ont besoin de possibilités accrues de création de richesse. Les Premières Nations ont de la difficulté à exploiter le potentiel économique de leurs territoires et à générer des revenus qui contribueraient à favoriser le développement économique. La réponse commence par la terre. Comme l'a souligné la Commission royale sur les peuples autochtones, les Premières Nations ont besoin de terres pour reconstruire leur Nation, de terres pour se sentir chez elles, d'un lieu ayant une signification culturelle et spirituelle, de terres permettant des activités traditionnelles comme la chasse et le piégeage, de terres et de ressources pour assurer leur autonomie économique et pour contribuer considérablement au financement de l'autonomie gouvernementale.^{Note de bas de page vii}

Pour que les Premières Nations s'engagent dans une nouvelle relation financière, de nation à nation, elles voudront voir des progrès sur les questions relatives aux traités et aux terres. Cela comprend :

• le respect de l'esprit et de l'intention des engagements en vertu des traités;
• la mise à jour des annuités;
• la réparation des violations des traités;
• la restitution des terres publiques fédérales et provinciales à leurs propriétaires légitimes;
• l'indemnisation des Premières Nations pour les terres cédées à tort à des intérêts privés;
• la mise en œuvre des droits fonciers issus du traité;
• la reconnaissance des titres des Premières Nations sur les territoires non cédés;
• l'accélération des ajouts aux réserves;
• la négociation des revendications particulières;
• la négociation des revendications territoriales.

Lorsque des règlements liés aux traités et de nouvelles revendications territoriales sont établis, ils doivent l'être dans l'esprit d'une mise en œuvre honorable des traités, et non dans le but sous-jacent d'éteindre les droits et titres des Premières Nations ou de soustraire la Couronne aux revendications actuelles ou futures relatives aux traités.

• Recommandation 3 : Le comité recommande que le ministre s'engage avec la ministre des Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord et d'autres collègues fédéraux à collaborer avec les provinces en vue du règlement des revendications territoriales, de la ratification des ententes de partage des revenus, de la restitution des terres publiques fédérales et provinciales, la mise en œuvre des droits fonciers issus de traités, l'accélération du processus d'ajouts aux réserves, la reconnaissance des titres fonciers non cédés des Premières Nations et la création d'un régime de gestion des terres qui permet à celles-ci de détenir des titres de propriété et d'assumer leurs responsabilités en matière d'intendance de leurs terres.

6.1 Soutenir la croissance économique et la prospérité des Premières Nations

Les écarts économiques importants que connaissent les Premières Nations sont bien documentés, notamment les faibles niveaux d'emploi, les écarts de revenu importants et les niveaux relativement faibles de participation dans les industries d'extraction et de récolte des ressources. Comme l'a souligné la vérificatrice générale du Canada dans une étude de 2003, « rétrécir cet écart contribuerait à atténuer la pauvreté chez les Autochtones, réduisant ainsi le coût social et financier qui y est associé ».

Certaines Premières Nations ont connu des succès remarquables au chapitre de la croissance économique, des entreprises et des emplois, mais beaucoup d'autres luttent pour surmonter les obstacles qui freinent la croissance économique et la participation à la population active. Les obstacles à la croissance comprennent les revendications territoriales non résolues, l'ingérence dans les titres fonciers et les droits relatifs aux ressources, le manque de coopération de la part des provinces et territoires, l'accès lacunaire au capital financier, le manque de soutien favorisant le développement économique, l'incapacité d'appliquer les régimes réglementaires et un accès limité aux avantages en matière d'emploi et d'approvisionnement, entre autres. Le comité a noté que ces obstacles existent à la fois pour les projets de développement locaux et pour la participation autochtone à des projets d'intérêt national et régional (par exemple, les grands projets énergétiques et d'extraction des ressources).

La faible participation des Premières Nations à ces grands projets a mené à des échecs et à des retards très médiatisés qui sont à la fois coûteux et embarrassants pour le Canada. Ces projets avortés ont nui aux perspectives économiques des Premières Nations et des Canadiens, y compris la perte de revenus et d'emplois et la dépendance accrue à l'égard des services sociaux, des programmes de soutien du revenu et des services de santé mentale.

Le comité envisage une série de mesures pour créer les conditions nécessaires à la croissance économique des Premières Nations. Ces conditions comprennent :

• un contrôle accru exercé par les Premières Nations sur leurs terres et leurs ressources;
• des ententes de partage des recettes gouvernementales;
• des ententes sur les répercussions et les avantages pour l'industrie et le gouvernement;
• un soutien à la planification du développement économique;
• un soutien aux organismes qui aident les Premières Nations.

Ces mesures pourraient s'appuyer sur celles qui ont déjà été prises par le gouvernement fédéral dans les domaines de la gestion des terres, de l'extraction du pétrole et du gaz et du financement par emprunt dans le secteur privé. Le comité estime qu'il faut consolider et uniformiser les transferts du gouvernement fédéral pour le développement économique des Premières Nations et prévoir des investissements équitables par rapport aux sommes investies par le gouvernement fédéral dans le développement économique et les infrastructures des collectivités et des entreprises non autochtones. Le comité estime également que les Premières Nations doivent être consultées, prises en compte et incluses dans les décisions et les mesures relatives au développement et au commerce.

Le comité note qu'il existe de nombreux obstacles à la participation de la main-d'œuvre et à l'entrepreneuriat chez les Premières Nations, et pas seulement un manque de possibilités économiques et d'emplois dans les collectivités des Premières Nations. Ces autres obstacles comprennent, entre autres :

• des lacunes en matière d'alphabétisation et d'éducation;
• une discrimination systémique;
• des logements inadéquats;
• des problèmes de santé mentale non traités;
• des traumatismes non traités et non reconnus;
• des lacunes dans le transport;
• peu de services de garde abordables.

Bien que les conseils et les recommandations du comité ne soient pas directement axés sur ces questions cruciales, ces dernières doivent être reconnues et résolues pour que les Premières Nations prospèrent et assurent le bien-être de leurs nations, de leurs collectivités et de leurs citoyens. Le comité est d'avis que les questions qui relèvent des gouvernements des Premières Nations seront réglées par l'autodétermination et l'autonomie financière. Le Canada et la population canadienne devront également faire des progrès dans l'élimination des obstacles – afin d'éliminer les obstacles instillés par une discrimination qui dure depuis des générations à l'endroit des membres des Premières Nations. Les appels à l'action de la Commission de vérité et réconciliation du Canada contiennent des recommandations à cet égard.

• Recommandation 4 : Le comité recommande que le ministre collabore avec ses collègues fédéraux afin d'adopter une approche fédérale cohérente et consolidée pour financer et appuyer le développement économique et l'infrastructure économique des Premières Nations, et de faire en sorte que les investissements soient équitables par rapport aux sommes investies par le gouvernement du Canada dans les collectivités et les entreprises non autochtones.
• Recommandation 5 : Le comité recommande que le ministre collabore avec ses collègues fédéraux et, au besoin, avec les provinces et les territoires, pour assurer aux Premières Nations une place appropriée dans le cadre des processus décisionnels sur les projets de développement économique qui touchent leurs territoires ainsi qu'une part équitable du développement auquel elles contribuent.
• Recommandation 6 : Le comité recommande que le ministre collabore avec ses collègues fédéraux et, au besoin, avec les provinces et les territoires, pour veiller à ce que les entreprises et les membres des Premières Nations aient un accès équitable aux marchés publics et aux possibilités d'emploi.
• Recommandation 7 : Le comité recommande que le ministre collabore avec ses collègues fédéraux pour faire avancer les travaux visant à accroître la reconnaissance et la protection par le gouvernement fédéral de la compétence fiscale des Premières Nations, conformément à leurs droits inhérents.
• Recommandation 8 : Le comité recommande que les mesures, les lois, les politiques, les directives, les accords ou les autres documents juridiques envisagés dans le cadre d'une nouvelle relation financière n'abrogent ou ne transgressent en aucune façon les titres, compétences ou droits inhérents ou issus de traités des Premières Nations.

6.2 Veiller à ce que les gouvernements des Premières Nations disposent d'un financement suffisant pour l'administration, la gouvernance et la prestation des services publics

Le comité note que le gouvernement fédéral doit investir davantage pour s'assurer que les gouvernements des Premières Nations disposent des capacités financières et de gouvernance nécessaires pour s'attaquer à leurs priorités en matière de développement et pour que leurs services publics et leurs infrastructures contribuent pleinement aux conditions de vie et au bien-être de leurs nations, de leurs collectivités et de leurs citoyens. Cela comprend un financement suffisant pour la prestation, la mesure et la surveillance de la qualité et du rendement, l'évaluation de l'efficacité et de l'efficience ainsi que l'adaptation et l'amélioration continues des programmes et services. Il faut également modifier les ententes de financement fédérales qui restreignent l'exercice de l'autonomie par les gouvernements des Premières Nations et qui augmentent les coûts de prestation des services. Plus particulièrement, ces restrictions comprennent des exigences de programme inutiles qui étouffent l'innovation dans la prestation des services publics et l'infrastructure, des exigences excessives en matière de conformité et de rapports qui consomment la capacité des fonctionnaires des Premières Nations, et des restrictions financières qui limitent la capacité des Premières Nations de servir tous leurs citoyens (c'est-à-dire, aucun financement pour les citoyens vivant hors réserve et pour les citoyens sans statut).

Le comité note qu'il est très complexe de déterminer les besoins de financement des Premières Nations pour la prestation des services publics et l'infrastructure. De plus, des niveaux de financement comparables à ceux observés à l'échelle des provinces ne suffiraient pas pour permettre aux Premières Nations d'éliminer les déficits accumulés dans les services et les conditions de vie, ni de combler les écarts dans les résultats socioéconomiques. L'établissement des niveaux de financement des Premières Nations en fonction de programmes et de niveaux de soutien comparables à ceux des provinces est imparfait pour de nombreuses autres raisons. Premièrement, les programmes provinciaux ne sont pas conçus pour répondre aux besoins distincts des Premières Nations et ne sont pas nécessairement la meilleure voie à suivre pour assurer le bien-être d'une Première Nation donnée, de ses collectivités et de ses citoyens. Deuxièmement, la promotion et le financement de programmes particuliers peuvent nuire à l'autodétermination des Premières Nations en limitant la façon dont les fonds sont dépensés et en ne reconnaissant pas les besoins ou les priorités distincts de chaque Première Nation. Troisièmement, le financement axé sur les programmes ne tient pas compte du fait que les Premières Nations ont droit à une juste part de la richesse générée par leurs terres et leurs ressources et du développement économique auquel elles contribuent. Pour ces raisons, le comité décourage un financement considéré sous l'angle des programmes fédéraux.

En ce qui concerne les services publics et l'infrastructure, le comité a une vision transformationnelle qui comprend un régime facultatif de transferts législatifs. Ces transferts législatifs devraient être suffisants pour fournir aux gouvernements des Premières Nations les moyens financiers d'assurer le bien-être de leurs nations, collectivités et citoyens et de combler les écarts au chapitre des résultats socioéconomiques. La vision du comité en matière de transferts législatifs est décrite à la section 6.3. Reconnaissant qu'il faudra plusieurs années pour mettre en œuvre les transferts législatifs, le comité estime également qu'il faut augmenter immédiatement le financement pour appuyer la prestation des services publics et l'infrastructure ainsi que les activités d'administration et de gouvernance des gouvernements des Premières Nations.

Dans l'immédiat, le comité encourage la poursuite des discussions sectorielles (c'est-à-dire, la santé, le logement, l'infrastructure communautaire, les services sociaux, l'éducation, etc.) en vue de remédier aux lacunes dans le financement destiné à la prestation de services publics, au logement et à l'infrastructure des collectivités.

En ce qui concerne les activités générales de gouvernance et d'administration des gouvernements des Premières Nations, le comité estime qu'il faut augmenter immédiatement le financement, en se fondant sur les meilleurs renseignements disponibles. Bien que de nombreuses études portant particulièrement sur les Premières Nations et des études internes de Services aux Autochtones Canada aient examiné les coûts de la gouvernance des Premières Nations, aucune étude indépendante et exhaustive des coûts n'a été effectuée pour établir les besoins et quantifier les écarts de financement dans ce domaine. Néanmoins, il est tout à fait clair que le financement est nettement insuffisant. Les calculs de base effectués à l'aide des statistiques et des données financières publiques du gouvernement fédéral montrent que le financement accordé aux gouvernements des Premières Nations pour les dépenses générales de gouvernance et d'administration est, par habitant, 6 fois moins élevé que celui du gouvernement fédéral pour ces dépenses, 3 fois moins élevé que celui des gouvernements provinciaux et des administrations locales et plus de 20 fois moins élevé que celui dont disposent les administrations territoriales.

Statistique Canada recueille des données sur les coûts des « services publics généraux » des administrations fédérales, provinciales, territoriales et locales au Canada. Lorsque ces statistiques^{Note de bas de page viii} les plus récentes ont été publiées, en 2017, les frais administratifs généraux du gouvernement fédéral étaient de 1 425 $ par habitant. Les chiffres inscrits aux tableaux financiers du Plan ministériel de Services aux Autochtones Canada pour l'exercice financier de 2019 à 2020 indiquent des dépenses prévues de 316 millions de dollars pour les programmes appuyant la gouvernance autochtone. Si nous estimons de façon prudente que 80 % de ce financement sera versé aux gouvernements des Premières Nations, le financement des frais généraux d'administration et de gouvernance des Premières Nations est de 259 $ par habitant, sur la base des chiffres du recensement de 2016 sur la population des Premières Nations.

• Recommandation 9 : Le comité recommande que des hausses de financement soient accordées immédiatement aux gouvernements des Premières Nations pour couvrir les coûts généraux d'administration publique et de gouvernance (c'est-à-dire, en fonction des meilleurs renseignements disponibles).
• Recommandation 10 : Dans le cadre de consultations soutenues des Premières Nations, le comité recommande que le Canada et les Premières Nations entreprennent une étude approfondie sur les coûts afin de déterminer les niveaux de financement dont les Premières Nations ont besoin pour couvrir leurs frais généraux d'administration et de gouvernance.

6.3 Assurer un financement suffisant, prévisible et à long terme au moyen de transferts législatifs facultatifs

Le comité envisage une nouvelle relation financière dans le cadre de laquelle les Premières Nations admissibles pourraient opter pour un régime de transferts législatifs. Ces transferts législatifs seraient suffisants pour permettre aux gouvernements des Premières Nations de fournir les services publics et l'infrastructure nécessaires pour améliorer les conditions de vie, assurer le bien-être et combler les écarts au chapitre des résultats socioéconomiques pour leurs nations, leurs collectivités et leurs citoyens – peu importe le lieu de résidence ou le statut. Des examens périodiques dans le cadre d'un processus national coordonné permettraient de s'assurer que les niveaux de financement demeurent suffisants. Les détails des transferts législatifs et des formules de financement devraient être déterminés avec les Premières Nations et intégrés à la loi fédérale afin de conférer les pouvoirs nécessaires au gouvernement fédéral. Des ententes administratives seraient nécessaires (c'est-à-dire, des ententes entre les Premières Nations, les provinces, les territoires et les administrations locales) pour faciliter la coordination de la prestation des services et de la facturation pour les citoyens des Premières Nations qui reçoivent des services à l'extérieur de leur collectivité et pour les services fournis par les Premières Nations aux non-citoyens. La mise en œuvre d'un tel régime nécessiterait probablement des négociations multilatérales entre le gouvernement fédéral, les gouvernements des Premières Nations et les provinces.

Pour en arriver à la conclusion que les transferts législatifs doivent faire partie de la nouvelle relation financière, le comité a noté que le gouvernement du Canada ne peut être légalement autorisé par le Parlement du Canada à transférer des fonds que de deux façons, à savoir par la voie de transferts législatifs et par la voie de transferts non législatifs. Les transferts législatifs sont préautorisés par l'entremise d'une loi habilitante et ne nécessitent pas un vote annuel du Parlement ni de décision d'affectation de fonds par un ministère fédéral. Toutefois, les transferts non législatifs nécessitent un vote annuel du Parlement (c'est-à-dire, suivant le processus budgétaire et les lois de crédits) et sont généralement subordonnés aux décisions d'affectation de fonds des ministères fédéraux.

Le comité a constaté que, bien qu'environ les deux tiers des paiements de transfert versés par le gouvernement du Canada soient des transferts législatifs, presque tous les transferts aux Premières Nations sont non législatifs. La principale exception concerne les transferts aux Premières Nations ayant conclu des ententes sur l'autonomie gouvernementale, lesquelles sont visées par les lois fédérales. Le comité note que les transferts législatifs fournissent aux gouvernements bénéficiaires un financement plus prévisible et à plus long terme (c'est-à-dire, que les transferts législatifs sont habituellement autorisés pour une période de 5 à 10 ans). Il convient de noter que, bien qu'une partie du financement non législatif actuel accordé aux Premières Nations soit transférée conformément à des ententes à long terme tout le financement prévu dans ces ententes peut être modifié à tout moment. Les transferts législatifs sont plus prévisibles et plus stables parce que les niveaux de financement ne peuvent être modifiés qu'au moyen d'une loi du Parlement qui abroge ou modifie la loi habilitante. Bien qu'il soit toujours possible pour un futur gouvernement fédéral d'adopter une telle loi, des changements ne peuvent être apportés sans un débat hautement politisé au Parlement et dans les médias.

Le comité a examiné les régimes de paiements de transfert utilisés au Canada (c'est-à-dire, pour les transferts fédéraux aux provinces et aux territoires) et dans d'autres pays où des transferts législatifs fondés sur des formules étaient utilisés pour calculer le montant des transferts aux administrations infranationales. Le comité a constaté qu'il existe des approches intéressantes en matière de paiements de transfert en Suède, en Norvège, en Allemagne et en Australie – toutes conçues spécialement pour répondre au contexte particulier de chaque pays. Ces régimes de transferts législatifs comprenaient une formule de financement fondée sur des facteurs démographiques, des facteurs culturels et linguistiques, des indicateurs socioéconomiques et des différences structurelles entre les régions. Bien que ces régimes visaient à corriger les inégalités entre les régions, aucun n'était conçu pour permettre l'autodétermination et combler les écarts au chapitre des résultats socioéconomiques.

Le comité est d'avis que le modèle des transferts législatifs aux Premières Nations, y compris les différentes enveloppes de financement et les formules de financement connexes, devrait être conçu avec soin pour tenir compte de la diversité des Premières Nations du Canada (par exemple, besoins et défis socioéconomiques divers, structures de coûts différentes, niveaux variés d'accès aux possibilités de développement économique, etc.).

De plus, le comité note que de nombreux groupes visés par les traités ont des différends de longue date avec le Canada au sujet de l'interprétation des obligations du Canada en vertu des traités. Le comité croit que bon nombre de ces différends se régleront probablement d'eux-mêmes si les transferts législatifs de base sont suffisants pour répondre à tous les besoins des citoyens des Premières Nations. Néanmoins, il se peut que certains droits financiers issus de traités ne soient pas satisfaits par les transferts législatifs, et le comité voit la possibilité d'un financement supplémentaire fondé sur les traités pour les titulaires de droits issus de traités afin de s'assurer que tous ces droits soient respectés. De plus, le comité estime que le Canada doit reconnaître que de tels transferts font partie de ses obligations juridiques internationales envers les Premières Nations en vertu des traités.

Sous réserve d'un engagement soutenu, le comité suggère que les Premières Nations et le Canada envisagent un régime de transferts fiscaux législatifs comportant 5 éléments :

1. Transferts de base pour financer les services publics, la gouvernance politique et administrative, le logement, l'infrastructure communautaire et l'administration de la justice. Ces transferts seraient prévus par la loi, fondés sur une formule et conçus pour fournir aux gouvernements des Premières Nations un financement de base suffisant pour répondre aux besoins de tous leurs citoyens. Ces transferts donneraient aux Premières Nations les moyens financiers de s'autodéterminer dans leur quête du bien-être de leurs citoyens et de leurs collectivités. Plus précisément, la formule devrait tenir compte de la population de la Première Nation, des caractéristiques démographiques de ses citoyens, de sa situation géographique, de sa masse continentale et de divers autres facteurs influant sur les coûts.
2. Transferts de péréquation structurelle en complément des transferts de base pour les Premières Nations dont les besoins financiers sont plus élevés. Ces transferts seraient prévus par la loi et versés aux Premières Nations qui ont des dépenses nécessaires exceptionnellement élevées ou dont le niveau de développement économique faible. Ces transferts pourraient tenir compte d'un large éventail de circonstances (par exemple, écarts importants sur le plan des résultats socioéconomiques, lacunes dans l'infrastructure communautaire, taux élevés de maladies, coûts de l'éloignement, dispersion de la population, niveaux de développement économique, coûts de prestation par habitant extraordinairement élevés, conditions environnementales défavorables, coûts liés aux changements climatiques, etc.).
3. Transferts supplémentaires fondés sur les traités pour remplir les obligations de la Couronne qui découlent des traités et qui ne sont pas remplies au moyen des transferts de base et de péréquation structurelle. Les Premières Nations signataires d'un traité auraient à décider si ces transferts devraient être législatifs, et ainsi exiger une loi fédérale, ou non législatifs.
4. Transferts de gestion des urgences et des crises pour financer les dépenses réelles engagées par les Premières Nations pour se préparer aux urgences et aux crises (par exemple, catastrophes naturelles, crises sanitaires et urgences sociales), les atténuer, y réagir et s'en remettre.
5. Rajustements annuels à tous ces transferts pour suivre le rythme de la croissance de la population des Premières Nations, de l'inflation et d'autres facteurs de coût. Le comité envisage un facteur de croissance qui assure aux Premières Nations des rajustements de financement qui seraient fonction de la croissance du produit intérieur brut du Canada.

Avant d'adopter un régime de transferts législatifs, les citoyens des Premières Nations s'attendront probablement à ce que leurs gouvernements respectifs aient mis en place certaines capacités, certaines structures et certains processus. De plus, le Canada et les gouvernements des Premières Nations devront mettre en place des lois, des politiques et des structures pour appuyer le déploiement des transferts législatifs. Une fois ces éléments fondamentaux en place, le comité envisage les transferts législatifs comme une nouvelle option de financement que les Premières Nations et leurs gouvernements peuvent explorer, s'ils le souhaitent et chacun à son propre rythme. Le comité estime qu'il est nécessaire que les Premières Nations qui participent à un régime de transferts législatifs acceptent de transmettre des données sur leurs conditions de vie et d'autres résultats, et qu'elles soient prêtes à travailler avec un vérificateur général des Premières Nations. Ces engagements sont nécessaires pour appuyer l'amélioration continue de la relation financière et sont expliqués plus en détail aux sections 8.2 et 9.2, respectivement.

• Recommandation 11 : Le comité recommande que les Premières Nations et le gouvernement du Canada élaborent un régime de transferts législatifs facultatifs à l'intention des gouvernements des Premières Nations. Le comité recommande également que l'admissibilité aux transferts législatifs soit liée à la volonté des Premières Nations de recueillir et d'échanger des statistiques sur les conditions de vie et d'autres résultats et de se soumettre à des vérifications de gestion effectuées par un vérificateur général des Premières Nations.

7.1 Investir dans les organismes qui appuient les Premières Nations

Tous les gouvernements, organismes et professionnels très performants tirent parti des formes de soutien institutionnel. Cela comprend la formation, les tribunes d'échange des connaissances, la mise en commun des meilleures pratiques et des conseils et services pour lesquels les Premières Nations ne peuvent maintenir les capacités en interne. Par exemple :

• programmes de formation interne pour les professionnels et les gens de métier;
• surveillance des réseaux d'aqueduc et d'égout;
• expertise juridique et technique pour poursuivre des projets de développement économique et négocier des ententes sur les répercussions et les avantages;
• conception et hébergement des systèmes d'information;
• exécution de tâches financières et juridiques complexes;
• conception de processus et systèmes de prestation de programmes.

Bon nombre d'organismes et de fournisseurs de services des Premières Nations ont vu le jour pour répondre à ces besoins, mais la plupart ne disposent pas du financement de base et de la coordination nécessaires pour réaliser pleinement leur potentiel.

Les programmes fédéraux visant à soutenir le développement professionnel et institutionnel, bien qu'ils n'aient jamais été suffisants, se sont érodés et le financement a été réorienté vers d'autres priorités. Bien que certains organismes des Premières Nations aient réussi à devenir autosuffisants malgré des déficits de financement, beaucoup d'autres sont chroniquement sous-financés et ont de la difficulté à maintenir les effectifs de base. Pour s'assurer que les gouvernements des Premières Nations disposent du soutien dont ils ont besoin pour être autonomes, les organismes des Premières Nations ont besoin d'un financement et d'un soutien stables. De plus, bon nombre des organismes existants sont contraints, aux termes de leurs ententes de financement, de se concentrer sur les Premières Nations établies à l'intérieur des frontières d'une province ou d'une petite région géographique, ce qui laisse de nombreuses autres Premières Nations sans services.

Dans l'immédiat, le comité estime qu'il y a un besoin urgent de financement de base stable pour les organismes non politiques qui fournissent un soutien au renforcement des capacités aux gouvernements des Premières Nations, en s'éloignant du financement fondé sur des propositions et limité dans le temps. Ces investissements sont nécessaires pour attirer et maintenir en poste le personnel qualifié nécessaire pour fournir un soutien de haut calibre aux gouvernements des Premières Nations.

De plus, le comité voit l'occasion de mieux tirer parti des organismes des Premières Nations pour appuyer les gouvernements des Premières Nations qui vivent des situations de crise et de détresse. À l'heure actuelle, la Politique de prévention et de gestion des manquements de Services aux Autochtones Canada établit les protocoles et les démarches pour traiter les situations où les gouvernements des Premières Nations sont en difficulté. Le comité estime qu'il faut abolir cette politique colonialiste et assurer la transition de ces services de soutien vers les organismes des Premières Nations.

Les citoyens des Premières Nations méritent des services publics de grande qualité. Les gouvernements disposant de ressources suffisantes ont recours à des régimes d'évaluation, de gestion de la qualité et d'attestation pour assurer la qualité continue et l'amélioration continue de la prestation des services publics. Ces soutiens sont généralement obtenus auprès d'associations spéciales et d'organismes de certification et d'accréditation respectés. Le manque d'accès aux mesures de soutien de cette nature nuit à la capacité des gouvernements des Premières Nations d'atteindre l'excellence dans la prestation de services publics.

De plus, certaines Premières Nations n'ont pas les économies d'échelle nécessaires pour gouverner, gérer et fournir des services publics de façon efficiente et efficace. Au cours des dernières années, des compressions ont touché certains organismes (par exemple, conseils de bande, conseils tribaux et divers autres organismes des Premières Nations) qui fournissent des services aux gouvernements des Premières Nations n'ayant pas les moyens de maintenir des capacités techniques et administratives en interne. La réalisation d'économies d'échelle relativement aux coûts administratifs et de gestion peut libérer des ressources limitées pour la prestation des services publics. Des services et des modèles de prestation novateurs sont nécessaires pour réaliser ces économies d'échelle (c'est-à-dire, modèles de services partagés, arrangements administratifs impartis, systèmes et services hébergés, solutions technologiques, achats et investissements globaux, etc.).

• Recommandation 12 : Le comité recommande que, dans l'immédiat, un financement suffisant et stable soit fourni aux institutions existantes qui appuient le renforcement des capacités des gouvernements et des professionnels des Premières Nations, notamment en délaissant le financement fondé sur des propositions et fourni pour une durée limitée.
• Recommandation 13 : Le comité recommande qu'une stratégie soit élaborée avec les Premières Nations afin de renforcer et d'élargir la portée des institutions qui offrent aux gouvernements des Premières Nations des services de soutien au renforcement des capacités et à la prestation de services impartis ainsi que des services d'accréditation et d'évaluation de programmes. Il sera important que cette stratégie et ces institutions aient une portée nationale pour s'assurer que les besoins de toutes les Premières Nations soient satisfaits.
• Recommandation 14 : Le comité recommande que le ministre abolisse la Politique de prévention et de gestion des manquements de Services aux Autochtones Canada, y compris le recours à des séquestres-administrateurs, et qu'il la remplace par un système de soutien au renforcement des capacités sous la responsabilité des institutions des Premières Nations.

7.2 Repenser la répartition du financement de base entre les institutions non politiques

L'approche actuelle qui consiste à laisser le gouvernement fédéral dicter quels organismes des Premières Nations reçoivent du financement est intenable. Seules les Premières Nations peuvent cerner les besoins et imaginer les occasions et les possibilités qui s'offrent aux organismes des Premières Nations. Seules les Premières Nations peuvent tenir leurs organismes responsables et s'assurer qu'ils continuent d'offrir un soutien de grande qualité aux gouvernements et aux particuliers des Premières Nations. Lorsque ces institutions sont minées par les décisions politiques et budgétaires du gouvernement fédéral, des conséquences tragiques peuvent en résulter pour les gouvernements et les citoyens des Premières Nations. Pour ces raisons et d'autres encore, une nouvelle approche est nécessaire.

Voici quelques options de distribution des fonds aux organismes non politiques qui offrent un soutien aux Premières Nations :

• Option 1 : transferts sont distribués par l'entremise d'un organisme et d'un processus des Premières Nations à l'échelle nationale;
• Option 2 : les transferts sont versés aux gouvernements des Premières Nations, lesquels ils allouent des fonds aux organismes qu'ils choisissent d'appuyer;
• Option 3 : une approche mixte selon laquelle le financement de base est distribué au moyen d'un processus national et des fonds supplémentaires sont versés par les gouvernements des Premières Nations (par exemple, frais de formation, conférences, services, etc.).

Bien que chacune de ces approches ait un certain mérite, le comité préfère de loin la troisième option. Celle-ci assure la stabilité des organismes des Premières Nations tout en veillant à ce qu'ils adaptent continuellement leurs offres de services pour répondre aux besoins de leurs clients. Le comité s'attend à ce que certaines Premières Nations constatent qu'un organisme national et un processus d'attribution du financement de base nuisent à leur autonomie. Bien que cela puisse être vrai dans une certaine mesure, le comité estime qu'il est essentiel que les Premières Nations collaborent pour s'assurer que des organismes stables et compétents sont en place pour servir toutes les Premières Nations. Le comité souligne qu'une telle approche n'empêche pas le processus national de distribuer des fonds aux organismes régionaux, lorsqu'il s'agit de l'approche privilégiée.

Le comité note également que les institutions des Premières Nations ont besoin d'un financement stable et prévisible, qui augmente avec le temps et qui est protégé contre les compressions budgétaires discrétionnaires du gouvernement fédéral. Cela pourrait être réglé par une loi fédérale qui autorise les transferts législatifs à un organisme national des Premières Nations et assure une augmentation annuelle en fonction la croissance du produit intérieur brut du Canada ou aux dépenses totales du gouvernement fédéral.

Enfin, un régime d'examen et de vérification sera nécessaire pour s'assurer que les organismes des Premières Nations rendent entièrement des comptes aux gouvernements et aux citoyens des Premières Nations. Le comité recommande que tout organisme des Premières Nations qui reçoit des fonds dans le cadre d'un processus national fasse l'objet d'un examen et d'une vérification par un vérificateur général des Premières Nations (voir recommandation 21).

• Recommandation 15 : Le comité recommande que le financement de base des institutions non politiques des Premières Nations soit calculé, alloué et distribué par un organisme national des Premières Nations dans le cadre d'un processus contrôlé par les Premières Nations qui sera établi avec celles-ci. De plus, le comité recommande que le gouvernement fédéral adopte une loi autorisant un transfert législatif à cet organisme national et prévoyant des augmentations annuelles du financement liées au produit intérieur brut du Canada.

8.1 Mesure des écarts socioéconomiques et rapports sur leur atténuation

Un engagement commun à améliorer les conditions de vie des citoyens des Premières Nations et à combler leurs écarts au chapitre des résultats socioéconomiques exige une définition claire des résultats communs que les parties conviennent de chercher à atteindre. À cette fin, le comité estime qu'il est nécessaire d'établir des buts et des objectifs nationaux, élaborés conjointement par les Premières Nations et le Canada, pour guider la réduction des écarts socioéconomiques et améliorer les conditions de vie des Premières Nations. Un tel cadre permettrait aux Premières Nations et au Canada d'établir des objectifs et des cibles et de se tenir mutuellement responsables des investissements et des progrès nécessaires pour les atteindre. Ce cadre ne limiterait ni n'empêcherait en aucune façon les gouvernements des Premières Nations d'élaborer leurs propres objectifs, buts et indicateurs. L'investissement dans le renforcement des capacités, l'ajout de capacités et le développement de systèmes devrait permettre à chaque gouvernement des Premières Nations de réaliser des progrès à l'échelle locale et de gérer la relation financière de façon plus générale.

Comme le décrit le Centre de gouvernance de l'information des Premières Nations, l'autonomie de définir le mieux-être communautaire et le droit des Premières Nations à la propriété, au contrôle, à l'accès et à la possession (ou principes de PCAP® des Premières Nations, une marque déposée du Centre de gouvernance de l'information des Premières Nations) de renseignements sur leurs peuples est « fondamentalement liée à l'autodétermination ainsi qu'à la préservation et au développement de leur culture ». Le Centre de gouvernance de l'information des Premières Nations décrit les principes de PCAP® comme un ensemble de normes qui établissent comment les données des Premières Nations doivent être recueillies, protégées, utilisées ou communiquées. Ils servent de point de repère sur la façon de travailler avec les Premières Nations lorsqu'il s'agit de leurs renseignements. Selon les principes de PCAP®, les Premières Nations ont le contrôle des processus de collecte de données dans leurs communautés et il leur appartient de contrôler la façon dont cette information peut être utilisée (voir l'annexe B pour plus de détails).

Partout au pays, les Premières Nations s'efforcent de parvenir au bien-être et d'atteindre les objectifs qu'elles se sont fixés elles-mêmes au moyen de processus communautaires, nationaux et fondés sur des traités. Le comité estime qu'il est impératif que la définition et la mesure des indicateurs axés sur les résultats au niveau national n'interfèrent pas avec ces processus importants, mais les appuient et agissent en coordination avec eux. Le comité note que, bien qu'un cadre national d'indicateurs soit essentiel pour faire progresser la relation financière et mesurer son efficacité, ce cadre n'aurait pas d'incidence sur la capacité des Premières Nations de déterminer elles-mêmes leurs propres objectifs, résultats et indicateurs pour atteindre le bien-être.

Le comité considère principalement les objectifs nationaux et les indicateurs axés sur les résultats comme un moyen pour le Parlement et les Premières Nations de tenir le gouvernement du Canada responsable de l'acquittement de ses responsabilités. Il permet d'effectuer des mesures, des recherches et des évaluations générales sur l'efficacité des relations financières entre la Couronne et les Premières Nations. Il sert à mesurer dans quelle mesure les relations financières contribuent à combler les écarts entre les Canadiens et les citoyens des Premières Nations au chapitre des résultats socioéconomiques, et à signaler aux Premières Nations et au Canada les cas où des investissements supplémentaires ou des modifications aux relations financières sont nécessaires.

Un processus conjoint entre les Premières Nations et le Canada est fondamental pour l'élaboration d'un cadre national d'indicateurs axés sur les résultats. Les indicateurs actuels du bien-être communautaire et individuel au Canada reposent sur une vision du monde non autochtone. Les indicateurs des résultats des Premières Nations doivent refléter les façons de voir, de savoir et de comprendre des Premières Nations. Les indicateurs doivent refléter le mode de vie que la création leur a destiné, y compris leur rôle d'intendance des terres, des eaux et de tous les êtres vivants.

Pour en arriver à la conclusion qu'un cadre d'indicateurs axé sur les résultats est nécessaire, le comité a examiné d'autres méthodes pour définir et mesurer le rendement des relations financières. Ces autres méthodes comprenaient la comparabilité des niveaux de financement (par exemple, assurer des niveaux de financement égaux), la comparabilité des niveaux de service (par exemple, l'accès aux services offerts dans les territoires voisins, leur type et leur nature) et la comparabilité des résultats (par exemple, le nombre de patients ayant subi un dépistage de la maladie, le nombre d'étudiants fréquentant l'école). Le comité a conclu qu'aucune de ces autres mesures de comparabilité n'assurerait une attention soutenue à l'amélioration du bien-être des Premières Nations et à la réduction des écarts socioéconomiques, car aucune ne mesure les conditions de vie et le bien-être des Premières Nations, de leurs collectivités et de leurs citoyens.

Le comité a examiné les cadres de durabilité et de résultats à l'échelle internationale, nationale et des collectivités des Premières Nations et a dégagé certains thèmes communs. Le comité a constaté que les objectifs de développement durable des Nations Unies et d'autres cadres comprenaient systématiquement des objectifs et des indicateurs dans les domaines de la santé et du bien-être, de la protection des citoyens vulnérables, de l'éducation, de la croissance économique durable, de la protection et de la préservation de l'environnement, des infrastructures publiques et de la sécurité. Les cadres autochtones mettaient également l'accent sur la culture et la langue. Le comité encourage le Canada et les Premières Nations à tenir compte de ces cadres existants dans l'établissement d'objectifs et d'indicateurs communs et à tenir compte de l'appel à l'action no 19 de la Commission de vérité et réconciliation du Canada, qui propose des domaines d'intérêt pour les indicateurs liés à la santé.

Le comité note que certains principes directeurs seraient utiles pour appuyer l'engagement national et l'élaboration conjointe d'objectifs et d'indicateurs. À titre d'exemple, les principes pourraient inclure des énoncés comme les suivants :

• doivent refléter la vision du monde des Premières Nations et s'y harmoniser;
• les Premières Nations et le Canada doivent s'entendre sur les objectifs, les cibles et les échéanciers;
• bien que les régions et les Nations fixent et définissent leurs propres buts et objectifs, les Premières Nations tirent un grand avantage de l'existence d'un ensemble de buts et d'objectifs définis à l'échelle nationale qui sont définis et mesurés de façon uniforme par toutes les Premières Nations;
• le nombre d'objectifs, de cibles et d'indicateurs doit être réduit au minimum afin de ne pas imposer un fardeau injustifié de collecte de données aux peuples et aux gouvernements des Premières Nations;
• il est très avantageux d'avoir des cibles et des indicateurs qui permettent des comparaisons avec les populations non autochtones, le cas échéant;
• pour permettre l'établissement de statistiques sur le sexe, la diversité et l'inclusion, il est nécessaire de recueillir des données sur le sexe, les handicaps, l'origine ethnique, la région et d'autres caractéristiques du genre;
• les buts, les cibles et les indicateurs doivent être revus et affinés périodiquement afin d'en assurer la pertinence continue et d'en tirer le maximum d'avantages.

• Recommandation 16 : Le comité recommande que les Premières Nations et le Canada établissent des objectifs, des cibles et des échéanciers nationaux pour améliorer les conditions de vie et combler les écarts socioéconomiques que connaissent les membres et les collectivités des Premières Nations, notamment en matière de santé et de bien-être, d'éducation, de protection des citoyens vulnérables, de croissance économique durable, d'environnement, d'infrastructure publique, de sécurité, de langue et de culture. Cela nécessitera des indicateurs axés sur les résultats pour permettre aux Premières Nations et au Canada de mesurer l'atteinte de leurs objectifs communs et d'en rendre compte. Le comité recommande en outre que les Premières Nations et le Canada établissent des principes directeurs pour orienter ces efforts.

8.2 Collecte des données à l'appui de la mesure des conditions de vie et des résultats socioéconomiques des Premières Nations

Des données statistiques et administratives seront nécessaires pour mesurer, surveiller et rendre compte de la réalisation des buts et objectifs communs. Plus important encore, les Premières Nations et leurs institutions ont besoin de données pour appuyer la prestation efficace et efficiente des services publics, la reddition de comptes à leurs citoyens et leurs propres activités de recherche et d'évaluation. Le Centre de gouvernance de l'information des Premières Nations travaille avec des groupes des Premières Nations de tout le pays à l'élaboration d'une stratégie nationale de gouvernance des données afin d'établir une vision pour faire progresser la souveraineté des Premières Nations en matière de données, conformément aux principes de PCAP®.

Le Centre de gouvernance de l'information des Premières Nations et les dirigeants des Premières Nations dans le domaine de la souveraineté en matière de données préconisent que la meilleure façon pour les Premières Nations d'atteindre les principes de PCAP® consiste à gérer leurs propres données, mais cela n'est pas toujours possible. À l'heure actuelle, l'intendance des données des Premières Nations est compliquée par les lois provinciales et fédérales qui imposent des limites quant aux personnes qui peuvent détenir les données et à la façon dont les données peuvent être utilisées, limitant souvent l'accès des Premières Nations à leurs propres données. La Commission royale sur les peuples autochtones note que « [l]a collecte d'informations et leur utilisation ultérieure sont essentiellement de nature politique. Dans le passé, on ne demandait pas aux autochtones quelles informations il fallait recueillir, qui devrait s'en charger, qui devrait le tenir à jour, ni qui devait y avoir accès. Ces informations ne correspondaient pas nécessairement aux questions que se posaient les peuples autochtones, à leurs priorités et à leurs préoccupations ».^{Note de bas de page ix}

Partout au pays, les Premières Nations collaborent avec les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pour s'assurer que les obstacles à la gérance des données des Premières Nations et au de PCAP® sont éliminés et que leurs droits au consentement libre, préalable et éclairé sont protégés. Lorsque les Premières Nations ne peuvent rapatrier leurs données pour des raisons telles que la capacité et les limites juridiques, elles s'engagent dans des partenariats et des ententes juridiques avec les intendants actuels de leurs données pour faire respecter la gouvernance de ces données. Le Mécanisme d'experts des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones a fait remarquer que le droit au consentement préalable, libre et éclairé « est un principe que les peuples autochtones voient comme un des plus importants pour protéger leur droit à la participation. Il fait partie intégrante du droit à l'autodétermination. Le devoir des États d'obtenir le consentement préalable, libre et éclairé des peuples autochtones donne à ces derniers le droit de déterminer efficacement l'issue des décisions qui les concernent, et pas seulement le droit de participer » [traduction]. Le droit et la norme du consentement libre, préalable et éclairé s'appliquent dans tous les domaines, y compris la collecte, l'utilisation et la diffusion des données des Premières Nations.

Afin de promouvoir les principes de PCAP® et de s'assurer que le consentement préalable, libre et éclairé est respecté, le comité croit qu'il doit y avoir un organisme statistique national des Premières Nations, gouverné par les Premières Nations et indépendant. Cet organisme assumerait les responsabilités de Statistique Canada pour la collecte des données d'enquête et de recensement relatives aux citoyens, aux collectivités et au développement des Premières Nations. Le comité note qu'un organisme statistique national des Premières Nations est nécessaire pour assurer la comparabilité et la crédibilité des données statistiques à l'échelle nationale.

Pour en arriver à sa conclusion, le comité a tenu compte de la plus récente tentative d'établir un institut de la statistique des Premières Nations. L'Institut de la statistique des Premières Nations, créé en 2005, a vu son financement entièrement réduit et sa loi habilitante abrogée lorsqu'on a jugé qu'il n'avait pas réussi à apporter des changements significatifs. Le comité note que le fait que l'organisation n'ait pas réussi à définir et à mettre en œuvre rapidement une fonction statistique pour les Premières Nations a nui à sa pertinence. Un certain nombre de questions qui ont empêché le succès de l'Institut de la statistique des Premières Nations devraient être réglées pour assurer le succès du nouvel organisme. Premièrement, le conseil d'administration de l'institut , en tant que société d'État, a été nommé par le gouvernement du Canada, ce qui a nui à sa relation redditionnelle avec les citoyens des Premières Nations et leurs dirigeants. Deuxièmement, la dépendance de l'institut à l'égard du financement fédéral annuel a remis en question son indépendance de facto et, par conséquent, a miné sa crédibilité auprès des dirigeants des Premières Nations. Troisièmement, la loi instituant l'institut n'a pas abordé les questions fondamentales du droit fédéral et des systèmes de gouvernance (par exemple, l'institut était assujetti à la Loi sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels, ce qui est contraire aux PCAP®) ni les questions liées à l'harmonisation avec les institutions canadiennes existantes (par exemple, Statistique Canada n'était pas autorisé à remettre les données des Premières Nations à l'institut ni à composer avec le mandat de l'institut ou à s'aligner sur ce mandat), ce qui a empêché l'organisme d'obtenir un vaste soutien des dirigeants des Premières Nations.

Compte tenu de l'expérience de l'institut, il faut s'assurer que le nouvel organisme statistique des Premières Nations soit bien structuré, que les réformes nécessaires soient également apportées aux lois et aux institutions canadiennes et que son modèle de financement lui assure une indépendance de facto. De plus, compte tenu des capacités et de la crédibilité éprouvées de Statistique Canada, le comité voit une occasion de collaboration entre un nouvel organisme statistique des Premières Nations et Statistique Canada, et une occasion de tirer parti de l'expertise et de la capacité de Statistique Canada pour établir et mettre en œuvre la stratégie et les plans visant les statistiques des Premières Nations. Enfin, le comité note que, bien que l'objectif à long terme de tout organisme des Premières Nations soit d'être constitué et gouverné sous le régime du droit des Premières Nations, un tel régime juridique n'existe pas pour le moment. Dans l'immédiat, la gouvernance et l'indépendance du nouvel organisme statistique devront être assurées en vertu de la loi fédérale, et des mesures de protection réfléchies devront être mises en place pour s'assurer qu'il est gouverné par les Premières Nations, bien appuyé et politiquement indépendant (c'est-à-dire, pour veiller à ce qu'il soit en bonne position pour protéger les données des Premières Nations de tout accès ou usage non autorisé).

• Recommandation 17 : Le comité recommande qu'un organisme national de la statistique des Premières Nations soit financé et chargé de travailler avec les Premières Nations à la définition, à la collecte, à l'analyse et à la diffusion de données statistiques relatives aux citoyens, aux collectivités et au développement des Premières Nations. Il faudra examiner attentivement la structure juridique, la gouvernance et le modèle de financement de cet organisme pour s'assurer qu'il soit administrée par les Premières Nations, qu'il bénéficie du soutien requis et qu'il demeure indépendant sur le plan politique.
• Recommandation 18 : Le comité recommande d'accorder un financement permanent aux Premières Nations et de veiller à ce qu'elles soient soutenues dans leur quête de souveraineté en matière de gestion des données et à ce que les principes de propriété, de contrôle, d'accès et de possession (PCAPMD) soient respectés. Il faudra également modifier les lois, les institutions, les politiques, les fonds de données et les pratiques de gestion des données du gouvernement fédéral afin d'assurer l'harmonisation avec les principes de PCAP®, ce qui supposera de charger un organisme du gouvernement fédéral de la surveillance et de la conformité des ministères et organismes fédéraux.

9.1 Organisme responsable de la politique financière des Premières Nations pour la trésorerie, la coordination et une attention soutenue portée à la réduction des écarts

Le comité envisage une nouvelle relation financière qui sera évaluée et améliorée de façon continue. Cela nécessitera des recherches, des analyses et des évaluations régulières afin de cerner les enjeux et les défis et de proposer des solutions pour combler les écarts socioéconomiques et améliorer les conditions de vie des Premières Nations. Elle exigera également la présentation de rapports réguliers aux citoyens des Premières Nations et au Parlement du Canada pour s'assurer que des mesures sont prises en réponse aux problèmes cernés. À l'heure actuelle, ces fonctions sont assumées par le directeur parlementaire du budget, les conseils fédéraux de recherche et les fonctions d'évaluation des ministères fédéraux. Le comité est d'avis qu'un organisme responsable de la politique financière des Premières Nations doit coordonner ces activités avec les gouvernements des Premières Nations et les experts techniques, et pour eux.

Dans le cadre de ses fonctions courantes, cet organisme serait chargé de produire un rapport annuel à l'intention des citoyens des Premières Nations et du Parlement du Canada sur les mesures prises et les progrès réalisés pour combler les écarts socioéconomiques et améliorer les conditions de vie des Premières Nations. Pour s'assurer que l'attention voulue y est accordée, le comité estime qu'il est nécessaire d'adopter une loi fédérale exigeant que le premier ministre fasse rapport annuellement au Parlement du Canada sur les mesures prises et les résultats obtenus. Pour en arriver à la conclusion que le premier ministre devrait être chargé de faire rapport au Parlement, le comité a tenu compte de la récente mesure prise par le gouvernement fédéral pour rendre le ministre des Services aux Autochtones responsable des rapports annuels (c'est-à-dire, le projet de loi C-97, dont le Parlement est actuellement saisi). De plus, le comité note que le dirigeant de l'organisme chargé de la politique fiscale des Premières Nations est celui qui serait le mieux placé pour présenter le rapport de l'organisme aux chefs en assemblée chaque année, et à l'occasion d'autres réunions régionales des Premières Nations sur demande.

Le comité envisage également que cet organisme assume certaines fonctions de trésorerie, y compris la distribution du financement aux organismes non politiques des Premières Nations (c'est-à-dire, les organismes qui offrent des services à l'appui au renforcement des capacités et à l'ajout de capacités) et aux gouvernements des Premières Nations qui acceptent les transferts législatifs. De plus, le comité estime qu'une institution doit assurer la coordination entre les organismes et les activités d'une nouvelle relation financière, en réunissant les gens et l'information pour assurer une approche globale du processus, ce qui améliorera grandement les chances de succès.

Reconnaissant l'importance de la stabilité du mandat et du financement de l'organisme responsable de la politique financière des Premières Nations, le comité estime que l'organisme responsable de la politique financière devrait être officiellement reconnu par les Premières Nations et le Canada. Ainsi, la création et le mandat d'un tel organisme nécessiteraient une résolution par les Premières Nations et une loi fédérale. Le comité envisage une loi fédérale qui assure la suffisance et la prévisibilité du financement et un processus d'examen périodique (par exemple, tous les 5 à 10 ans) pour s'assurer que le mandat et les niveaux de financement de l'institution soient rajustés au fil du temps.

• Recommandation 19 : Le comité recommande d'établir et de financer un organisme responsable de la politique financière des Premières Nations. Cet organisme serait responsable de la trésorerie, de la coordination, de la recherche, de l'évaluation, de la production de rapports et de l'amélioration continue à l'appui des relations financières entre la Couronne et les Premières Nations. Le comité recommande en outre que le mandat et les niveaux de financement permanents de cet organisme soient révisés tous les 5 ans par les Premières Nations et le Canada dans le cadre d'un processus conjoint.
• Recommandation 20 : Le comité recommande que l'on présente aux Premières Nations et au Parlement du Canada un rapport annuel sur les mesures prises et les progrès réalisés par les Premières Nations et le gouvernement du Canada afin de combler les écarts socioéconomiques. Le comité recommande que le rapport au Parlement du Canada devienne l'obligation du premier ministre du Canada en vertu de la loi. De plus, le comité recommande que le dirigeant du nouvel organisme responsable de la politique financière des Premières Nations soit chargé, en vertu d'une résolution des Premières Nations, de présenter des rapports annuels aux dirigeants et aux citoyens des Premières Nations.

9.2 Le vérificateur général des Premières Nations assurera la surveillance et dirigera le changement

Des mécanismes de surveillance impartiaux, comme un vérificateur général, favorisent la confiance à l'égard des institutions et dépolitisent les relations. Le comité croit qu'il est nécessaire qu'une fonction de vérificateur général des Premières Nations soit instituée pour fournir une assurance indépendante, objective et professionnelle quant à l'efficience et à l'efficacité des processus et des structures institutionnels qui soutiennent les relations entre la Couronne et les Premières Nations. En ce qui concerne l'organisme national de statistique des Premières Nations, l'organisme responsable de la politique financière des Premières Nations et les processus à l'appui des transferts législatifs aux Premières Nations, le comité estime que des examens et des vérifications du rendement, des vérifications de la conformité aux lois et aux politiques et des vérifications de l'efficacité et de l'efficience des pratiques administratives et de gouvernance sont nécessaires.

Presque tous les pays et la plupart des administrations infranationales et locales des pays développés ont une fonction de vérificateur général. Les ressources publiques appartiennent aux citoyens d'un pays, et la vérification de la conformité et du rendement du secteur public appuie et renforce la responsabilité fondamentale d'un gouvernement de rendre compte à ses citoyens de l'utilisation des fonds publics et des résultats obtenus. Pour les pays du monde entier, le fait d'avoir une fonction de vérificateur général fait tout simplement partie de l'identité nationale. Le comité estime que les gouvernements des Premières Nations et leurs citoyens méritent également d'avoir accès à l'assurance objective et indépendante conférée par une fonction de vérificateur général.

Conformément aux résolutions déjà adoptées par les chefs réunis en assemblée et par un collectif régional des Premières Nations, le comité envisage un régime facultatif permettant aux Premières Nations de choisir de travailler avec un vérificateur général des Premières Nations. En ce qui concerne le régime des transferts législatifs décrit à la section 5.3, le comité estime nécessaire que les gouvernements des Premières Nations participent à une telle relation avec un vérificateur général.

Reconnaissant qu'il ne soit ni financièrement viable ni faisable sur le plan opérationnel (c'est-à-dire, l'accès limité aux professionnels autochtones) d'établir à court terme des vérificateurs généraux nationaux ou régionaux, le comité croit que la priorité du financement fédéral devrait être la création d'un organisme national de vérificateur général des Premières Nations. Sous réserve de la participation des Premières Nations, le comité note qu'il est possible d'inclure dans les résolutions des Premières Nations et la loi fédérale des dispositions qui créent et reconnaissent le vérificateur général des Premières Nations et prévoient que celui-ci sera soumis à un examen au terme de 5 ou 10 ans (c'est-à-dire, pour examiner le mandat et les niveaux de financement et examiner les avantages d'un financement des fonctions d'un vérificateur général régional).

Pour en arriver à son avis, le comité s'est également demandé s'il serait possible qu'un vérificateur général des Premières Nations effectue la vérification des états financiers des organismes des Premières Nations et des gouvernements des Premières Nations. Le comité a conclu que cela nuirait aux vérifications de gestion. De plus, il existe des cabinets d'experts-comptables compétents qui effectuent déjà des vérifications d'états financiers pour les gouvernements des Premières Nations et les institutions existantes des Premières Nations.

• Recommandation 21 : Le comité recommande qu'un vérificateur général des Premières Nations soit nommé et chargé de fournir une assurance et des conseils indépendants, objectifs et professionnels aux institutions des Premières Nations et aux gouvernements des Premières Nations qui choisissent de participer, notamment à l'égard des processus qui appuient la mise en œuvre des transferts législatifs.