Évaluation du Programme de logement dans les réserves

Pertinence

L'évaluation montre que le Programme de LDR est toujours nécessaire et qu'il correspond aux priorités de SAC et du gouvernement du Canada. Cependant, l'ampleur des demandes actuelles et futures en matière de logement dépasse de loin les fonds disponibles. Quelques facteurs aggravants ou émergents, notamment la croissance de la population dans les réserves, les effets des changements climatiques et de la COVID-19 et les besoins croissants de divers segments des communautés ont exercé une pression supplémentaire sur des ressources déjà limitées. Bien que le Programme de LDR soit jugé pertinent pour répondre à certains besoins, le financement insuffisant du logement dans les réserves a exacerbé les lacunes en ce qui concerne le respect des normes de santé et de sécurité, les répercussions des changements climatiques, et les écarts en matière de logement augmentent pour les membres marginalisés et divers de la communauté, notamment les jeunes, les célibataires, les parents seuls, les personnes âgées et les personnes handicapées ou ayant des besoins particuliers. Il n'y a pas suffisamment d'espace et de terrains, de terrains avec services et d'infrastructures publiques pour soutenir la construction de nouveaux logements.

Efficacité

L'évaluation a porté sur la mesure dans laquelle le Programme de LDR a permis d'aider les communautés des Premières Nations à construire ou à acquérir des logements dans leurs communautés, à perfectionner la capacité de gérer leurs logements et à disposer des renseignements dont elles ont besoin pour allouer les ressources nécessaires à la gestion des logements financés par SAC dans le respect des normes de santé et de sécurité établies. L'évaluation a également porté sur l'efficacité de l'approche de financement, de la supervision et du soutien de la mise en œuvre du programme, y compris le processus du Plan d'investissement dans l'infrastructure des Premières Nations (PIIPN). L'évaluation montre que le Programme de LDR a permis de réaliser de nombreux projets dans les communautés des Premières Nations, ce qui a contribué à répondre aux besoins et à combler les lacunes en matière d'infrastructures communautaires dans les réserves; la fiabilité et la durabilité de ces logements n'ont cependant pas toujours pu être assurées en raison de contraintes de financement et de la conception du programme. En outre, les objectifs primordiaux du PIE, à savoir maximiser le cycle de vie des actifs, atténuer les risques en matière de santé et de sécurité et veiller à ce que les actifs soient conformes aux codes et aux normes applicables, n'ont pas été pleinement atteints. La disponibilité et la fiabilité des données sur le rendement continuent de poser problème, comme l'a montré l'évaluation. Pour rendre compte de la réalisation du programme, nous manquons de données sur le rendement et le Ministère utilise principalement des données au niveau des extrants, comme indiqué dans le modèle logique du programme (annexe A); d'autres approches de mesure du rendement ont été proposées pour mesurer plus efficacement le succès de l'investissement dans l'infrastructure dans les réserves en intégrant une optique axée sur le bien-être ou sur les droits de la personne.

L'évaluation a également porté sur l'efficacité de l'approche de financement, de la supervision et du soutien à la mise en œuvre du programme, y compris les formules de financement et le processus du PIIPN. Les Premières Nations ont fait savoir que le modèle de financement du Programme de LDR est contraignant, ne reflète pas toujours les coûts actuels de la construction et de l'entretien des logements et repose sur des fonds limités dans le temps par l'intermédiaire d'annonces budgétaires, ce qui n'est ni prévisible ni durable. L'approche actuelle n'est pas conforme aux principes stratégiques de planification et de gestion des actifs à long terme; en outre les critères d'établissement des priorités utilisés dans le processus du PIIPN ne prennent pas suffisamment en compte les nouveaux facteurs clés définis par les communautés, tels que la santé publique, les changements climatiques et l'accessibilité. Les problèmes identifiés relatifs à l'accès aux fonds du Programme de LDR concernaient le calendrier des fonds, les critères de demande et la justification de l'approbation des fonds établis sur des propositions ainsi que la capacité de la communauté. De plus, le manque d'entretien régulier dû à la disponibilité des fonds et aux retards accumulés, aggravé par des conditions météorologiques défavorables et la moindre qualité des matériaux, a eu pour effet de raccourcir la durée de vie des logements dans les réserves par rapport à ceux d'autres régions du Canada.

Bien que les difficultés, notamment l'insuffisance du financement, continuent de créer des obstacles à la réalisation des résultats escomptés du programme, l'évaluation montre que le Programme de LDR a permis d'accroître les possibilités d'emploi et de formation ainsi que les retombées sociales et économiques au sein de la communauté.

Efficience

L'évaluation a porté sur la mesure dans laquelle le Programme de LDR a fait preuve d'efficience et d'économie. Les conclusions suggèrent qu'il est possible d'améliorer le rapport coût-efficacité et de générer un meilleur rapport qualité-prix grâce à une planification plus intégrée basée sur les principes de gestion du cycle de vie des biens, à l'application d'une approche communautaire globale fondée sur les besoins et les réalités uniques des communautés et à l'adoption de mesures plus proactives et préventives en matière de réparation et d'entretien des investissements.

L'évaluation montre que le Programme de LDR est principalement mis en œuvre en silo au sein de SAC et que la planification et l'approbation des projets de logement n'ont pas pris suffisamment en considération les investissements dans les infrastructures dans d'autres sous-actifs du PIE, ce qui a conduit à des cas où des logements ont été construits sans les éléments habilitants appropriés tels que les routes de liaison, les trottoirs, l'éclairage des voies publiques et les clôtures de protection contre les animaux sauvages. Le financement des infrastructures en silos a rendu difficile l'harmonisation des processus et des délais, ce qui a entravé la coordination des sources de financement.

En outre, des économies prévues dans le cadre du Programme de LDR n'ont pas été entièrement réalisées en raison de l'insuffisance des travaux d'entretien et de réparation et les décisions d'approbation des projets tendent à privilégier les options les moins coûteuses plutôt que de se fonder sur une planification à long terme de la gestion des actifs. L'évaluation a également mis en évidence l'absence d'une approche cohérente du renforcement des capacités de gestion des actifs, ce qui nuit à l'efficacité des résultats obtenus en matière de logement communautaire. En ce qui concerne les problèmes de capacité, il y a eu un roulement élevé du personnel, tant au sein de SAC que des communautés des Premières Nations, ce qui a entraîné des inefficacités dues à la perte de capacité et la nécessité de faire des efforts supplémentaires de la part des Premières Nations. Les répondants des Premières Nations ont cité le manque de personnel qualifié comme la principale raison qui empêche la réforme de leurs programmes de logement et qui, par conséquent, rend leurs programmes moins efficaces. Les répondants des Premières Nations et des gouvernements ont demandé une approche cohérente et un investissement dans le renforcement des capacités du personnel en matière de logement et de gestion des actifs.

Résultats transversaux

L'évaluation du Programme de LDR a été menée au même moment que les évaluations du Programme AIC et du Programme des IE. Ces évaluations ont révélé que les programmes d'infrastructure de SAC présentent de nombreuses similitudes en ce qui concerne les défis à relever, qu'il s'agisse de l'insuffisance du financement, de la conception et de la mise en œuvre des programmes, de la capacité et de la rotation du personnel ou encore de la mesure des données et des résultats. De plus, les conclusions mettent en évidence des liens entre les programmes qui doivent être pris en considération pour combler les lacunes en matière d'infrastructures dans les réserves. Plus précisément, l'approche fondée sur les actifs, avec des investissements limités dans le temps et des programmes cloisonnés, signifie que les communautés ayant des priorités différentes n'ont pas la possibilité de planifier ou de répondre à leurs besoins de manière adéquate. Cela s'est traduit par une perte d'efficacité et des occasions manquées de mieux répondre aux besoins des communautés et d'améliorer la santé et la sécurité.

Aperçu

• La présente réponse de la direction et le présent plan d'action ont été élaborés pour répondre aux recommandations présentées dans l'évaluation du Programme de logement dans les réserves. Le rapport a été rédigé par la Direction générale de la mise en œuvre des projets d'infrastructure régionaux (DGMOPIR) et la Direction générale des infrastructures communautaires (DGIC) de SAC en collaboration avec la Direction de l'évaluation.
• La DGMOPIR et la DGIC reconnaissent les conclusions de l'évaluation se rapportant au rendement et à la mise en œuvre du Programme de logement dans les réserves.
• L'évaluation contient quatre recommandations visant à améliorer l'exécution et l'efficacité du Programme de logement dans les réserves. Toutes les recommandations sont acceptées et le plan d'action ci-joint définit des activités précises pour donner suite à ces recommandations. Le programme souhaite souligner que la capacité du Ministère à fournir un financement prévisible et durable à long terme pour les infrastructures communautaires dépend principalement des décisions du gouvernement et de l'orientation des organismes centraux. Nous sommes en principe d'accord avec les recommandations relatives au financement et continuons à chercher des fonds par les moyens à notre disposition.

Assurance

• Le plan d'action comporte des mesures pertinentes et réalistes qui permettront de suivre les recommandations de l'évaluation ainsi qu'un calendrier pour le début et l'achèvement de ces mesures. Au cours des deux prochaines années, le Ministère procédera par étapes pour analyser, élaborer et mettre en œuvre des améliorations opérationnelles et stratégiques au Programme de logement dans les réserves, en tenant compte de ses priorités ministérielles et des initiatives en cours visant à moderniser la prestation des programmes et des services d'infrastructure communautaire dans les réserves.
• De nombreuses mesures à prendre passent par une mobilisation des partenaires et des intervenants visés, et les changements seront mis en œuvre à la suite des discussions. La Direction de l'évaluation fera régulièrement le point sur la réponse et le plan d'action de la direction et présentera le résultat au Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation du Ministère aux fins de surveillance des progrès et des activités.
• L'approche par étapes tient compte des complexités du programme et donne le temps nécessaire pour faire participer les Premières Nations et d'autres partenaires à un véritable processus d'élaboration.

Programme d'immobilisations et d'entretien

Selon le Guide du PIE de 2016, le PIE investit dans la planification, la conception, la construction, la rénovation, l'acquisition, le fonctionnement et l'entretien des infrastructures communautaires qui aident les Premières Nations à bâtir des communautés saines, sûres et prospères, pour leur permettre de devenir des acteurs économiques. Dans le cadre du PIE, plus de 2 milliards de dollars par année sont investis dans quatre secteurs de programme, y compris le logement, les établissements d'enseignement, les systèmes d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées et d'autres infrastructures communautaires. Les activités de programme sont régies par les modalités des programmes de paiements de transfert Contributions pour appuyer la construction et l'entretien des infrastructures communautaires.

SAC alloue des fonds pour la construction et l'entretien d'infrastructures communautaires aux Premières Nations à l'échelle régionale au moyen d'une formule, d'un financement de projet fondé sur des propositions ou d'une combinaison des deux. Le financement fondé sur une formule comprend le financement du fonctionnement et de l'entretien, le financement des petits projets d'immobilisations fondé sur une formule et les fonds pour le logement, tandis que le financement fondé sur des propositions, y compris tous les fonds ciblés, couvre les projets d'acquisition, de construction, de rénovation ou de réparation, qu'il s'agisse de grands ou de petits projets.

Financé sur trois volets, c'est-à-dire le fonctionnement et l'entretien, les immobilisations secondaires (pour les projets de moins de 1,5 million de dollars) et les immobilisations importantes (pour les projets de plus de 1,5 million de dollars), le PIE a pour objectif de réaliser des investissements qui :

• optimisent le cycle de vie des actifs;
• atténuent les risques pour la santé et la sécurité;
• veillent à ce que les actifs soient conformes aux codes et aux normes applicables;
• veillent à ce que les actifs soient gérés de manière rentable et efficace.

Les contributions accordées aux bénéficiaires admissibles aux termes du PIE fournissent une aide financière pour la planification, la construction ou l'acquisition, l'exploitation et l'entretien des immobilisations et des services communautaires (infrastructures, y compris les écoles) et des logements (résidentiels), conformément aux politiques et aux normes approuvées. Cette aide est fournie aux Premières Nations dans les réserves, ainsi qu'aux Premières Nations et à d'autres bénéficiaires admissibles sur des terres de la Couronne ou des terres indiennes reconnues.

Programme de logement dans les réserves

Le Programme de LDR relève de la responsabilité principale de « Services de gouvernance et de développement communautaire » aux termes du Cadre ministériel des résultats 2022-2023 de SAC et contribue au résultat ministériel suivant : « Les Autochtones disposent d'infrastructures fiables et durables ».

Administré aux termes du PIE, le financement du Programme de LDR est fourni aux Premières Nations dans les réserves et aux Premières Nations et autres bénéficiaires admissibles sur les terres publiques ou les terres indiennes reconnues pour :

• planifier et gérer les besoins en matière de logement;
• concevoir, construire et acquérir de nouveaux logements;
• rénover les logements existants.

Aux termes de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, SAC fournit un financement annuel aux Premières Nations de la majeure partie du Canada, principalement au moyen d'une allocation fondée sur une formule, qui tient compte, entre autres facteurs, de l'éloignement de la population et de la communauté pour répondre à un éventail de besoins en matière d'infrastructure de logement (y compris la construction, la rénovation, l'entretien et le soutien à la gouvernance). En Colombie-Britannique, où les communautés des Premières Nations n'ont pas choisi d'adhérer à la Politique, le soutien pour le logement dans les réserves est fourni par le biais du Programme^{Note de bas de page 8} d'aide au logement, qui verse des fonds dans le cadre d'initiatives axées sur des projets.

De 2016-2017 à 2020-2021 (période évaluée), SAC a fourni un financement de base annuel moyen (services votés) de 150 millions de dollars pour l'aide au logement dans les réserves. En plus des coûts de construction, de rénovation et d'entretien, les Premières Nations peuvent utiliser ces fonds pour contribuer à l'assurance, au service de la dette ainsi qu'à la planification et à la gestion de leurs portefeuilles de logement. Au cours de la période évaluée, le Programme de LDR a également reçu un financement ciblé limité dans le temps (fonds temporaires) dans le cadre des annonces accompagnant le budget de 2016 et le budget de 2018 pour un total de plus de 1 milliard de dollars sur cinq ans :

• Budget de 2016 : 417 millions de dollars sur deux ans (de 2016-2017 à 2017-2018) pour couvrir les nouvelles constructions, les rénovations, les ajouts et l'entretien des terrains, ainsi que le développement des capacités et l'innovation;
• Budget de 2018 : 600 millions de dollars sur trois ans (de 2018-2019 à 2020-2021) pour continuer à combler l'importante lacune en matière d'infrastructure sur proposition en ce qui concerne la construction, les rénovations et les ajouts, l'entretien des lots, ainsi que le développement des capacités et l'innovation.

Ces investissements devraient permettre d'augmenter le nombre de logements dans les réserves, d'effectuer des rénovations indispensables et de préparer des terrains pour de futures constructions. En outre, ces investissements devraient contribuer à accroître les capacités dans les réserves, à tirer parti de pratiques innovantes et à faire progresser une stratégie décennale en matière de logement élaborée conjointement avec les partenaires des Premières Nations.

En plus de l'autorisation obtenue aux termes du PIE, dans le cadre de programmes connexes visant à appuyer le Programme de LDR, SAC offre également des garanties d'emprunt ministérielles aux membres de la communauté qui ont besoin d'obtenir un prêt pour acheter une maison existante ou un financement pour financer la construction, l'acquisition ou la rénovation de logements dans les réserves. Les garanties d'emprunt ministérielles sont conçues pour fournir une garantie financière au prêteur étant donné qu'en vertu des modalités énoncées au paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens, les biens immobiliers dans une réserve ne peuvent pas être saisis par des non-Autochtones et la plupart des institutions financières en cas de défaut. Le niveau d'autorisation actuel est fixé à 3 milliards de dollars.

Dépenses de programme

Le tableau suivant présente un sommaire des dépenses du Programme de LDR (financement des services votés et budget de mesures temporaires) au cours de la période d'évaluation. Dans l'ensemble, le Programme de LDR a déboursé environ 1,8 milliard de dollars sur cinq ans, répartis entre sept régions, deux territoires et l'administration centrale. Dans l'ensemble des régions et des territoires, c'est le Manitoba qui a dépensé le plus, soit 446 millions de dollars, suivi de l'Ontario, à 395 millions de dollars et de la Saskatchewan, à 248 millions de dollars. Les dépenses les plus faibles ont été enregistrées dans les Territoires du Nord-Ouest (1,2 million de dollars), suivis par le Yukon (31 millions de dollars).

Plan d'investissement dans l'infrastructure des Premières Nations

Comme il est indiqué sur le site Web^{Note de bas de page 9} de SAC, le PIIPN est un outil de planification dont se sert SAC pour évaluer les besoins en infrastructure et planifier stratégiquement les investissements dans l'infrastructure au sein des communautés des Premières Nations partout au Canada. SAC gère les fonds du PIE en fonction des PIIPN. Ces plans d'investissement sont élaborés en partenariat avec les Premières Nations et sont fondés sur les besoins en infrastructures que les communautés ont recensés. Ils couvrent tous les secteurs d'actifs du PIE. Chaque année, les Premières Nations doivent soumettre leur plan d'investissement dans l'infrastructure à un bureau régional au plus tard le 30 septembre. L'ordre de priorité des investissements est établi au moyen du Système national de classement des priorités (SNCP), un outil de planification qui favorise le financement direct des projets prioritaires selon un processus uniforme et transparent pour toutes les régions. Les projets prioritaires sont financés dans les premières années du plan tandis que les autres le sont dans les années suivantes. Les sommes disponibles pour le financement des projets indiqués dans le PIIPN varient d'une année à l'autre en raison des programmes ciblés à durée déterminée.

Système national de classement des priorités

L'ordre de priorité des projets proposés est fondé sur plusieurs facteurs couverts par le SNCP, notamment :

• la protection de la santé et de la sécurité ainsi que des biens (les biens doivent être mis à niveau ou remplacés pour respecter les normes requises);
• les améliorations pour des questions de santé et de sécurité (mise à niveau de biens existants, nouveaux projets de construction ou d'acquisition afin d'atténuer un risque important pour la santé et la sécurité);
• la réfection ou un important projet d'entretien (vise à prolonger la vie utile d'une installation ou d'un bien, ou à conserver le niveau de service d'origine d'un bien);
• la croissance (croissance anticipée de la communauté qui nécessite la construction, l'agrandissement ou l'acquisition de nouveaux biens pour conserver les normes de niveau de service).

Ce qui n'est pas couvert dans la présente évaluation

Bien que la SCHL reçoive des fonds pour soutenir le logement dans les réserves dans le cadre de son mandat organisationnel, la présente évaluation porte exclusivement sur le Programme de LDR exécuté par SAC et il n'est pas de nature horizontale, c.-à-d. qu'il ne couvre pas les programmes exécutés ou administrés par la SCHL.^{Note de bas de page 10} L'évaluation est axée sur les activités financées dans le cadre du PIE par le Secteur des opérations régionales de SAC.

Les garanties d'emprunt ministérielles n'ont pas fait l'objet de la présente évaluation dans le cadre de programmes connexes, étant donné qu'elles ont été examinées dans le cadre d'une vérification de 2016 sur le logement dans les réserves^{Note de bas de page 11} et une évaluation des garanties d'emprunt ministérielles de 2010^{Note de bas de page 12}, qui ont indiqué qu'elles étaient toujours nécessaires et que les risques associés à leur mise en œuvre étaient faibles.

L'Initiative d'innovation pour la construction de logements dans les communautés autochtones, dotée de 40 millions de dollars sur cinq ans (2018-2019 à 2022-2023) dans le budget de 2018, n'a pas été incluse dans l'évaluation en raison du calendrier de sa mise en œuvre, du retard dû à la pandémie de COVID-19 et du peu de données disponibles au cours de la période d'évaluation. L'Initiative d'innovation pour la construction de logements dans les communautés autochtones, dont les fonds sont alloués en fonction du mérite conformément aux conditions générales d'Impact Canada, a été lancée pour soutenir le développement d'approches novatrices en matière de logement afin d'éclairer la transformation systémique du logement dans les réserves et hors réserves dans les trois catégories autochtones. Les évaluations futures de l'Initiative d'innovation pour la construction de logements dans les communautés autochtones pourraient fournir des renseignements pertinents pour éclairer le Programme de LDR.

Questions transversales avec d'autres évaluations liées à l'infrastructure

Deux autres évaluations ont été menées au cours de la même période que le Programme de LDR sur d'autres programmes liés à l'infrastructure en vertu du PIE, c'est-à-dire le Programme des installations d'enseignement et le programme autres infrastructures communautaires et activités, qui étaient soumis à la même autorité et aux mêmes exigences en vertu du PIE et qui comportaient un chevauchement des contacts régionaux et des partenaires des Premières Nations entre les trois programmes.

Pour tenir compte des similitudes, des dépendances et d'autres questions transversales entre les trois programmes dans la prestation des programmes et des services d'infrastructure aux communautés des Premières Nations, l'équipe d'évaluation a analysé ces aspects transversaux qui s'appliquent aux trois évaluations afin d'obtenir une vision plus globale pour éclairer le programme d'infrastructure et la prestation de services de SAC au-delà d'un seul programme.

Première constatation : le Programme de LDR s'harmonise avec les priorités de SAC et du gouvernement du Canada.

Selon un rapport commandé par l'Assemblée des Premières Nations et élaboré par l'Institut des finances publiques et de la démocratie (IFPD), 55 000 nouveaux logements sont actuellement nécessaires dans les réserves, ainsi que 81 000 rénovations de logements existants. Avec la croissance démographique et le retour des membres des Premières Nations dans leurs communautés, on s'attend à ce que le besoin de nouveaux logements augmente de 80 000 unités supplémentaires d'ici 2040. Ce déficit s'explique en partie par l'éloignement de certaines communautés, par une série de problèmes socioéconomiques, par des politiques de F et E et à des décennies de sous-financement. De plus, les investissements actuels ne tiennent pas compte de la croissance démographique, du taux d'inflation et des besoins des communautés des Premières Nations^{Note de bas de page 16}.

Les activités menées aux termes du Programme de LDR s'harmonisent avec les priorités du gouvernement du Canada visant à combler les lacunes en matière d'infrastructures dans les réserves. La lettre de mandat de 2021 du premier ministre à la ministre des Services aux Autochtones indiquait ce qui suit :

Pour parvenir à l'équité, vous continuerez à collaborer avec vos partenaires autochtones en travaillant ensemble pour combler les écarts socioéconomiques et améliorer l'accès à des services de haute qualité. Il s'agit notamment de poursuivre les travaux visant à éliminer tous les avis à long terme concernant la qualité de l'eau potable qui subsistent, et de combler les écarts en matière d'infrastructures d'ici 2030, en mettant l'accent sur la construction de logements durables et abordables »^{Note de bas de page 17}.

Le Programme de LDR contribue à la responsabilité essentielle de SAC en matière de développement communautaire et régional et à son mandat d'améliorer la qualité des services offerts aux communautés autochtones non autonomes grâce aux activités suivantes :

1. Fournir du financement et des conseils aux bénéficiaires admissibles dans le cadre du PIE;
2. Recueillir des données autodéclarées par les Premières Nations à l'aide d'instruments de collecte de données;
3. Fournir du financement et du soutien aux Premières Nations pour que les communautés puissent exploiter et entretenir leurs logements financés par SAC.

En partenariat avec les Premières Nations, le Programme de LDR vise à accroître l'offre de logements sûrs afin d'obtenir de meilleurs résultats en matière de logement pour les résidents des réserves, dont l'objectif final est de transférer les services aux peuples autochtones. Ces activités sont conformes aux priorités du gouvernement du Canada telles qu'indiquées dans la lettre de mandat 2021 du Premier ministre au ministre des services indigènes :

« collaborer avec les partenaires autochtones - en travaillant ensemble pour combler les écarts socio-économiques et améliorer l'accès à des services de haute qualité. Il s'agit notamment de poursuivre les travaux visant à éliminer tous les avis à long terme sur la qualité de l'eau potable et de combler le déficit d'infrastructures d'ici à 2030, en mettant l'accent sur la construction de logements durables et abordables »^{Note de bas de page 18}

Deuxième constatation : les besoins des Premières Nations en matière de logement dans les réserves sont importants et croissants.

Une étude réalisée en 2021 à la demande de l'APN sur le logement des Premières Nations dans les réserves a estimé que 34 000 unités de logement seraient nécessaires pour répondre aux besoins de logement dans les réserves d'ici 2025^{Note de bas de page 19}. SAC a fait état des progrès réalisés d'avril 2016 à mars 2021^{Note de bas de page 20} selon lesquels, en collaboration avec la SCHL, plus de 22 498 logements ont été construits, rénovés ou modernisés à l'aide d'un financement ciblé.

Parmi les répondants à l'enquête, seuls 4 % ont reconnu que leur communauté disposait d'un nombre suffisant de logements. Toutefois, la majorité des répondants au sondage ont convenu que leur communauté possédait les compétences et l'expérience nécessaires pour exploiter et entretenir des projets d'infrastructure (56 %) et qu'elle disposait de suffisamment de terrains pour soutenir la construction de nouvelles infrastructures (53 %) (figure 4.1). Cela donne à penser que plus de la moitié des communautés des Premières Nations se sont mises dans une position qui les prépare à être plus proactives pour répondre à leurs besoins en matière de logement lorsque des possibilités de financement du Programme de LDR se présentent.

Sondage d'évaluation de SAC 2022 (Question : Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes à propos de votre communauté? Répondants, n = 93.)

Équivalent textuel pour le graphique Figure 4.1 : Besoins actuels de la communauté

La figure 4.1 « Niveau d'accord avec les besoins actuels de la communauté » présente les réponses à la question « Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les déclarations suivantes concernant votre communauté » de « l'enquête d'évaluation de SAC 2022 ». Pour chaque affirmation, l'enquête proposait les options de réponse « D'accord/Fortement d'accord », « Ni d'accord ni en désaccord », « En désaccord/Fortement en désaccord » et « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « La communauté possède les compétences et l'expérience nécessaires pour exploiter et entretenir des projets d'infrastructure », sur un total de 93 répondants, 58 % étaient d'accord/tout à fait d'accord avec l'énoncé, 18 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 24 % étaient en désaccord/fortement en désaccord, et 1 % ont choisi « Ne sais pas » comme réponse.

Pour l'énoncé « Il y a suffisamment de terrains pour soutenir la construction de nouvelles infrastructures », sur un total de 93 répondants, 53 % étaient d'accord/tout à fait d'accord avec l'énoncé, 8 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 38 % étaient en désaccord/fortement en désaccord et 2 % ont choisi « Ne sais pas » comme réponse.

Pour l'énoncé « Il existe suffisamment d'infrastructures publiques dans la communauté pour soutenir le développement de nouveaux logements », sur un total de 93 répondants, 20 % étaient d'accord/tout à fait d'accord avec l'énoncé, 11 % étaient ni d'accord ni en désaccord, et 69 % étaient en désaccord/fortement d'accord avec l'énoncé.

Pour l'énoncé « Il existe une main-d'œuvre suffisante au sein de la communauté », sur un total de 93 répondants, 17 % étaient d'accord/tout à fait d'accord avec l'énoncé, 14 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 68 % étaient en désaccord/fortement en désaccord, et 2 % ont sélectionné « Ne sais pas » comme réponse.

Pour l'énoncé « La communauté dispose de revenus suffisants pour répondre à ses besoins globaux en infrastructures », sur un total de 93 répondants, 7 % étaient d'accord/tout à fait d'accord avec l'énoncé, 8 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 83 % étaient en désaccord/fortement en désaccord, et 3 % ont choisi « Ne sais pas » comme réponse.

Pour l'énoncé « La communauté dispose de suffisamment de logements pour ses résidents », sur un total de 93 répondants, 4 % étaient d'accord/tout à fait d'accord avec l'énoncé, 3 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 91 % étaient en désaccord/fortement en désaccord et 1 % ont sélectionné « Ne sais pas » comme réponse.

Les personnes interrogées sont unanimes quant à l'ampleur des besoins actuels en matière de logement dans les réserves. De nombreuses personnes interrogées ont déclaré que, bien que les problèmes de logement des Premières Nations existent depuis des décennies, ils se sont aggravés ces dernières années pour atteindre des niveaux de crise. En plus de la population croissante de ceux qui vivent déjà dans les réserves, les répondants ont également mentionné le retour dans leurs communautés des membres des bandes qui vivaient dans les villes en raison de l'augmentation des loyers dans les zones urbaines du Canada.

Les participants aux groupes de discussion ont souligné la nécessité d'augmenter le nombre de logements dans leur communauté pour répondre aux besoins des familles qui s'agrandissent.

« Combien de foyers ont des enfants en bas âge et se débrouillent avec ce qu'ils ont? … Ils doivent rénover ces maisons et y loger ces jeunes et leurs enfants. Je suis en colère contre la situation du logement dans notre communauté, nous avons beaucoup de familles et d'enfants qui vivent dans des roulottes ». [Traduction]

Troisième constatation : de nombreuses communautés des Premières Nations n'ont pas suffisamment d'espace ou de terrains appropriés pour construire de nouveaux logements.

De nombreuses Premières Nations ont indiqué que la quantité de terrains dont elles disposaient pour le logement était limitée, soit en raison du manque d'espace pour construire, soit du manque de terrains convenables sur lesquels construire. Bien que certaines Premières Nations aient indiqué qu'elles pouvaient acquérir des terrains environnants, le processus d'ajout aux réserves est long et compliqué, faisant intervenir les gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux. Les répondants des communautés des Premières Nations de la Colombie-Britannique, de l'Ontario et des provinces de l'Atlantique étaient particulièrement susceptibles d'indiquer que l'absence de terrains appropriés limitait leur capacité de construire de nouveaux logements. Plusieurs répondants de ces régions ont fait remarquer que les terrains sur lesquels se trouvait leur réserve n'étaient pas propices à la construction (p. ex., une plaine inondable, marécageuse) et nécessitaient une préparation importante pour les rendre aptes à la construction.

Le manque d'espace pour construire de nouveaux logements est également dû au fait que des logements vétustes occupent des terrains appropriés. Un répondant régional de SAC a déclaré qu'il était important de construire de nouveaux logements sur le site de logements existants, non seulement parce que cela améliore l'aspect de la communauté en supprimant les logements condamnés et barricadés, mais aussi parce que cela permet aux communautés de construire de nouveaux logements sur des terrains appropriés et disponibles. Bien que le Programme de LDR ne couvre pas les coûts de démolition, si les bâtiments abandonnés sont sur des terrains aménagés, une fois démolis, ces terrains seraient prêts à être exploités pour que les communautés en profitent si le financement devenait disponible.

Les participants aux groupes de discussion ont indiqué qu'il y avait de nombreux logements abandonnés dans leur communauté et que ce problème persistait depuis de nombreuses années. Certains étaient des maisons plus anciennes qui étaient devenues invivables parce que leurs propriétaires ne pouvaient pas se permettre les réparations nécessaires. D'autres étaient de nouvelles constructions qui ont été abandonnées avant d'avoir été achevées.

« Je vois de belles maisons qui pourraient être rénovées. Cela me met en colère parce que quelqu'un pourrait vivre dans cette maison. J'ai suggéré aux gens de demander au propriétaire s'il était prêt à louer la maison, mais je ne sais pas comment il pourrait obtenir le financement nécessaire pour la remettre en état. La maison pourrait probablement être louée à une famille ou à des personnes âgées ». [Traduction]

Quatrième constatation : un nombre suffisant de terrains desservis et d'infrastructures publiques sont nécessaires pour soutenir la construction de nouveaux logements.

Environ 69 % des répondants au sondage ont indiqué qu'il n'y avait pas suffisamment d'infrastructures publiques dans la communauté pour permettre la construction de nouveaux logements. Presque tous les répondants des communautés des Premières Nations ont fait état de difficultés à fournir des terrains aménagés pour construire des maisons. Selon certaines personnes interrogées auprès des Premières Nations, le financement reçu pour le logement ne couvre pas toujours les services connexes dont les logements ont besoin. Par exemple, si un financement est prévu pour relier les logements aux services d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées existants, il peut ne pas couvrir les coûts d'acheminement des canalisations d'eau et d'assainissement jusqu'au terrain à bâtir. Le financement ne couvre pas non plus les améliorations devant être apportées aux usines d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées afin de soutenir l'ajout de logements dans les réserves. Dans d'autres cas, les représentants des Premières Nations ont indiqué qu'ils devaient également construire des routes et des trottoirs pour accéder aux lotissements. Les personnes interrogées ont fait part de leur expérience, à savoir que le financement des services associés nécessite une procédure de demande distincte qui n'est pas coordonnée avec le financement du logement. Si certaines personnes interrogées ont déclaré que leurs communautés étaient en mesure de combler ces lacunes en finançant ces services par d'autres moyens, quelques personnes interrogées ont indiqué qu'elles avaient construit des logements pour les laisser vides jusqu'à ce que les services puissent être ajoutés.

Le manque de terrains aménagés et l'importance d'avoir des terrains « prêts à être bâtis » lorsque le financement pour le logement devient disponible ont été discutés par la plupart des répondants de SAC régionaux et par l'APN. Un membre du personnel régional a déclaré que cette région a décidé de donner systématiquement la priorité à la viabilisation des terrains plutôt qu'à la construction et à la rénovation afin de s'assurer que lorsque des fonds supplémentaires pour la construction et la rénovation sont obtenus, que ce soit de SAC ou de la SCHL, la communauté est prête à construire. Cet exemple contraste avec l'expérience de certaines autres régions qui ont exprimé leur déception de ne pas être prêtes à recevoir le financement mis à disposition par l'Initiative pour la création rapide de logements de la SCHL^{Note de bas de page 21}, qui exigeait que les logements soient construits dans un délai d'un an et donc, dans la pratique, que les terrains soient déjà aménagés.

Cinquième constatation : il est nécessaire de disposer de divers types et tailles d'unités le long du continuum du logement, car les communautés des Premières Nations s'efforcent de répondre aux besoins de leurs divers membres, notamment les jeunes, les personnes seules, les chefs de famille monoparentale, les personnes âgées et les personnes en situation de handicap ou ayant des besoins particuliers.

Compte tenu de l'évolution du profil de la population dans les réserves, il est nécessaire d'avoir des types et des tailles de logement plus diversifiés, comparativement aux maisons de plain-pied de trois à quatre chambres qui ont été principalement construites dans les réserves.

Voici certains des besoins soulevés par les répondants :

• Des immeubles de logements avec une chambre à coucher qui répondraient mieux aux besoins des jeunes, des personnes seules, des chefs de famille monoparentale, des personnes âgées et des personnes en situation de handicap ou ayant des besoins particuliers des Premières Nations;
• Des maisons plus grandes pour les familles multigénérationnelles;
• Des logements de transition pour soutenir les personnes de la communauté en traitement, en isolement et en réadaptation;
• Des logements temporaires pour les professionnels travaillant dans les communautés.

Bien que les Premières Nations décident du type et de la manière dont les logements sont construits dans leurs propres collectivités, les répondants de SAC, de la SCHL et des organisations autochtones ont noté que le manque de logements, combiné au manque de diversité dans la taille, les types et les modes d'occupation des logements, à l'exception des familles (familles monoparentales ou familles multigénérationnelles), renforce la crise du logement. Certaines personnes interrogées ont fait remarquer que le manque de logements et de diversité des logements encourage certaines personnes à quitter leur communauté et à s'installer en dehors de la réserve. Par la suite, certains deviendront peut-être des sans-abri dans les villes.

La moitié des répondants au sondage ont indiqué qu'ils avaient du mal à fournir un logement adéquat aux divers segments de la population de leur communauté. Les groupes les plus fréquemment mentionnés qui n'étaient pas suffisamment soutenus étaient les personnes en situation de handicap, les personnes ayant des problèmes de santé mentale et les personnes âgées. Parmi les autres mentions, on trouve les adultes célibataires, les personnes à faible revenu et les sans-abri (figure 4.2).

Sondage d'évaluation de SAC 2022 (Question : Parmi les besoins suivants en matière de logement, quels sont ceux qui ne sont pas pris en compte par le Programme de logement dans les réserves? Question posée à ceux qui n'étaient pas d'accord ou pas du tout d'accord avec l'affirmation selon laquelle le Programme de LDR dessert divers segments de la population de la communauté. Les réponses multiples sont autorisées. Répondants, n = 46.)

Équivalent textuel pour le graphique Figure 4.2 : Groupes les plus susceptibles d'avoir de la difficulté à accéder à un logement dans les réserves

L'enquête d'évaluation de SAC 2022 posait la question « Lesquels des besoins en matière de logement suivants ne sont pas satisfaits par le programme de logement dans les réserves? » Parmi ceux qui n'étaient pas d'accord ou fortement en désaccord avec le fait que le programme LDR dessert divers segments de la population de la communauté, on a demandé aux individus quels groupes étaient les plus susceptibles d'éprouver des difficultés à accéder au logement dans la réserve, plusieurs options étant autorisées. La figure 4.2 « Groupes les plus susceptibles de rencontrer des difficultés pour accéder au logement dans les réserves » présente les réponses à cette question. Sur un total de 46 répondants, 74 % des répondants au sondage ont sélectionné les « personnes vivant avec un handicap » comme groupe le plus susceptible d'avoir des difficultés à accéder au logement dans les réserves. De plus, 74 % des répondants au sondage ont sélectionné les « personnes ayant des problèmes de santé mentale » ainsi que les « personnes âgées » comme groupes les plus susceptibles d'avoir des difficultés à accéder à un logement dans les réserves.

D'un autre côté, 63 % des répondants au sondage ont sélectionné les « parents seuls » comme groupe le plus susceptible d'éprouver des difficultés à accéder au logement dans la réserve, tandis que 61 % des répondants ont sélectionné les « familles multigénérationnelles ». Enfin, 48 % des répondants ont sélectionné « les femmes » comme groupe le plus susceptible d'éprouver des difficultés à accéder à un logement dans la réserve, tandis que 48 % des répondants ont sélectionné « la communauté bispirituelle, gaie, lesbienne, bisexuelle, transgenre, queer et en questionnement » et 24 % des répondants ont sélectionné « Autre ».

D'autres ont fait remarquer que le manque de logements a également une incidence sur la capacité d'attirer et de maintenir en poste de jeunes professionnels pour s'établir dans les communautés des Premières Nations. Il a été observé qu'il est difficile d'embaucher de nouveaux diplômés des Premières Nations qui aimeraient revenir dans leur communauté pour travailler et embaucher ou maintenir en poste d'autres professionnels. Cela signifie que les communautés pourraient perdre une partie de leurs capacités existantes en raison du manque de logements adéquats.

D'autres répondants des Premières Nations souhaitaient trouver dans les réserves des solutions à l'itinérance et des logements sécuritaires pour les personnes fuyant la violence, au lieu de les faire quitter la réserve.

Sixième constatation : malgré le besoin évident de construire plus de types de logements, certains facteurs ont contribué au manque de diversité des logements construits dans les réserves.

Quelques répondants de SAC ont indiqué que même si la nécessité de construire différents types de logements autres que les maisons de plain-pied actuelles de trois chambres à coucher est évidente, la décision de construire certains types de logements incombe à chaque bande. Les organisations des Premières Nations ont fait remarquer que certaines communautés peuvent être réticentes ou ne sont pas pleinement conscientes qu'elles peuvent construire des types de logements plus diversifiés parce qu'elles n'ont reçu de financement que pour construire des maisons de plain-pied. D'autres répondants de SAC et des Premières Nations ont indiqué que de nombreuses communautés des Premières Nations ont des listes d'attente et que les ménages prioritaires sont les familles avec des enfants pour lesquelles la maison de plain-pied demeure l'option privilégiée.

D'autres répondants du gouvernement et des organisations des Premières Nations notent que la décision sur le type de logement à construire se résume au montant d'argent et au calendrier des fonds : il est plus facile, moins coûteux et plus rapide de construire à l'aide de modèles connus ou de conceptions de logements prêts à l'emploi que d'opter pour des types de logements novateurs ou différents. Certains répondants des Premières Nations ont reconnu qu'ils doivent souvent se fier à des conceptions de logements prêts à l'emploi qui ne sont pas adaptées pour répondre aux besoins et aux défis particuliers auxquels font face certains membres de la communauté. Certains répondants des Premières Nations ont indiqué qu'ils utilisaient des plans de logement identiques ou similaires à ceux de projets financés antérieurement afin de s'assurer que leurs projets seront approuvés pour le financement.

D'autres répondants des Premières Nations ont indiqué qu'il est difficile d'obtenir l'approbation de logements à chambres multiples qui répondraient mieux aux besoins de certains groupes, tant de la part des dirigeants de leur bande que par l'intermédiaire du financement du Programme de LDR. Si certaines raisons du manque de soutien des chefs de bande ne sont pas directement liées au Programme de LDR, comme la conviction que les logements collectifs de type unique nuisent à la cohésion de la communauté et à ses valeurs culturelles d'unité, d'autres raisons liées au Programme de LDR sont le manque de ressources pour élaborer des plans et des stratégies de logement ciblés, ce qui se traduit par une gestion du logement plus réactive qui se concentre sur les problèmes urgents et ne répond pas aux besoins de tous les membres de la communauté en matière de logement.

Les répondants des collectivités des Premières Nations ont également formulé des commentaires sur les défis liés à la rénovation des maisons existantes afin de les rendre plus accessibles aux aînés et aux personnes en situation de handicap ou ayant des besoins particuliers. Certains ont indiqué qu'ils pouvaient accéder à d'autres sources pour financer ces rénovations, mais cela présente ses propres difficultés, car de nombreuses sources de financement, telles que celles qui soutiennent la santé, la toxicomanie et l'intégration des familles, ne sont pas harmonisées avec le Programme de LDR. Par exemple, un financement peut être disponible pour l'installation d'un ascenseur, mais il n'y a pas de financement pour l'entretien de cet équipement.

Septième constatation : les normes de santé et de sécurité ont été désignées comme l'un des principaux problèmes en matière de logement dans les réserves.

Les normes de santé et de sécurité sont les besoins les plus fréquemment mentionnés comme n'étant pas pris en compte par le Programme de LDR (58 % des répondants au sondage), suivis par les changements climatiques et la résilience (54 %) ainsi que les normes environnementales de construction (46 %). Dans la catégorie Autres (11 % des répondants), il a été fait mention de besoins non satisfaits par le programme, y compris la mauvaise qualité de vie, les exigences du code du bâtiment, l'accession à la propriété et les besoins de divers segments de la communauté (figure 4.3).

La question du non-respect des normes de santé et de sécurité pourrait être liée aux situations de surpeuplement et à leur lien avec la transmission de maladies respiratoires, à l'absence d'eau potable, au manque de chauffage et de refroidissement appropriés et à la protection contre les incendies. De nombreux répondants des Premières Nations ont fait remarquer que l'incapacité d'effectuer les réparations nécessaires en temps opportun aggravait les problèmes de santé et de santé mentale et augmentait les problèmes de sécurité, y compris les risques d'incendie^{Note de bas de page 23}. D'autres ont fait remarquer que le fait de vivre dans des logements surpeuplés peut entraîner une augmentation des incidents de violence et d'agression sexuelle. Plusieurs répondants ont parlé des difficultés à séparer les questions sociales des questions de logement et ont mentionné qu'il fallait faire davantage pour trouver des solutions intégrées afin de traiter ces questions dans le cadre d'un système.

Sondage d'évaluation de SAC 2022 (Question : Parmi les besoins suivants en matière de logement, quels sont ceux qui ne sont pas pris en compte par le Programme de logement dans les réserves? Les questions posées à ceux qui n'étaient pas d'accord ou qui étaient fortement en désaccord avec le Programme de logement dans les réserves ont répondu aux besoins des communautés en matière de logement. Les réponses multiples sont autorisées. Répondants, n = 57.)

Équivalent textuel pour le graphique Figure 4.3 : Besoins en matière de logement cernés par Première Nation

Parmi les répondants des Premières Nations qui n'étaient pas d'accord ou fortement en désaccord avec le fait que le programme de logement dans les réserves répondait aux besoins de logement des communautés, l'enquête d'évaluation de SAC 2022 posait la question « Lesquels des besoins de logement suivants ne sont pas satisfaits par le programme de logement dans les réserves? », plusieurs réponses étant autorisées. La figure 4.3 « Besoins en matière de logement identifiés par les Premières Nations » présente les réponses à cette question. Sur un total de 57 répondants, 58 % ont sélectionné « Normes de santé et de sécurité » comme besoin en matière de logement auquel le programme de logement dans les réserves ne répond pas, tandis que 54 % des répondants ont sélectionné « Changement climatique et résilience ».

De plus, 46 % des personnes interrogées ont sélectionné « Normes environnementales de construction », 16% ont sélectionné « Surpeuplement/logement insuffisant », tandis que 9 % ont sélectionné « Financement en général ». Alors que 7 % des répondants ont sélectionné « Fonds pour la construction de maisons efficaces » comme besoin en matière de logement non satisfait par le programme de logement dans les réserves, 5% des répondants ont sélectionné « Fonds pour l'entretien des maisons » et 5 % ont sélectionné « Infrastructure communautaire ».

De plus, 5 % des personnes interrogées ont sélectionné « Problèmes sociaux » comme un besoin en matière de logement non satisfait par le programme, tandis que 4 % des personnes interrogées ont sélectionné « Maisons pour personnes handicapées ou ayant des besoins assistés » et 4 % ont sélectionné « Coûts des matériaux de construction ». Enfin, alors que 11 % des répondants ont sélectionné « Autre », 4 % des répondants ont sélectionné « Préfère ne pas dire ».

Les participants aux groupes de discussion ont fait état de risques accrus pour la santé en raison de problèmes récurrents de moisissures dans leurs maisons, qui ont nécessité des réparations coûteuses. De plus, la nécessité d'être temporairement déplacé pendant que le problème était en cours de résolution a augmenté le stress et l'anxiété. Un autre participant au groupe de discussion a éprouvé des difficultés à adapter son logement aux handicaps physiques des membres de sa famille et à d'autres problèmes de santé, car il ne disposait pas des fonds nécessaires pour effectuer les rénovations requises, ne remplissait pas les conditions requises pour bénéficier d'un programme de financement et avait du mal à obtenir un prêt.

Huitième constatation : depuis de nombreuses années le financement du Programme de LDR n'est pas suffisant pour répondre aux besoins des Premières Nations en matière de logement.

Bien qu'une discussion plus détaillée sur l'efficacité du financement du Programme de LDR soit abordée plus loin à la section Efficacité (section 5.1), la question du financement est abordée ici de façon plus générale, car elle concerne le manque de financement du logement, qui constitue un défi pour de nombreuses Premières Nations.

Le montant du financement gouvernemental disponible pour le logement dans les réserves est considéré comme insuffisant par les intervenants internes et externes et les communautés des Premières Nations. L'APN, en partenariat avec l'Institut des finances publiques et de démocratie, a estimé à 59,4 milliards de dollars le besoin de logements pour combler le déficit de logement dans les réserves d'ici 2040. Une étude ultérieure de l'APN en 2022 a en outre cerné un besoin de 135,1 milliards de dollars. Les répondants reconnaissent qu'aucune source de financement pour le logement des Premières Nations, ni même de nombreuses sources combinées, ne peut répondre suffisamment aux besoins en matière de logement des communautés des Premières Nations.

Par exemple, le montant annuel du financement fourni par l'allocation de petits projets d'immobilisations n'a pas été indexé depuis de nombreuses années. Si l'on divise le montant annuel total par le nombre de communautés qui en bénéficient, l'argent disponible par communauté s'élève à environ 250 000 $ par année, ce qui n'est pas suffisant pour construire une seule nouvelle maison. Bien que d'autres ministères, comme la SCHL, financent également le logement dans les réserves, leurs budgets sont également limités. Bien que certaines Premières Nations complètent le financement du logement du gouvernement au moyen de revenus autonomes et de fonds provenant d'autres sources, de nombreuses autres n'ont pas de telles sources de revenus ou n'ont pas la capacité d'accéder à d'autres financements pour diverses raisons qui seront abordées tout au long du présent rapport.

Neuvième constatation : la capacité reste un défi, en particulier en ce qui concerne le rôle du gestionnaire de logement, qui a tendance à être surchargé et à ne pas bénéficier d'un soutien approprié.

De nombreux répondants des Premières Nations ont mentionné le manque de personnel qualifié et les problèmes de gouvernance au sein de leur communauté comme les principales raisons qui ont entravé la réforme de leurs programmes de logement. La nécessité de disposer de gestionnaires de logements qualifiés, en particulier, a été mentionnée par tous les groupes de personnes interrogées. Trop souvent, les gestionnaires de logements sont surchargés (ce qui a été exacerbé pendant la pandémie de COVID), mal payés, non formés et soumis aux directives du chef et du conseil. D'autres ont cité le manque de responsables des relations avec les locataires, d'équipes de réparation et de personnel de soutien pour aider à administrer les logements.

Peu de communautés avaient des personnes expressément chargées d'élaborer des stratégies de planification et de logement à long terme. Les personnes interrogées étaient souvent les seules ou les rares personnes responsables du portefeuille de logements dans leur communauté; beaucoup comptaient sur des experts-conseils externes, des conseils tribaux et des organisations de services techniques des Premières Nations pour les aider à préparer des propositions, des rapports et des évaluations des besoins, et pour embaucher des inspecteurs afin de s'assurer que les bâtiments respectent les normes de construction.

Parmi les répondants des Premières Nations qui ont indiqué que leur communauté était en mesure de réformer et de gérer avec succès leur logement, les raisons les plus mentionnées de leur succès étaient leur capacité d'élaborer des stratégies de logement à long terme et le fait d'avoir la capacité et les ressources nécessaires pour mettre en œuvre ces stratégies. Plusieurs répondants du gouvernement ont indiqué que la capacité à gérer le logement dans les réserves est étroitement liée au poste de gestionnaire du logement. Ces répondants ont expliqué que les complexités associées à la gestion du logement exigent que des personnes bien préparées et bien formées répondent aux exigences du poste.

La plupart des répondants ont indiqué que le Programme de LDR devrait payer pour la formation des gestionnaires de logements et fournir des salaires compétitifs, indiquant que tant que les salaires ne sont pas compétitifs, les gestionnaires de logements continueront de partir pour travailler dans les municipalités voisines qui paient mieux. Le FHMPN a expliqué que la formation des gestionnaires de logements est de l'argent bien dépensé, car la formation prépare non seulement une personne à cet emploi précis, mais aussi à tout emploi de la « fonction publique » dans les réserves. Financé par SAC, le FHMPN a élaboré un programme de formation rigoureux et offre une certification aux gestionnaires de logements. La région du Manitoba a mis en place un programme pilote qui utilise les fonds de logement de SAC pour payer le salaire des gestionnaires de logement dans les réserves, ce qui a été bien accueilli.

Dixième constatation : parmi les autres défis à relever figurent l'augmentation des coûts de construction, le manque de main-d'œuvre qualifiée au sein de la communauté et la collaboration avec les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux.

L'augmentation des coûts de construction est le défi qui a le plus de répercussions sur les communautés. Au total, 86 % des répondants à l'enquête ont indiqué que l'augmentation des coûts de construction avait une incidence importante sur leur communauté, et 12 % ont indiqué que l'augmentation des coûts de construction avait une incidence modérée sur leur communauté (figure 4.4). Un autre défi communautaire important est la pénurie de main-d'œuvre qualifiée ou d'entrepreneurs expérimentés au sein de la communauté (41 % des répondants au sondage ont indiqué que leur communauté a été grandement par cette pénurie et 44 % ont indiqué que la communauté avait été quelque peu touchée). Les mentions d'autres défis communautaires font écho aux défis mentionnés par les personnes interrogées dans toutes les catégories, notamment le manque de financement, le manque de terrains appropriés, le manque de logements, le manque d'installations de formation et le manque de ressources. La mesure dans laquelle ces défis inhibent les communautés varie en fonction de leur capacité à gérer les logements actuels et à planifier des logements durables à long terme.

Sondage d'évaluation de SAC 2022 (Question : Dans quelle mesure chacun des éléments suivants présente-t-il des défis dans votre communauté? Répondants, n = 93.)

Équivalent textuel pour le graphique Figure 4.4 : mesure dans laquelle les défis ont une incidence sur la collectivité

La figure 4.4 « Étendue des défis de la communauté » présente les réponses à la question de l'enquête d'évaluation ISC 2022 « Dans quelle mesure chacun des éléments suivants présente-t-il un défi dans votre communauté ? ». Pour chaque défi, l'enquête proposait les options de réponse « Dans une grande mesure », « Un peu », « Très peu », « Pas du tout », « Ne sais pas ».

Pour le défi « Augmentation des coûts de construction », sur un total de 93 répondants, 86% ont choisi « Dans une grande mesure », tandis que 12 % ont choisi « Un peu » et 2 % ont choisi « Très peu ».

Pour le défi « Disponibilité de main-d'œuvre qualifiée ou d'entrepreneurs expérimentés pour travailler dans la communauté », sur un total de 93 répondants, 41 % ont choisi « Dans une grande mesure », 44 % ont choisi « Dans une certaine mesure », 14 % ont choisi « Très peu » et 1 % ont répondu « Pas du tout ».

Pour le défi « Collaboration avec les partenaires fédéraux/provinciaux/territoriaux », sur un total de 93 répondants, 36 % ont sélectionné « Dans une grande mesure », 44 % ont sélectionné « Un peu », 14 % ont sélectionné « Très peu », 3 % ont sélectionné « Pas du tout » et 3 % ont répondu « Ne sais pas ».

Pour le défi « Climat rigoureux et/ou événements météorologiques catastrophiques au cours des dernières années », sur un total de 93 répondants, 24 % ont choisi « Dans une grande mesure », 43 % ont choisi « Un peu », 26 % ont choisi « Très peu », et 8 % ont choisi « Pas du tout ».

Onzième constatation : le surpeuplement et les logements mal construits augmentent le besoin d'effectuer des réparations et réduisent considérablement le cycle de vie des logements dans les réserves par rapport aux logements hors réserve.

Les répondants des communautés des Premières Nations, en particulier ceux de la Saskatchewan, du Manitoba, des Territoires du Nord-Ouest, du Nord de l'Ontario et du Canada atlantique, ont fait remarquer que le surpeuplement est courant dans les logements dans les réserves, avec une moyenne d'environ huit personnes par logement. Le surpeuplement ajoute à l'usure des logements et des réparations s'avèrent alors nécessaires. Les personnes interrogées ont noté que les maisons dans les réserves ne durent pas aussi longtemps que les maisons construites ailleurs au Canada, en raison des problèmes de surpeuplement et des maisons mal construites, ce qui fait que les maisons doivent être reconstruites tous les 15 ans environ, ce qui est beaucoup moins que les maisons hors réserve. De nombreux répondants ont également indiqué que pour construire une maison dans les limites du budget approuvé, ils utilisent des matériaux qui peuvent être de moindre qualité ou des matériaux qui sont moins résistants au climat rigoureux qu'ils connaissent (p. ex., conditions hivernales, inondations et vents extrêmes).

Un rapport de 2016 sur les besoins en logements dans les réserves fait état des indicateurs suivants pour le taux de changement de l'état des logements dans les réserves :^{Note de bas de page 26}

• Les besoins en réparations mineures ou majeures se sont révélés entre 7 et 12 fois plus rapides dans les réserves que hors réserve; les besoins en réparations majeures se sont révélés environ 26 fois plus rapides dans les réserves;
• Les besoins en réparations (mineures et/ou majeures) sont deux fois plus rapides pour les logements gérés par la bande que pour les logements loués dans les réserves;
• Les données de 2016 indiquent que les problèmes de qualité de construction initiale parmi les logements de réserve continuent d'être courants;
• Il existe un important retard dans la rénovation des logements de réserve dans toutes les provinces et régions.

Le Recensement de 2021 a indiqué que les membres des Premières Nations vivant dans les réserves sont plus susceptibles de vivre dans des logements surpeuplés ou dans un logement nécessitant des réparations majeures^{Note de bas de page 27} :

• Plus d'un membre des Premières Nations sur cinq (21,4 %, soit 224 280 personnes) vivait dans un logement surpeuplé en 2021, dont 12,9 % dans un logement où il manquait une chambre à coucher, 4,8 % dans un logement où il manquait deux chambres à coucher et 3,8 % dans un logement où il manquait trois chambres à coucher ou plus;
• En 2021, près d'un membre des Premières Nations sur cinq (19,7 %, soit 206 845 personnes) vivait dans un logement nécessitant des réparations majeures;
• Plus du tiers des membres des Premières Nations ayant le statut d'Indien inscrit ou d'Indien visé par un traité dans une réserve vivaient dans un logement nécessitant des réparations majeures (37,4 %), soit près de trois fois le taux de leurs homologues vivant hors réserve (12,7 %);
• À l'échelle nationale, la proportion de membres des Premières Nations vivant dans des logements nécessitant des réparations majeures était la plus élevée dans les Territoires du Nord-Ouest (30,0 %) et au Manitoba (28,7 %) et la plus faible à Terre-Neuve-et-Labrador (8,6 %).

Douzième constatation : il est difficile d'établir divers régimes d'occupation des logements, comme les loyers et la propriété privée dans les réserves, ce qui pourrait aider à régler les problèmes liés à l'entretien, à la réparation et à la gestion des logements.

Plusieurs répondants (gouvernement, organisations des Premières Nations et communautés) considèrent que le fait d'avoir une variété de modes d'occupation des logements dans les réserves est un moyen d'aider à résoudre certains des problèmes de logement liés aux besoins d'entretien et de réparation et d'améliorer les résultats en matière de logement. Les membres de la communauté qui peuvent se permettre d'être propriétaires d'un logement devraient également être en mesure d'effectuer l'entretien normal et les petites réparations de leur logement. L'imposition d'un loyer pour les maisons gérées par la bande signifie qu'une partie du loyer peut être mise de côté pour des réparations. Les propriétaires qui disposent d'un espace supplémentaire peuvent accueillir des locataires.

Les répondants aux entrevues, notamment du Fonds pour les habitations du marché des Premières Nations et de la Société d'épargne des Autochtones du Canada, ont fait la promotion de la propriété privée et de la location privée pour les résidents des Premières Nations qui peuvent se le permettre. Plusieurs répondants des Premières Nations ont indiqué que leur communauté soutenait une variété de modes d'occupation des logements, tels que le logement social, la location et la propriété privée. Elle encourageait également les propriétaires et les locataires à se renseigner sur la façon d'effectuer l'entretien normal et les réparations de base à leur maison. Une communauté offrait un mois de loyer gratuit chaque année si les locataires entretenaient eux-mêmes la propriété.

Cependant, les répondants des Premières Nations et du gouvernement ont observé plusieurs difficultés liées à l'accession à la propriété et à l'imposition d'un loyer pour les logements gérés la bande, qui empêchent une utilisation généralisée de ce mode d'occupation dans de nombreuses communautés des Premières Nations. Dans certaines communautés, les membres s'attendent à ce que le logement soit fourni gratuitement et, par conséquent, les dirigeants hésitent à facturer un loyer. D'autres communautés hésitent à mettre de côté des fonds provenant de prestations sociales pour le loyer de logements sociaux, car les bénéficiaires de ces fonds ont du mal à joindre les deux bouts. Les organisations des Premières Nations et les répondants communautaires ont fait remarquer que des progrès ont été réalisés à cet égard et que de nombreuses communautés des Premières Nations facturent un loyer pour les logements fournis par la bande. Toutefois, les répondants ont reconnu que les faibles revenus de nombreux ménages dans les réserves limitent réellement ce qui peut être facturé.

Les personnes interrogées, toutes catégories confondues, ont signalé plusieurs difficultés liées à l'accession à la propriété dans les réserves, notamment l'obtention d'une assurance et le fait que les logements existants ne peuvent pas être utilisés comme garantie pour obtenir un prêt auprès d'une institution financière. Il est extrêmement difficile pour les propriétaires des Premières Nations de contracter une assurance, qui est exigée pour certaines sources de financement gouvernementales et certains prêts bancaires. De nombreuses réserves ne disposent pas de bornes-fontaines, ce qui entraîne des primes d'assurance irréalisables (plus de 40 000 $), si tant est qu'elles puissent être assurées. Par conséquent, la bande doit prendre en charge le prêt, ce qui crée davantage d'obstacles à l'accession à la propriété, car toutes les bandes ne sont pas disposées à prendre en charge les prêts au logement pour leurs membres, ou n'en ont pas la capacité.

Treizième constatation : Les changements climatiques ont de plus en plus d'effets négatifs sur le logement dans les réserves; toutefois, il n'existe actuellement aucune approche proactive et cohérente en matière de planification et de conception du logement qui tienne compte de la résilience de l'infrastructure afin d'aborder et d'atténuer ces répercussions sur les communautés.

Les répercussions des changements climatiques et de la résilience sur le logement ont été désignées comme un autre besoin de logement dans les réserves (54 % des répondants au sondage)^{Note de bas de page 28}. Les changements climatiques deviennent de plus en plus un défi pour les communautés des Premières Nations. Plusieurs répondants communautaires des Premières Nations ont indiqué que les changements climatiques avaient une incidence sur la durée de vie de leur logement. Les maisons construites avec des matériaux de moindre qualité sont moins résistantes aux conditions météorologiques extrêmes.

Le niveau de sensibilisation et d'expérience des effets des changements climatiques varie d'un bout à l'autre du pays, avec les effets les plus importants observés dans les provinces de l'Ouest et dans les communautés éloignées du Nord. Partout au pays, les effets des changements climatiques subis par les communautés des Premières Nations et mentionnés par les personnes interrogées comprennent les feux de forêt, les inondations, l'érosion des berges, la fonte du pergélisol, les vagues de chaleur et les changements zoonotiques (c.-à-d. les tiques et la maladie de Lyme, les moustiques et le virus du Nil occidental).

Non seulement les changements climatiques réduisent le cycle de vie des logements, mais ils ont également une incidence sur les nouvelles constructions. Alors que les normes de construction évoluent pour répondre aux changements climatiques (pour assurer la résilience climatique), les répondants ont noté que les budgets de financement n'ont pas suffisamment augmenté pour tenir compte de ces coûts plus élevés. Les zones touchées par les inondations et les incendies nécessitent une préparation plus poussée pour préparer le terrain à la construction, ce qui requiert un financement distinct. Les communautés du Nord qui dépendent des routes d'hiver pour acheminer leurs matériaux de construction ont noté que le changement climatique a réduit la période pendant laquelle elles peuvent utiliser les routes d'hiver, ce qui limite encore le nombre de logements pouvant être ajoutés à l'offre.

Les répondants de SAC ont indiqué que SAC n'a pas d'approche proactive et cohérente pour faire face aux répercussions des changements climatiques dans les réserves. Ils ont également noté le manque d'harmonisation entre SAC et les programmes de financement de l'efficacité énergétique existants d'autres organismes fédéraux, des provinces et des services publics. De nombreux répondants des Premières Nations et du gouvernement ont déclaré que les plans communautaires doivent tenir compte de la résilience de l'infrastructure. Par exemple, les plans devraient prévoir le débroussaillage des forêts de biomasse inflammables et des herbes hautes autour des communautés, la construction de logements loin des berges des rivières ou des rivages, le remplacement des maisons qui risquent d'être emportées par les eaux et la plantation d'arbres autour des maisons pour créer de l'ombre. De nombreux répondants ont également souligné la nécessité d'inclure l'efficacité énergétique dans la conception, la construction et la rénovation des logements existants et pour l'équipement qui atténuerait les effets des changements climatiques, y compris les logements dotés de fondations surélevées ou de vides sanitaires, de fenêtres équipées de moustiquaires et de systèmes de climatisation.

Fort Severn est un exemple de l'utilisation par une communauté de systèmes de construction novateurs pour aménager des logements plus résilients. Cette communauté a reçu un financement qui lui a permis de construire des duplex capables de résister aux variations du pergélisol et de maintenir des fondations solides. Pour cette innovation, la Première Nation a reçu le Prix de reconnaissance du logement 2020 du Groupe de travail sur le logement des Premières Nations^{Note de bas de page 29}.

Quatorzième constatation : la pandémie de COVID-19 a illustré le lien existant entre le surpeuplement et les maladies respiratoires et a posé des défis supplémentaires pour répondre aux besoins en matière de logement dans les réserves.

Les répondants au sondage ont détaillé l'incidence de la pandémie de COVID-19 sur leur communauté : 58 % d'entre eux ont indiqué que la pandémie avait eu une incidence importante sur leur communauté et 25 % ont déclaré que la pandémie avait eu une incidence modérée sur leur communauté.

Pour la plupart d'entre eux, la pandémie a exacerbé le besoin de logement, pour les raisons suivantes :

• espace limité pour l'isolement;
• retards dans les projets de construction et les réparations de logements en raison de problèmes de chaîne d'approvisionnement et du manque de travailleurs (pour cause de maladie et d'impossibilité de faire venir des travailleurs de l'extérieur de la communauté en raison d'ordres de confinement);
• augmentation des prix des matériaux et des travailleurs qui a également fait augmenter leurs coûts;
• augmentation du nombre de membres qui demandent à retourner dans la réserve pour aider les familles touchées par la COVID et parce qu'ils ont perdu leur emploi;
• une augmentation de la prévalence des problèmes de santé mentale;
• usure supplémentaire du logement, les membres du ménage passant 24 heures sur 24 dans leur maison pendant des périodes prolongées.

Plusieurs répondants des Premières Nations ont indiqué qu'ils avaient fermé leur communauté aux non-résidents afin de prévenir une infection généralisée de la communauté en raison des problèmes de surpeuplement. La fermeture de la communauté a également fait en sorte que le personnel régional de SAC et de la SCHL a cessé de visiter les communautés des Premières Nations, ce qui a entraîné certains retards, notamment à SAC, en ce qui concerne la promotion du transfert de services et d'autres projets.

La majorité des personnes interrogées ont mentionné que la COVID illustrait le lien existant entre le surpeuplement et les maladies respiratoires. Cela a mis en évidence l'importance de disposer de logements de transition pour les personnes qui ont besoin de s'isoler pendant une pandémie ou pour d'autres raisons. Bien que certaines communautés aient reçu quelques unités d'isolement, les personnes interrogées ont indiqué qu'il aurait fallu réfléchir davantage au type d'unités utilisées. Bien qu'ils aient été conçus pour être temporaires, certains répondants ont fait remarquer que si les unités étaient mieux équipées pour faire face aux climats nordiques ou pour être utilisées à long terme, elles auraient pu être réaffectées en tant que logements permanents une fois la crise passée. Quelques répondants ont fait remarquer que non seulement ils ne peuvent pas réutiliser les unités, mais qu'ils ne peuvent pas non plus les éliminer correctement, ce qui ajoute aux problèmes environnementaux.

Quinzième constatation : malgré les limites de financement, le Programme de LDR a soutenu de nombreux projets de logement et a aidé à combler certaines lacunes en matière d'infrastructure dans les communautés des Premières Nations.

Une évaluation de SAC en 2019 des besoins actuels en matière de logement dans les réserves a estimé qu'il était nécessaire de soutenir 79 000 logements dans les communautés des Premières Nations; 58 000 logements existants nécessitant des réparations majeures et 21 000 nouvelles constructions^{Note de bas de page 30}.

SAC a rendu compte des progrès réalisés dans l'investissement dans l'infrastructure des communautés autochtones entre avril 2016 et mars 2021 :^{Note de bas de page 31}

• 987,9 millions de dollars de financement ciblé ont été investis pour appuyer 2 761 projets d'infrastructure liés au logement : 21 585 projets terminés; 1 176 projets en cours; 608 communautés des Premières Nations qui en bénéficient;
• En collaboration avec la SCHL, SAC appuyait la construction, la rénovation et l'amélioration d'un total de 22 498 maisons, dont 10 070 ont été livrées dans le cadre de SAC (6 190 maisons achevées et 3 880 en cours) : 2 041 nouvelles constructions de logements et 4 149 rénovations et réaménagements terminés;
• En plus des nouvelles constructions et rénovations, les Premières Nations étaient en train d'acquérir et de viabiliser 1 323 terrains, dont 868 ont été achevés et 455 en cours. En outre, 1 037 projets de développement des capacités et d'innovation en matière de logement ont été soutenus dans les communautés des Premières Nations, dont 647 projets achevés et 390 en cours, au profit de 605 Premières Nations.

Toutefois, la majorité (61 %) des personnes interrogées qui ont participé au Programme de LDR ont indiqué que le programme ne répondait pas aux besoins en matière de logement dans leur collectivité. Une plus grande proportion de répondants de la Saskatchewan (79 %) et de l'Alberta (70 %) ont indiqué que le Programme de logement dans les réserves ne répondait pas aux besoins de leur collectivité, comparativement à 64 % des répondants de la Colombie-Britannique et à 54 % de ceux de l'Ontario^{Note de bas de page 32}. Par ailleurs, moins d'un tiers (32 %) des répondants ont reconnu que, dans l'ensemble, le Programme de LDR avait contribué à combler les lacunes en matière de logement dans leur communauté (figure 5.1). Les répondants du gouvernement ont également indiqué que le Programme de LDR n'a atteint que partiellement son objectif de construire de nouveaux logements et de rénover des logements nécessitant des réparations majeures.

Même s'ils ne considèrent pas le Programme de LDR comme répondant pleinement aux besoins de la communauté, les répondants au sondage ont convenu que le programme avait aidé leur communauté à combler cinq des neuf lacunes définies en matière de logement, notamment en aidant les communautés (figure 5.1) à construire de nouveaux logements, à rénover des logements nécessitant des réparations, à préparer de nouveaux terrains pour la construction, à mettre en œuvre des initiatives novatrices pour répondre aux besoins en matière de logement et à améliorer la gestion et la gouvernance du logement au sein de la communauté.

Sondage d'évaluation de SAC 2022 (Question : Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes? Le Programme de logement dans les réserves aide ma communauté à... Répondants n = 93.)

Équivalent textuel pour le graphique Figure 5.1 : mesure dans laquelle le Programme de logement dans les réserves a aidé la communauté

La figure 5.1 « Mesure dans laquelle le programme de logement dans les réserves a aidé la communauté » présente les réponses à la question de l'enquête d'évaluation de SAC 2022 « Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les énoncés suivants ? Le programme de logement dans les réserves a aidé ma communauté à… ». Pour chaque affirmation, l'enquête proposait les options de réponse « D'accord/Fortement d'accord », « Ni d'accord ni en désaccord », « En désaccord/Fortement en désaccord » et « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « Dans l'ensemble, a contribué à combler les lacunes en matière de logement dans ma communauté », sur un total de 93 répondants, 32 % étaient d'accord/tout à fait d'accord avec l'énoncé, 19 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 46 % étaient en désaccord/fortement en désaccord, et 2 % ont sélectionné « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « Construire de nouveaux logements », sur un total de 93 répondants, 53 % étaient d'accord/tout à fait d'accord, 24 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 23 % en désaccord/fortement en désaccord et 1 % ont sélectionné « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « Rénover les logements nécessitant des réparations », sur un total de 93 répondants, 51 % étaient d'accord/tout à fait d'accord, 17 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 31 % étaient en désaccord/fortement en désaccord et 1 % ont sélectionné « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « Préparer de nouveaux terrains pour la construction », sur un total de 93 répondants, 44 % étaient d'accord/fortement d'accord, 23 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 31 % étaient en désaccord/fortement en désaccord et 2 % ont sélectionné "Ne sais pas".

Pour l'énoncé « Mettre en oeuvre des initiatives innovantes pour répondre aux besoins en matière de logement », sur un total de 93 répondants, 38 % étaient d'accord/tout à fait d'accord, 26 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 36 % étaient en désaccord/pas du tout d'accord et 1 % ont sélectionné "Ne sais pas".

Pour l'énoncé « Améliorer la gestion et la gouvernance du logement de la communauté », sur un total de 93 répondants, 34 % étaient d'accord/fortement d'accord, 28 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 33 % étaient en désaccord/fortement en désaccord et 4 % ont sélectionné « Ne sais pas".

Pour l'énoncé « Avoir des logements plus fiables et durables au cours des 5 dernières années », sur un total de 93 répondants, 29 % étaient d'accord/tout à fait d'accord, 25 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 42 % étaient en désaccord/fortement en désaccord et 4 % ont sélectionné « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « Accueillir les segments de la population difficiles à loger », sur un total de 93 répondants, 29 % étaient d'accord/tout à fait d'accord, 31 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 37 % étaient en désaccord/fortement en désaccord et 3 % ont sélectionné « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « Réaménager les logements », sur un total de 93 répondants, 23 % étaient d'accord/fortement d'accord, 28 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 44 % étaient en désaccord/fortement en désaccord et 5 % ont sélectionné « Ne sais pas ».

Pour l'énoncé « Ajouter des chambres aux logements surpeuplés », sur un total de 93 répondants, 20 % étaient d'accord/tout à fait d'accord, 26 % étaient ni d'accord ni en désaccord, 50 % étaient en désaccord/fortement en désaccord et 4 % ont sélectionné "Ne sais pas".

Seizième constatation : bien que le financement ait aidé à répondre à certains besoins urgents en matière de logement, la portée du Programme de LDR est insuffisante pour combler pleinement les lacunes en matière de logement dans les communautés des Premières Nations.

Les répondants de SAC ont affirmé que le financement ciblé avait aidé de nombreuses Premières Nations à répondre à certains besoins urgents en matière de logement. Par exemple, un répondant des Premières Nations a fait remarquer que le financement leur a permis d'effectuer des réparations urgentes sur environ 90 % de leurs maisons gérées par la bande. Toutefois, les lacunes en matière de logement étaient trop importantes et la portée du programme trop modeste pour répondre à la demande de logements dans la plupart des communautés. Les répondants des Premières Nations ont fait remarquer que s'ils réussissaient à obtenir du financement, les montants reçus ne soutenaient que quelques nouvelles constructions par année et étaient insuffisants pour faire face à des réparations majeures de logements. En outre, d'autres coûts directement liés à la construction et à l'entretien des logements ne sont pas toujours suffisamment financés, tels que les coûts de viabilisation des terrains ou de démolition des logements existants.

En ce qui concerne la mesure dans laquelle le Programme de LDR a soutenu les communautés des Premières Nations, les répondants au sondage n'étaient pas d'accord pour dire que SAC soutenait leur collectivité afin de :

• maintenir un logement de façon continue (51 %);
• concevoir et construire des logements (42 %);
• disposer de l'information requise pour affecter les ressources nécessaires à la gestion du logement (40 %);
• déterminer les besoins en matière de logement (40 %);
• élaborer des plans de logement (38 %).

Les commentaires des personnes interrogées sur les raisons pour lesquelles elles estiment que leur communauté n'est pas soutenue portent essentiellement sur les problèmes de surpeuplement et la forte demande de logements, ainsi que sur les montants de financement irréalistes compte tenu de l'augmentation des coûts des matériaux et de la construction. En outre, bien que le Programme de LDR puisse soutenir la viabilisation des terrains et que les communications du programme indiquent que les communautés sont censées chercher d'autres sources de financement que le Programme de LDR, certains répondants à l'enquête ont exprimé leur insatisfaction quant au soutien disponible pour la viabilisation des terrains et au fait que les communautés doivent chercher ailleurs ou utiliser leurs propres revenus pour construire et entretenir les logements.

Dix-septième constatation : malgré le fait que la satisfaction globale à l'égard du Programme de LDR soit faible, bon nombre des répondants considéraient que la qualité des services offerts par SAC dans le cadre du Programme de LDR s'était améliorée au cours des cinq dernières années.

La satisfaction globale à l'égard du Programme de LDR, comme en fait état le sondage, est faible : 42 % des répondants se disent insatisfaits et seulement 28 % se disent satisfaits du programme. Une plus grande proportion de répondants de la Saskatchewan étaient insatisfaits du Programme de LDR que de répondants d'autres régions (62 % comparativement à 60 % en Alberta, 43 % en Colombie-Britannique et 27 % en Ontario)^{Note de bas de page 33}. Parmi les raisons du faible niveau de satisfaction à l'égard du Programme de LDR, mentionnons la reconnaissance du fait que le financement fourni est utile, mais pas suffisant pour répondre aux besoins en matière de logement, la nécessité pour les communautés de construire des maisons moins chères qui se détériorent plus rapidement et la nécessité d'utiliser des revenus autonomes ou de détourner des fonds d'autres ministères pour régler les problèmes de logement.

Toutefois, un plus grand nombre de répondants (environ 41 %) ont déclaré que la qualité des services offerts par le Programme de LDR à l'échelle communautaire s'était améliorée au cours des cinq dernières années, tandis que 32 % ont déclaré que la qualité était restée la même et 14 % ont indiqué qu'elle était moins bonne qu'il y a cinq ans (figure 5.2). Les raisons invoquées pour l'amélioration de la qualité sont les suivantes : le fait d'avoir un meilleur contrôle de la construction, de la conception et de la main-d'œuvre, et la possibilité d'obtenir des fonds supplémentaires. Les raisons invoquées pour la baisse de qualité sont les suivantes : un manque de ressources humaines pour répondre aux besoins de logement et gérer les logements; l'augmentation du coût de la vie et des coûts de construction; un financement insuffisant pour la viabilisation des terrains; et une demande croissante de logements.

Sondage d'évaluation de SAC 2022 (Question : Comment la qualité des services de logement dans les réserves offerts à l'échelle communautaire a-t-elle évolué au cours des cinq dernières années environ, s'est-elle...? Le total peut ne pas atteindre 100 % en raison des arrondis. Répondants n = 93)

Équivalent textuel pour le graphique Figure 5.2 : amélioration de la qualité du Programme de LDR au cours des cinq dernières années

La figure 5.2 " Amélioration de la qualité du programme de logement dans les réserves au cours des cinq dernières années " présente les réponses à la question 2022 de l'enquête d'évaluation d'ISC : " Comment la qualité des services de logement dans les réserves offerts au niveau communautaire a-t-elle changé au cours des cinq dernières années, a-t-elle... ". Sur un total de 93 répondants, 4 % ont indiqué que la qualité s'était considérablement améliorée, 37 % ont indiqué qu'elle s'était quelque peu améliorée et 32 % des répondants ont indiqué que la qualité était restée la même. Alors que 4 % des répondants ont déclaré que la qualité s'est quelque peu détériorée, 10 % des répondants ont choisi une détérioration significative et 13 % des répondants ont préféré ne pas se prononcer.

Dix-huitième constatation : le modèle de financement actuel du Programme de LDR et les cycles d'allocation limitent la capacité des communautés des Premières Nations à construire davantage de logements. Un financement prévisible, durable et flexible est nécessaire pour soutenir une planification stratégique à plus long terme.

Presque toutes les personnes interrogées ont indiqué que le financement des services votés ou le financement d'affectations mineures était trop limité. Plusieurs répondants ont souligné que le financement des services votés n'a pas été augmenté depuis des décennies et que, d'après leur expérience, ce financement limite le nombre de logements qui peuvent être construits. Par conséquent, au fil des ans, le Programme de LDR s'est appuyé sur des fonds temporaires limités dans le temps par l'intermédiaire d'annonces budgétaires, ce qui a été considéré comme une solution symbolique qui a permis de combler les lacunes les plus urgentes, mais qui n'était ni prévisible ni durable. Les répondants des Premières Nations et du gouvernement ont déclaré que ce modèle de financement est contraignant et ne permet pas une planification à long terme.

La majorité des personnes interrogées se sont prononcées en faveur d'un financement souple et engagé à long terme afin que les communautés puissent planifier de manière stratégique, y compris planifier la manière d'acquérir des fonds à partir d'une variété de sources de revenus (telles que les loyers et autres revenus propres) pour financer le logement et les infrastructures connexes, ainsi qu'une combinaison saine de modes d'occupation. De nombreuses personnes interrogées ont suggéré que le financement soit d'une durée de vingt ans ou plus pour tenir compte du cycle de vie d'une infrastructure, sinon cela dissuade les communautés d'élaborer des plans stratégiques et de tirer le meilleur parti des investissements.

Bien qu'elle ait été adoptée peu de temps après la période d'évaluation, il est important de noter que la résolution 12/2021 de l'Assemblée spéciale des chefs de l'APN concernait le soutien à la réduction des lacunes en matière d'infrastructure d'ici 2030, qui exhortait le gouvernement fédéral à s'engager à maintenir un financement à long terme au cours des cinq à quinze prochaines années. La résolution 18/2022 réitère la nécessité d'un financement prévisible à long terme et demande au gouvernement de « transformer les délais d'engagement insuffisants de 5 à 10 ans de l'investissement dans les logements et dans les infrastructures en engagements à long terme de 25 à 30 ans ou plus, afin de fournir un financement continu, prévisible et durable ». [Traduction]

Cycles d'affectation des fonds

Lorsqu'on leur a demandé si l'affectation des fonds était opportune pour répondre aux besoins de la communauté, 21 % étaient d'accord, alors que 45 % n'étaient pas d'accord (voir la figure 5.3). Plusieurs personnes interrogées ont fait remarquer que le financement peut être décalé par rapport à la saison de construction, ce qui entraîne des retards ou des reports de projets. Les projets d'infrastructure dépendent des saisons de construction, qui peuvent varier d'une communauté à l'autre selon leur emplacement. Par exemple, les communautés qui sont facilement accessibles ou situées dans les régions du sud du pays préféreraient recevoir leur financement au début du printemps afin de pouvoir commencer les projets immédiatement. Les collectivités du Nord ont besoin de financement au milieu de l'hiver pour pouvoir transporter les matériaux en utilisant les routes de glace et être prêtes à commencer la construction lorsque le sol dégèle. Cela pourrait contribuer à expliquer les divergences d'opinions entre les répondants au sondage.

Sondage d'évaluation de SAC 2022 (Question : Les questions suivantes portent sur le financement de SAC pour le Programme de logement dans les réserves. Dans quelle mesure les énoncés suivants correspondent-ils à ce que vous pensez? Répondants, n = 93.)

Équivalent textuel pour le graphique Figure 5.3 : en accord avec le financement du Programme de LDR

La figure 5.3 " Accord avec le financement du programme de logement dans les réserves " présente les réponses à la question 2022 de l'enquête d'évaluation d'ISC : " Les questions suivantes portent sur le financement d'ISC pour le programme de logement dans les réserves. Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les énoncés suivants ? Les options de réponse à cette question sont " D'accord/tout à fait d'accord ", " Ni d'accord ni en désaccord ", " En désaccord/tout à fait en désaccord " et " Ne sait pas ".

Pour l'affirmation "Les besoins de financement sont clairs", sur un total de 93 répondants, 57% sont d'accord/tout à fait d'accord, 18% ne sont ni d'accord ni en désaccord, 22% ne sont pas d'accord/tout à fait en désaccord, et 3% ont choisi "Ne sait pas".

Pour l'affirmation "Le financement est alloué en temps utile", sur un total de 93 répondants, 21% sont d'accord/tout à fait d'accord, 26% ne sont ni d'accord ni en désaccord, 45% ne sont pas d'accord/tout à fait en désaccord, et 2% ont choisi "Je ne sais pas".

Pour l'affirmation "L'approche de financement est suffisamment flexible pour répondre aux besoins de la communauté", sur un total de 93 répondants, 19% sont d'accord/tout à fait d'accord, 25% ne sont ni d'accord ni en désaccord, 55% ne sont pas d'accord/tout à fait en désaccord, et 1% ont choisi "Ne sait pas".

Pour l'affirmation "L'approbation du financement permet une approche globale de la communauté", sur un total de 93 répondants, 18% sont d'accord/tout à fait d'accord, 36% ne sont ni d'accord ni en désaccord, 40% ne sont pas d'accord/tout à fait en désaccord, et 7% ont choisi "Je ne sais pas".

Pour l'affirmation "Le financement est suffisant", sur un total de 93 répondants, 8% sont d'accord/tout à fait d'accord, 12% ne sont ni d'accord ni en désaccord, et 81% ne sont pas d'accord/tout à fait en désaccord.

L'affectation actuelle des fonds harmonisée avec le cycle financier du gouvernement fédéral, où l'approbation annuelle du financement et l'affectation régionale ont lieu vers la fin de mars ou le début d'avril, ne permet pas nécessairement d'optimiser les délais de construction, et les répercussions sont plus évidentes dans les communautés éloignées. Pour les autres projets approuvés en cours d'année, le financement peut arriver dans les régions à n'importe quel moment de l'année. Le personnel de SAC a également indiqué que pour les nouveaux fonds budgétaires, le financement pourrait être alloué aux régions plus tard que mars-avril. Les personnes interrogées, tant internes qu'externes, ont fait remarquer que le calendrier du financement peut constituer un défi, car les fonds peuvent être affectés tardivement au cours de la saison de construction.

Le calendrier des dépenses est lié à celui du financement. Les répondants des Premières Nations ont fait remarquer qu'ils sont en principe tenus de dépenser leur financement au cours d'une période donnée, habituellement pendant l'exercice au cours duquel le financement est reçu. Bien que le Ministère soit autorisé à reporter les fonds inutilisés admissibles à des exercices futurs, la décision doit être évaluée au cas par cas, ce qui pourrait limiter la capacité des Premières Nations à dépenser en temps opportun. En outre, la réception tardive des fonds a une incidence sur le calendrier des projets et les fonds ne peuvent donc pas toujours être dépensés dans les délais impartis. Les communautés doivent alors demander des prolongations pour étendre le délai de dépense des fonds, ce qui peut à son tour avoir une incidence sur les délais de présentation des rapports et compromettre les futures approbations de financement en cas de présentation tardive des rapports.

Dix-neuvième constatation : le processus actuel de financement du Programme de LDR par l'intermédiaire du PIIPN est efficace pour cibler des projets, mais il n'est pas pour les financer. Les critères d'établissement des priorités utilisés dans le processus du PIIPN doivent prendre en compte les normes et considérations liées à la santé publique et environnementale.

Les répondants des Premières Nations sont divisés quant à l'efficacité du PIIPN.^{Note de bas de page 34} Bon nombre d'entre eux ont indiqué que le PIIPN était efficace pour identifier les projets. Certains répondants des Premières Nations ont utilisé le plan quinquennal du PIIPN pour guider leur planification à plus long terme. Un répondant a indiqué que le plan quinquennal permettait de maintenir la planification du logement de sa communauté sur la bonne voie, de cerner les domaines du logement qui nécessiteront une attention particulière avant qu'ils ne deviennent des problèmes plus importants, et de fixer des objectifs pour les projets futurs.

Toutefois, de nombreux répondants des Premières Nations ont indiqué que leur PIIPN n'a pas réussi à financer des projets. Ils ont comparé le PIIPN à une « liste de souhaits ». Certains se sont dit frustrés de voir des projets rester sur la liste pendant des années alors qu'ils risquent de ne jamais être financés. Un répondant a fait remarquer qu'il utilise le PIIPN uniquement comme outil de planification et qu'il ne s'attend pas à ce qu'un projet figurant dans le PIIPN soit financé. De plus, certains répondants des Premières Nations ont indiqué que le PIIPN, bien qu'utile pour les nouveaux projets, n'était pas efficace pour planifier des améliorations ou des réparations de logements. Les bénéficiaires du programme ont également soulevé des questions au sujet des critères d'établissement des priorités, de la justification et de la transparence du PIIPN en ce qui concerne les décisions de financement. Certains ont dit avoir dû remplir le PIIPN chaque année, mais n'ont reçu aucune explication de SAC pour les raisons pour lesquelles ils n'ont pas obtenu de financement.

« Les Premières Nations ne planifient pas vraiment au-delà de la première année parce qu'elles n'ont aucune indication qu'elles obtiendront un financement l'année suivante, de sorte que le mieux qu'elles puissent faire est d'indiquer ce dont elles auront besoin l'année suivante, sans s'attendre à ce que cela soit financé. C'est la faiblesse du PIIPN. [Traduction]

L'accès aux services des agents de santé environnementale et publique (ASEP) pour soutenir les normes de service peut atténuer les risques pour le logement, l'eau, les systèmes de traitement des eaux usées et les bâtiments publics. Les ASEP font le lien entre les infrastructures et les résultats en matière de santé en promouvant des normes de santé publique et en surveillant et en prévenant les risques pour la santé publique à tous les stades de la planification, de la conception, de la construction et de l'exploitation des infrastructures. Comparativement aux IE ou aux AIC, l'importance des ASEP pour cerner les problèmes liés à la santé publique et à d'autres questions de sécurité est plus évidente pour le Programme de LDR, étant donné que les unités de logement ne sont pas assujetties aux inspections du Système de rapports sur la condition des biens (SRCB), qui révèlent les lacunes des biens en matière de santé et de sécurité. En outre, il est urgent de mettre en place des normes d'infrastructure et une cartographie cohérentes tenant compte du climat sur une période de 20 à 40 ans, en particulier pour les communautés isolées où les risques pour la santé sont plus importants en raison des changements climatiques. Ces considérations ne sont pas systématiquement intégrées à la planification de l'infrastructure pour que les programmes demeurent pertinents et répondent aux besoins des communautés et à l'évolution de l'environnement.

Vingtième constatation : Bien que les exigences de financement fondées sur des formules aient été pour la plupart considérées comme claires, les manuels et les formules de référence des coûts ne peuvent pas toujours suivre le rythme des coûts dynamiques de la construction et de l'entretien des logements; en ce qui concerne l'approche fondée sur des propositions, un certain nombre de défis ont été cernés dans l'accès aux fonds pour le logement dans le cadre du processus.

La majorité (57 %) des répondants au sondage étaient d'accord pour dire que les exigences de financement du Programme de LDR étaient claires. Sur le plan interne, les répondants de SAC considèrent que les processus et procédures d'affectation des fonds mineurs sont appropriés et que l'affectation des fonds des services votés de la RCN à l'objectif de la région se fonde sur des critères de population, de taille, de besoins de la communauté et d'indice de bien-être. Bien que SAC utilise les prix unitaires maximaux mis à jour pour estimer les coûts en collaboration avec la SCHL, tous les répondants des Premières Nations ont fait remarquer que le financement disponible ne tient pas compte des coûts actuels de la construction et des matériaux. Certains répondants ont déclaré avoir dû revoir la conception de leurs logements et acheter des matériaux de qualité inférieure pour construire des maisons dans les limites du financement reçu. Les répondants dans les régions éloignées ont fait remarquer que les coûts d'acheminement des matériaux dans la communauté ont considérablement augmenté, ce qui a eu une incidence supplémentaire sur leurs budgets de logement.

Bien que la majorité des répondants des communautés aient indiqué qu'ils comprenaient les processus et les procédures d'affectation du financement des services votés, bon nombre d'entre eux ont exprimé des préoccupations quant à l'accès à un financement fondé sur des propositions qui nécessite des demandes complexes et longues. Les répondants ont indiqué que l'approche fondée sur des propositions est fondamentalement inéquitable, car elle favorise les communautés plus organisées et plus riches qui peuvent se permettre de payer des sociétés d'experts-conseils pour élaborer des propositions. De plus, certaines Premières Nations ont indiqué que, souvent, le délai pour présenter une demande de financement était trop court, ce qui rendait plus difficile l'accès au financement pour les communautés ayant une capacité limitée d'accéder au financement. D'autres ont déclaré que l'avis de financement n'était envoyé qu'à leur chef, qui ne le transmettait pas forcément aux responsables du logement en temps voulu. Ces répondants ont déclaré que SAC devrait s'efforcer davantage d'inviter d'autres membres du personnel, tels que les chefs de la direction et les gestionnaires de logements, à participer aux conversations sur les annonces de financement afin de s'assurer que les avis sont envoyés à ceux qui prépareront une réponse.

Bon nombre d'entre eux ont indiqué que le financement de nouveaux projets peut être retenu en cas de rapports incomplets ou de défaut de soumettre des rapports sur des projets antérieurs. Cette retenue des fonds crée des obstacles importants pour les communautés aux prises avec des problèmes de capacité. Souvent, la personne qui remplit le rapport a peu de connaissances sur le projet ou d'expérience dans la réalisation de tels rapports. Si le rapport est jugé incomplet ou nécessite des éclaircissements supplémentaires, sa résolution peut prendre des mois, ce qui mobilise encore davantage les ressources. Certains répondants des Premières Nations ont indiqué qu'ils étaient autorisés à soumettre à nouveau leur proposition si la première n'avait pas été retenue; cependant, ils n'ont reçu que peu de rétroaction sur la façon d'améliorer leur proposition et, souvent, celle-ci n'a pas été retenue. Certains répondants ont laissé entendre qu'il serait utile que SAC organise des ateliers sur la préparation de rapports qui satisferont SAC. L'approche d'affectation des fonds fondée sur des propositions a également été considérée comme ne tenant pas compte des principes de responsabilité et de contrôle des Premières Nations par certains, car les communautés dépendent de la façon dont le personnel de SAC examine leurs propositions et priorise les allocations.

Vingt-et-unième constatation : Le montant reçu au titre du fonctionnement et de l'entretien des logements n'est pas suffisant pour effectuer les réparations et l'entretien nécessaires. Le manque continu de financement pour le fonctionnement et l'entretien réduit la durée de vie maximale des logements dans les réserves.

Les communautés des Premières Nations peuvent utiliser les services votés fournis chaque année par le Ministère. Le financement des services votés est demeuré stable au fil des ans, ce qui signifie que moins d'argent est disponible pour l'entretien par logement. Les répondants des Premières Nations indiquent que le financement ne peut pas couvrir leurs arriérés de réparations, en particulier les réparations majeures. Le manque d'entretien normal en raison des retards accumulés, aggravé par l'usure due au surpeuplement, aux maisons mal construites et à l'aggravation des conditions météorologiques, a eu pour effet de réduire considérablement la durée de vie des logements dans les réserves par rapport à celle des logements situés ailleurs au Canada. Par exemple, certains estimaient que les logements dans les réserves devaient être remplacés tous les quinze ans environ. En outre, en raison du financement limité des infrastructures, certaines communautés ont utilisé les fonds de fonctionnement et d'entretien pour construire ou rénover des logements, ce qui contribue encore à l'absence de réparations.

Le soutien des services votés fourni par le Programme de LDR ne permet pas aux communautés des Premières Nations d'entretenir adéquatement leurs logements, ce qui entraîne une augmentation des problèmes de santé et de sécurité. Plusieurs personnes interrogées ont fait remarquer que le Programme de LDR n'est pas en mesure d'atteindre les résultats escomptés, à savoir des logements salubres et sécuritaires, principalement en raison de contraintes budgétaires. De nombreuses personnes interrogées ont indiqué que les Premières Nations qui ont les capacités nécessaires et sont plus riches mettent de l'argent de côté pour le fonctionnement et l'entretien, ce qui leur permet de voir à l'entretien et d'effectuer les réparations intégralement, tandis que celles qui ont moins de capacités, d'expérience et d'argent utilisent la totalité de leur financement pour construire de nouveaux logements ou rénover ceux qui en ont besoin.

Bien que quelques répondants des Premières Nations aient indiqué avoir reçu des fonds d'urgence pour aider à réparer les logements après des événements tels que des tempêtes et des inondations, il s'agit d'un financement ponctuel qui ne permet pas de faire face à l'usure permanente. En plus du manque de financement, la formation et le perfectionnement des capacités en matière de fonctionnement et d'entretien ont été signalés comme une lacune par de nombreuses personnes interrogées.

Vingt-deuxième constatation : les allocations de fonds du Programme de LDR varient d'une région à l'autre; cette souplesse a permis d'accroître l'efficacité de la prestation des services.

L'efficacité du financement du Programme de LDR varie d'une communauté des Premières Nations à l'autre en raison de la souplesse dont font preuve les régions dans leurs approches d'attribution du financement et de la mesure dans laquelle les communautés ont réussi à obtenir du financement fondé sur des propositions. Bien que le personnel de SAC ait indiqué qu'il n'y avait pas de méthode universelle utilisée par les régions pour l'allocation du financement annuel, beaucoup ont convenu que le fait de disposer d'une certaine souplesse à l'échelle régionale augmentait l'efficacité de la prestation de services.

Certaines régions n'utilisent pas l'allocation de fonds fondée sur des propositions :

• Les régions du Yukon et de l'Alberta ont lancé un appel à candidatures^{Note de bas de page 35} qui ont été examinées à l'aide de cadres de priorités élaborés à l'échelle régionale et d'experts de SAC afin de déterminer les priorités et les attributions.
• Dans la région de l'Atlantique, toutes les Premières Nations ont été invitées à produire un plan de logement pour pouvoir bénéficier d'un financement; toutefois, l'attribution des fonds n'était pas fondée sur le plan, mais plutôt sur une formule tenant compte de la taille de la population et du niveau d'éloignement.
• La Saskatchewan n'a pas eu recours aux demandes de propositions, estimant que toutes les communautés avaient besoin de financement. La province a essayé sans succès de trouver la « formule parfaite ». Après avoir consulté les Premières Nations de la région, et sans parvenir à un consensus, le personnel régional a utilisé la taille de la population et l'éloignement pour allouer les fonds.
• De même, la Colombie-Britannique n'a pas non plus fait de demandes de propositions en raison du grand nombre de petites communautés de cette région. D'après le personnel régional, solliciter une proposition aurait une incidence défavorable sur les coûts du processus, ce qui serait injuste pour ces petites Nations. Les montants attendus étant faibles, la répartition s'est fondée sur une formule démographique.

Quelques régions ont utilisé une approche fondée sur des propositions avec plus ou moins de succès :

• L'Ontario a utilisé une approche fondée sur des propositions en 2016, mais a abandonné cette approche en 2018.
• Le Manitoba a combiné son financement des services votés avec le financement ciblé fondé sur des propositions en utilisant une approche fondée sur des propositions. Toutefois, pour la prochaine itération budgétaire, cette région envisage de diviser le montant total (services votés et financement ciblé fondé sur des propositions) en deux, la première moitié étant répartie de manière égale entre les 63 Nations et l'autre moitié étant divisée selon une formule démographique.
• La région du Québec a lancé un appel de propositions sur cinq thèmes pour les investissements ciblés. Cette région a fait appel à un comité tripartite composé d'employés de SAC, de la SCHL et de l'APN locale pour décider des priorités et des affectations. Le comité préfère les investissements « stratégiques » comme les initiatives de viabilisation et de renforcement des capacités des terrains aux « gains à court terme » comme les nouvelles constructions et les rénovations.

Vingt-troisième constatation : pour rendre compte du succès du programme, les données sur le rendement se situent principalement au niveau des extrants. D'autres approches de mesure du rendement ont été proposées pour mesurer plus efficacement le succès de l'investissement dans l'infrastructure dans les réserves en intégrant une optique axée sur le bien-être ou sur les droits de la personne.

À l'heure actuelle, le Programme de LDR rend compte des résultats en utilisant des données telles que le nombre de logements construits et le montant des fonds dépensés. Ces données sont utiles pour démontrer l'ampleur des investissements et des efforts de mise en œuvre. Cependant, elles ne correspondent pas tout à fait à ce que les communautés et les partenaires considèrent comme la façon la plus appropriée de mesurer le succès du programme en ce qui concerne les résultats en matière de logement et pour ce qui est de combler les lacunes en matière d'infrastructures dans les réserves. De plus, compte tenu de la détérioration précoce du logement dans les réserves, les rapports sur le nombre de logements construits ne démontrent pas dans quelle mesure le programme a atteint le résultat désiré de fournir des logements sains et durables aux communautés des Premières Nations.

Au cours de la période évaluée, le profil d'information sur le rendement pour le logement dans les réserves n'avait pas été mis à jour depuis 2018 et il n'y avait pas d'indicateurs définis pour tous les résultats immédiats désirés qui sont : que SAC dispose de l'information dont il a besoin pour prendre des décisions stratégiques et que les collectivités des Premières Nations disposent de l'information dont elles ont besoin pour allouer des ressources afin de gérer leurs logements financés par SAC dans le respect des normes de santé et de sécurité établies; que les collectivités des Premières Nations sont soutenues dans la gestion de leur logement. En ce qui concerne les indicateurs du profil d'information sur le rendement qui faisaient l'objet d'un suivi, toutes les années n'étaient pas disponibles.

Quelques répondants de SAC ont indiqué que l'amélioration de la collecte des données sur les paramètres existants permettrait de brosser un tableau plus clair de l'efficacité du Programme de LDR. Les personnes interrogées dans la région du Québec, toutes catégories confondues, ont laissé entendre que l'accent mis par SAC sur des résultats comme les logements construits ou rénovés dissuade les communautés d'investir de l'argent dans la planification à long terme et l'amélioration des capacités. D'après plusieurs personnes interrogées, il serait judicieux de recueillir d'autres mesures « prospectives », comme les changements structurels, y compris la capacité, le lotissement et les lots viabilisés, un changement culturel vers la propriété privée, et les plans communautaires de logement à long terme.

La défenseure fédérale du logement au Canada, Marie-Josée Houle, a suggéré, lors du Forum national et foire commerciale sur le logement des Premières Nations de 2022 d'aller au-delà du nombre de logements construits et d'appliquer une approche axée sur les droits de la personne qui valorise la participation, la non-discrimination, l'équité, la transparence, l'autonomisation et le respect des droits de la personne et des obligations. De même, l'IFPD a proposé de mettre en œuvre un cadre de mesure du rendement en matière de logement et d'infrastructures axé sur le bien-être, en évaluant le rendement sur le plan des services. Selon l'IFPD, le fait d'appliquer à l'infrastructure une approche axée sur le bien-être aide à transformer le discours sur l'investissement effectué dans l'infrastructure des Premières Nations, en passant d'un accent mis sur la résolution des problèmes du passé à une approche globale s'appliquant à l'ensemble du système dans les réserves.

Vingt-quatrième constatation : malgré l'existence d'un certain nombre de systèmes (tels que le SIGI et le Système de gestion d'information des subventions et contributions) pour suivre les projets, les logements, les conditions, les finances, la disponibilité et la crédibilité des données demeurent des préoccupations.

Les personnes de SAC interrogées ont régulièrement fait état du manque de données sur le logement et de mesures de rendement actualisées sur le sujet. Le manuel de référence des coûts du logement et les formules de financement utilisent les données du SIGI pour déterminer les allocations de financement des services votés. Des données du SIGI plus précises pourraient aider le programme à mieux évaluer et mettre à jour la formule de financement des services votés. Grâce à ces mesures, le programme offrirait des allocations reflétant mieux le coût actuel de la construction et de la réparation des logements.

La disponibilité et la suffisance des données ont été ciblées comme un problème par les répondants d'organisations internes et externes. Nombre d'entre eux (du gouvernement et des Premières Nations) ont indiqué que l'étendue actuelle des lacunes en matière d'infrastructures était inconnue ou sous-estimée, en partie à cause du manque de données disponibles sur l'état et les besoins des infrastructures des Premières Nations. Certains ont mentionné que le SIGI ne recueillait pas suffisamment de données sur les projets d'infrastructure.

L'uniformité a été soulevée en ce qui concerne la saisie des données dans le SIGI et l'interprétation des divers champs du SIGI parmi les utilisateurs. Comme les projets sont autodéclarés par les Premières Nations, certaines régions doivent compiler les données qu'elles reçoivent des Premières Nations avant de les saisir dans le SIGI. Bien que les agents régionaux déploient tous les efforts possibles pour assurer l'exactitude lorsqu'ils saisissent l'information sur le projet dans le SIGI, leur interprétation de certains champs et exigences peut varier, car il n'y a pas d'ensemble de définitions précises associées à ces champs. Cela a créé des incohérences dans les données saisies non seulement entre les régions, mais aussi entre les utilisateurs d'une même région, ce qui a entraîné des divergences dans les données des projets et un manque de fiabilité dans les rapports. En outre, les pratiques régionales varient en ce qui concerne les données à saisir dans le SIGI, certaines n'y saisissant que les projets financés, d'autres toutes les propositions de projet. De plus, au cours de la période évaluée, il y avait des limites à la vérification de l'exactitude des données saisies dans le SIGI. Bien que l'examen des données ait lieu à l'échelle nationale chaque trimestre, la saisie et la vérification des données ont principalement lieu à l'échelle régionale. Enfin, les régions ont indiqué qu'il était difficile d'obtenir des données des Premières Nations, lesquelles peuvent être reçues avec des retards de un à trois ans dans certaines régions. Les données reçues pouvaient aussi être incomplètes.

Au cours de la collecte des données d'évaluation, les évaluateurs ont appris que certaines caractéristiques n'étaient pas disponibles dans le SIGI pour le suivi des projets en fonction de certaines causes. Par exemple, les répercussions des projets sur le renforcement de la résilience aux effets des changements climatiques n'ont pas pu être mesurées en raison d'un manque de capacité d'étiquetage pour les projets. De plus, le personnel de SAC a fait remarquer que la mesure dans laquelle le financement des services votés contribue à l'atteinte des résultats escomptés du programme n'a pas pu être suffisamment mesurée, car il n'y avait pas d'information sur le rendement liée au financement des services votés. Il y avait également des lacunes dans l'établissement de liens entre le système financier et le SIGI, dont l'exemple a été fourni à la section 3.3 Défis et limites du présent rapport.

Les répondants des Premières Nations ont exprimé le souhait que SAC simplifie ses processus d'établissement de rapports. Par exemple, l'utilisation d'un système en ligne permettant de saisir ou de mettre à jour de nouvelles données et de les intégrer dans les rapports contribuerait à alléger la charge de travail des Premières Nations en matière d'établissement de rapports.

L'évaluation a permis de recueillir des renseignements sur des résultats inattendus, c'est-à-dire d'autres résultats en plus des résultats attendus du programme en matière de logement, à savoir que les peuples autochtones disposent de logements durables.

Vingt-cinquième constatation : le Programme de LDR a permis d'accroître les possibilités d'emploi et de formation ainsi que les retombées sociales et économiques au sein de la communauté et les logements construits ont permis d'accroître la fierté de la communauté.

Les personnes interrogées et les répondants au sondage ont reconnu que le Programme de LDR apportait d'autres avantages aux communautés. Dans l'ensemble, les répondants au sondage étaient plus susceptibles d'être d'accord que d'être en désaccord avec l'affirmation selon laquelle le Programme de LDR a eu des répercussions positives sur la plupart des aspects sociaux et économiques de leur communauté (figure 5.4).

Sondage d'évaluation de SAC 2022 (Question : Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les affirmations suivantes? Répondants, n = 93.)

Équivalent textuel pour le graphique Figure 5.4 : Accord sur les incidences socioéconomiques du Programme de logement dans les réserves sur la communauté

La figure 5.4 " Accord avec les répercussions sociales et économiques du programme de logement dans les réserves sur la collectivité " présente les réponses à la question 2022 de l'enquête d'évaluation d'ISC : " Dans quelle mesure êtes-vous d'accord avec les énoncés suivants ? Les options de réponse à cette question sont " D'accord/tout à fait d'accord ", " Ni d'accord ni en désaccord ", " En désaccord/tout à fait en désaccord " et " Je ne sais pas ".

Pour l'affirmation "Contribue au bien-être de ma communauté", sur un total de 93 répondants, 41% sont d'accord/tout à fait d'accord, 36% ne sont ni d'accord ni en désaccord, 21% ne sont pas d'accord/tout à fait en désaccord et 3% ont choisi "Ne sait pas".

Pour l'affirmation "A augmenté la capacité de ma communauté à gérer des projets et des programmes de logement", sur un total de 93 répondants, 41% sont d'accord/tout à fait d'accord, 24% ne sont ni d'accord ni en désaccord, 30% ne sont pas d'accord/tout à fait en désaccord, et 5% ont choisi "Ne sait pas".

Pour l'affirmation "Contribue au développement économique de ma communauté", sur un total de 93 répondants, 40% sont d'accord/tout à fait d'accord, 23% ne sont ni d'accord ni en désaccord, 33% ne sont pas d'accord/tout à fait en désaccord et 4% ont choisi "Ne sait pas".

Pour l'affirmation "Améliore la santé et le bien-être des enfants dans ma communauté", sur un total de 93 répondants, 40% sont d'accord/tout à fait d'accord, 37% ne sont ni d'accord ni en désaccord, 20% ne sont pas d'accord/tout à fait en désaccord et 3% ont choisi "Ne sait pas".

Pour l'affirmation "A permis à ma communauté de contribuer à la mise en œuvre du programme", sur un total de 93 répondants, 30 % sont d'accord/tout à fait d'accord, 30 % ne sont ni d'accord ni en désaccord, 33 % ne sont pas d'accord/tout à fait en désaccord, et 7 % ont choisi "Ne sait pas".

La répercussion positive inattendue du Programme de LDR la plus fréquemment mentionnée est la création de possibilités d'emploi pour les membres de la communauté. Plusieurs répondants ont mentionné que les projets de construction et d'entretien financés par le programme contribuaient à soutenir les travailleurs de la construction et les gens de métier agréés vivant dans les réserves. Les plus grandes communautés ont mentionné qu'elles avaient dans la réserve des entreprises de construction qui font office de directeurs généraux pour superviser leurs projets de logement et embauchent des travailleurs locaux, ce qui permet de conserver une plus grande partie des répercussions économiques au sein de la communauté. Certains répondants des Premières Nations ont mentionné que le financement a également permis d'offrir une formation aux employés chargés du logement qui sont aussi membres de la communauté, ce qui a eu pour effet d'accroître leurs compétences, leurs connaissances et leurs capacités. Un répondant a mentionné que l'existence de telles possibilités d'emploi améliorait la qualité de vie des membres de sa communauté.

Un autre résultat positif est la fierté accrue qu'éprouvent les membres de la communauté lorsque de nouvelles constructions et des améliorations sont apportées dans leur communauté. L'un des répondants a mentionné que les membres de sa communauté sont ravis de voir de nouvelles constructions et se mobilisent davantage, comme en témoigne l'augmentation du nombre de membres de la bande qui soumettent des demandes de logement et souhaitent devenir propriétaires. Un autre répondant a remarqué un renforcement de l'esprit communautaire grâce aux nouvelles constructions. Il a également observé que les enfants qui vont à l'école et qui font des activités sportives avec des enfants non autochtones sont maintenant plus enclins à vouloir recevoir la visite de leurs amis vivant hors de la réserve.

Vingt-sixième constatation : d'autres résultats inattendus ont été constatés, notamment les répercussions sur la qualité des unités de logement construites à la suite d'investissements à court terme, les coûts supplémentaires des projets résultant de la COVID-19 et les pratiques novatrices au sein des communautés.

Quelques répondants de SAC ont mentionné que la pression pour construire, provoquée par des investissements à court terme, peut avoir eu des répercussions négatives sur la qualité des logements construits. Un informateur de la SCHL a dit que l'allocation soudaine de fonds importants en une seule fois exerçait une forte pression sur les Premières Nations pour qu'elles construisent plus rapidement et à moindre coût, ce qui signifiait que ces logements auraient très probablement besoin de réparations plus tôt. De plus, en raison de la COVID-19, de nombreux projets ont été retardés (« certains projets ont été abandonnés sur-le-champ » [traduction], a déclaré un informateur) et ont nécessité des coûts supplémentaires pour être réalisés.

Certains répondants des Premières Nations ont mentionné que le manque de financement suffisant les avait obligés à trouver d'autres solutions pour répondre à leurs besoins en matière de logement. Ces innovations ont consisté à former les membres de la communauté à l'entretien des maisons, à proposer des programmes de prêts pour que les membres deviennent propriétaires, à solliciter l'avis de la communauté sur les solutions en matière de logement et à obtenir le soutien des dirigeants pour la planification à long terme.

Vingt-septième constatation : bien qu'il y ait une certaine collaboration avec la SCHL, le Programme de LDR est essentiellement exécuté sans intégration avec d'autres programmes ou initiatives gouvernementaux portant sur le logement dans les réserves, ce qui a créé des inefficacités.

Dans le cadre du Programme de LDR de SAC et du programme de logement de la SCHL, les communautés ont la possibilité de cumuler les financements ou de coordonner le financement d'un programme avant de recevoir le financement nécessaire à la réalisation d'un projet de logement (p. ex., le financement de la viabilisation des lots avant le financement de la construction des maisons). Cette caractéristique a été jugée utile pour obtenir davantage de fonds pour le logement dans les réserves. Cependant, certaines personnes interrogées au sein du gouvernement et des Premières Nations ont mentionné que la coordination de la cumulation nécessitait des efforts supplémentaires.

Les personnes interrogées ont mentionné que des gains d'efficacité pourraient être réalisés entre les différents programmes d'infrastructure, par exemple en coordonnant l'approbation du financement pour le développement de l'infrastructure nécessaire à la viabilisation des lots avec le financement de la construction de maisons sur ces lots. Plusieurs ont déclaré que la planification et la communication entre les ministères fédéraux devraient être améliorées. Quelques répondants de SAC et du gouvernement ont fait la promotion d'une « approche à guichet unique » pour les subventions et le financement, par laquelle les Premières Nations pourraient faire une demande. Quelques répondants des Premières Nations ont demandé la création d'un organisme du logement des Premières Nations pour faciliter la planification et la coordination du financement du logement et de l'infrastructure entre les initiatives de SAC et d'autres ministères fédéraux.

Dans la mise en œuvre des programmes de logement, il y a une certaine harmonisation entre SAC, la SCHL et les organismes provinciaux de logement, bien que les pratiques régionales varient. Par exemple, un répondant a mentionné le comité tripartite du Québec, composé de représentants de SAC, de la SCHL et de l'APN-QC, qui s'occupe des questions de logement; toutefois, dans certaines provinces, on hésite à faire participer d'autres organismes provinciaux de logement parce qu'on craint d'être exclu des possibilités de financement si les communautés ne soutiennent pas ces organismes.

Les répondants des Premières Nations de l'Ontario et de la Colombie-Britannique ont mentionné qu'ils avaient accès au financement par l'intermédiaire de programmes provinciaux; toutefois, ils ont souligné que ces programmes étaient également cloisonnés et inadéquatement harmonisés avec le Programme de LDR fédéral. L'expérience semble varier considérablement d'une province à l'autre, certaines étant disposées à coopérer et d'autres pas du tout, même dans les cas où une question précise devrait théoriquement relever de leur responsabilité. Il semble que les gouvernements provinciaux aient tendance à considérer que tout ce qui a trait aux Premières Nations relève de la compétence de SAC.

Au total, 36 % des répondants au sondage n'étaient pas d'accord que la mise en œuvre du Programme de LDR était coordonnée avec d'autres programmes fédéraux ou provinciaux qui soutiennent le logement dans les réserves (contre 28 % qui étaient d'accord) (figure 6.1).

Enquête d'évaluation de SAC 2022 (Question : Dans quelle mesure seriez-vous d'accord pour dire que la prestation du Programme de logement dans les réserves de Services aux Autochtones Canada est coordonnée avec d'autres programmes fédéraux ou provinciaux qui soutiennent le logement dans les réserves? Le total peut ne pas atteindre 100 % en raison des arrondis. Répondants, n = 93.)

Équivalent textuel pour le graphique Figure 6.1 : Mesure dans laquelle le Programme de logement dans les réserves est coordonné avec d'autres programmes fédéraux ou provinciaux qui soutiennent le logement

La figure 6.1 " Accord avec la mesure dans laquelle le programme de logement dans les réserves est coordonné avec d'autres programmes fédéraux ou provinciaux qui soutiennent le logement " présente les réponses à la question 2022 de l'enquête d'évaluation d'ISC : " Dans quelle mesure êtes-vous d'accord pour dire que l'exécution du programme de logement dans les réserves de Services aux Autochtones Canada est coordonnée avec d'autres programmes fédéraux ou provinciaux qui soutiennent le logement dans les réserves ? Sur un total de 93 répondants, 28 % sont tout à fait d'accord ou d'accord, 33 % ne sont ni d'accord ni en désaccord, 36 % sont en désaccord ou tout à fait en désaccord et 3 % préfèrent ne pas se prononcer.

Les raisons de ce désaccord sont les suivantes : l'absence de programmes globaux pour traiter des problèmes de logement, l'absence de programmes provinciaux accessibles et le manque de communication entre les gouvernements et au sein de ceux-ci. Les raisons de cet accord comprennent la compréhension de la nécessité de combiner les efforts de tous les ordres de gouvernement, la capacité d'inclure des initiatives en matière d'énergie verte lors de la création de plans de logement et la capacité de coordonner le financement avec la SCHL.

Vingt-huitième constatation : l'approche fondée sur les biens et axée sur les projets pour la mise en œuvre du Programme de LDR, sans intégration systémique avec d'autres secteurs de biens dans le cadre du PIE, a entraîné non seulement une augmentation des charges administratives pour les Premières Nations, mais a également fait perdre des occasions de mieux les aider à répondre aux besoins et aux priorités cernés par leurs communautés, d'un point de vue communautaire.

La planification et l'approbation des projets de logement ne tiennent actuellement pas compte des investissements d'infrastructure dans d'autres sous-actifs du PIE, en particulier les autres infrastructures communautaires, l'eau et les eaux usées, et les installations d'enseignement. Cela a donné lieu à des cas où les logements ont été construits sans les caractéristiques structurantes adéquates financées par le Programme AIC, par exemple les routes de raccordement, les trottoirs, l'électricité, de sorte que les logements n'ont pas pu être utilisés immédiatement, en toute sécurité et de manière efficace. Les charges administratives incombent aux Premières Nations, qui doivent demander un financement pour des projets relevant de divers sous-actifs dont l'approbation simultanée n'est pas garantie.

De nombreuses personnes interrogées (des Premières Nations et du gouvernement) ont convenu que les cloisonnements en matière d'infrastructures devraient être supprimés afin de favoriser une planification logique et complète des infrastructures communautaires. Une telle approche permettrait d'obtenir de meilleurs résultats pour tous les programmes d'infrastructures communautaires et de réaliser de plus grandes économies à long terme. Le sentiment unanime qui en est ressorti est que toutes les infrastructures des biens communautaires sont interdépendantes. Par exemple, des infrastructures hors site (éclairage, routes et trottoirs, systèmes énergétiques) sont nécessaires pour soutenir le logement.

Bien que la relation entre le logement et des résultats, par exemple, en santé, en éducation et en emploi soit bien connue, elle n'a pas été démontrée pour le programme. Plusieurs répondants des Premières Nations ont parlé des difficultés à séparer les questions sociales des questions de logement et ont mentionné qu'il fallait faire davantage pour trouver des solutions intégrées afin de traiter ces questions dans le cadre d'un système. Quelques répondants de SAC et d'organisations autochtones ont évoqué la nécessité d'envisager le logement d'une manière plus globale, en faisant des liens avec d'autres infrastructures, la santé, l'éducation, les services sociaux et le développement économique.

Vingt-neuvième constatation : les économies réalisées dans le cadre du Programme de LDR n'ont pas été entièrement satisfaites en raison de la détérioration accélérée des logements due à l'utilisation de matériaux de moindre qualité et à des réparations insuffisantes, car les décisions d'approbation des projets tendent à privilégier les options les moins coûteuses plutôt que de se fonder sur une planification à long terme de la gestion des actifs.

La gestion des actifs est liée à la planification des investissements à long terme, car elle tient compte des coûts et des délais d'entretien tout au long du cycle de vie. La gestion des actifs a été soulevée par de nombreux répondants, car elle est essentielle pour évaluer l'état des logements, estimer les coûts de réparation et de modernisation, et prendre en compte la croissance de la communauté afin de faciliter la planification de la prolongation de la durée de vie et de la valeur des logements. Plusieurs répondants ont mentionné que l'absence de planification de la gestion des actifs, en particulier en ce qui concerne les coûts d'entretien et de réparation, a empêché les logements d'atteindre leur durée de vie prévue en raison d'une détérioration précoce, ce qui rend la fourniture de logements dans les communautés des Premières Nations moins efficace.

De plus, en raison des restrictions budgétaires, les communautés ont choisi d'utiliser des matériaux de moindre qualité qui ne résistent pas aux effets du climat local et aux effets croissants du changement climatique, ce qui a encore réduit l'efficacité du financement du logement puisque les maisons subissent une détérioration accélérée. De nombreux répondants des Premières Nations ont indiqué que la rentabilité de leurs programmes de logement nécessitait des plans de logement à long terme. Cette planification comprenait une évaluation des besoins et des données actualisées sur l'état de leur parc de logements (c.-à-d. la gestion des actifs). Cette planification a permis aux communautés de réaliser des gains d'efficacité et de développer une approche proactive de la gestion du logement, plutôt que de gérer des situations de crise.

Certains répondants des Premières Nations ont indiqué que, bien qu'ils essaient de trouver des sources d'énergie et des matériaux moins coûteux pour la construction (p. ex., des fours au mazout), ces solutions de rechange entraînent souvent des coûts supplémentaires pour l'entretien et les réparations. D'autres répondants des Premières Nations ont souligné que le financement ne couvre pas les coûts réels de construction des logements, ce qui oblige les communautés à construire des logements moins coûteux qui sont souvent inadaptés à leur environnement.

L'utilisation de maisons préfabriquées est un exemple d'option moins coûteuse. En effet, bien que les communautés des Premières Nations puissent avoir leurs maisons plus rapidement, les maisons préfabriquées peuvent ne pas résister à des climats rigoureux, ce qui entraîne une détérioration rapide, davantage de réparations et la nécessité de reconstruire plus tôt. L'utilisation de maisons préfabriquées ne favorise pas non plus la formation des jeunes autochtones locaux et d'autres membres de la communauté, ni de les garder au sein des communautés des Premières Nations.

Trentième constatation : il n'y a pas d'approche cohérente du renforcement des capacités en matière de gestion du logement et des actifs, ce qui nuit à l'atteinte des résultats liés au logement. L'investissement dans le renforcement des capacités du personnel en matière de gestion du logement et des actifs est considéré comme une utilisation efficace des fonds destinés au logement.

De nombreux répondants des Premières Nations ont cité le manque de personnel qualifié comme la principale raison qui empêche la réforme de leurs programmes de logement et qui, par conséquent, rend leurs programmes moins efficaces ou moins rentables. Ils ont noté que le manque d'agents de relations avec les locataires, d'équipes de réparation, de gestionnaires de logements et de personnel de soutien pour aider à administrer les logements signifiait qu'ils se concentraient moins sur l'efficacité dans la gestion difficile des logements. De nombreuses communautés ont fait appel à des consultants externes coûteux pour les aider à préparer des propositions, des rapports et des évaluations des besoins, et pour recruter des inspecteurs afin de s'assurer que les bâtiments respectaient les normes de construction.

Selon les représentants de l'APLPN, les communautés qui emploient des gestionnaires de logements formés et capables d'appliquer les principes de gestion des actifs ont gagné en efficacité dans la mise en œuvre de leur programme de logement. Il a été suggéré de continuer à mettre l'accent sur le perfectionnement de la capacité de gestion des logements pour une utilisation efficace des fonds alloués au logement.

Les personnes interrogées dans les bureaux régionaux de l'APLPN et de SAC ont fait part de leurs inquiétudes quant à l'absence d'une approche cohérente du renforcement des capacités de gestion du logement. Alors que certaines régions comme l'Atlantique, le Québec et l'Ontario ont augmenté leur capacité de gestion des logements, l'Ouest du Canada connaît un taux de roulement plus élevé des gestionnaires de logements et accuse un retard dans le développement des capacités de logement. Ils ont suggéré que la formation de cohortes de professionnels du logement reconnus pour leurs compétences et leur expérience constituerait une utilisation efficace des fonds. Ils ont également fait remarquer que le fait de bien rémunérer ces professionnels permettrait de s'assurer qu'ils restent dans les communautés des Premières Nations et ne cherchent pas à obtenir des postes mieux rémunérés dans d'autres communautés.

Les répondants associés aux conseils tribaux et aux organisations techniques de logement ont reconnu une augmentation des programmes et des services de soutien conçus pour perfectionner la capacité de la communauté à gérer le logement; cependant, ils ont mentionné que davantage pourrait être fait pour aider à former les gestionnaires de logements au sein de leurs communautés. Certains ont fait remarquer que, même si des fonds sont disponibles pour assurer la formation professionnelle et le renforcement des capacités, tous ne peuvent pas profiter de ces possibilités en raison de leur charge de travail qui limite leur capacité à suivre des formations, en particulier des formations pour lesquelles ils doivent se déplacer. Quelques répondants ont suggéré qu'un programme similaire au Programme de formation itinérante mis en œuvre dans le cadre du Programme d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées, qui offre une formation en milieu communautaire sur le fonctionnement, la surveillance et l'entretien des systèmes d'eau potable et d'eaux usées, soit élaboré pour former les gestionnaires de logements et le personnel.

Trente-et-unième constatation : certaines économies ont été réalisées grâce à l'achat en gros et à la passation de plusieurs contrats de construction avec le même entrepreneur par les communautés.

Plusieurs répondants des Premières Nations ont mentionné qu'ils avaient réalisé des économies en achetant des matériaux en gros et en utilisant le même consultant/entrepreneur pour plusieurs projets afin de négocier de meilleurs tarifs. Certains ont réalisé des économies en sous-traitant directement avec des travailleurs locaux au lieu de les garder sur la masse salariale du conseil de bande. Certaines Premières Nations ont mentionné qu'elles avaient établi des partenariats avec des organisations telles qu'Habitat pour l'humanité afin de réduire les coûts. Toutefois, certaines personnes interrogées par SAC ont mis en garde contre le fait que des pratiques telles que l'utilisation d'un même entrepreneur pour plusieurs projets de logement au sein d'une même communauté ou dans plusieurs communautés pourraient avoir des répercussions indésirables dans la mesure où certaines entreprises pourraient en profiter et finir par facturer plus cher leurs services que si elles avaient été sélectionnées par le biais d'une demande de propositions.

Trente-deuxième constatation : le roulement élevé du personnel, tant au sein de SAC que des communautés des Premières Nations, entraîne des inefficacités dues à la perte de capacité et à des efforts supplémentaires de la part des Premières Nations.

Les répondants des communautés des Premières Nations et des organisations ont fait remarquer que le roulement élevé du personnel des Premières Nations et de SAC a nui à leur capacité d'exécuter leurs programmes de logement. Le taux de roulement élevé du personnel des Premières Nations signifie que les communautés doivent investir des efforts et des fonds supplémentaires pour former du nouveau personnel, ce qui se traduit par une gestion moins efficace du logement, car il y a moins de personnel pour répondre aux demandes de logement de leur communauté. Le roulement du personnel de SAC a une incidence sur les collectivités des Premières Nations, car les connaissances et les leçons apprises ne sont pas toujours transférées aux nouveaux employés. Plusieurs répondants des Premières Nations ont indiqué que le temps passé à établir des relations avec des membres du personnel de SAC et à les aider à comprendre la situation de leur communauté en matière de logement et leurs besoins uniques est perdu lorsque ceux-ci partent, et qu'ils doivent tout recommencer auprès d'autres employés de SAC lorsque cela arrive.

Le problème du roulement élevé du personnel de SAC dans les programmes d'infrastructure a été soulevé par de nombreux répondants des Premières Nations (y compris les partenaires et les communautés). Cela a été considéré comme une pratique de gestion inefficace des programmes d'infrastructure, car il n'y avait pas de transfert de connaissances suffisant après le départ du personnel. Sur la base d'une évaluation des effectifs des trois programmes (y compris la RCN et les régions)^{Note de bas de page 36}, les données révèlent qu'il y a eu un total de 829 dénombrements de roulements, y compris les nouvelles embauches et les départs de 2016-2017 à 2020-2021 (tableau 6.1).

Trente-troisième constatation : certains ont fait remarquer que le programme était rentable, car de nombreuses Premières Nations ont indiqué que les coûts de logement assumés par leurs communautés pourraient être inclus dans le Programme de LDR.

Bien qu'elles soient couvertes par le Programme de LDR, en raison des limites de financement, certaines communautés doivent accorder la priorité à certains projets qui sont directement liés à la construction et à l'entretien de logements, comme les coûts de viabilisation des lots ou de démolition des logements existants. Par conséquent, les communautés des Premières Nations doivent chercher des fonds supplémentaires ailleurs ou assumer une partie de ces coûts afin d'accéder au financement du Programme de LDR, ce qui signifie que les communautés sans ressources financières sont souvent incapables de tirer pleinement parti du financement.

Bien que l'on s'attende à ce que les communautés des Premières Nations obtiennent du financement d'autres sources pour leurs besoins en matière de logement, y compris des loyers chargés pour les logements et de prêts du secteur privé dans le cadre du Programme de LDR, 61 % des répondants au sondage ont fourni des exemples de coûts liés au logement assumés par leur communauté qui n'étaient pas couverts ou suffisamment couverts par le Programme de LDR, notamment :

• l'élaboration de propositions de financement;
• l'embauche d'architectes et d'ingénieurs;
• l'achat de terrains appropriés;
• la couverture des augmentations des coûts de construction et des fournitures;
• les salaires du personnel et les inspections;
• la rénovation des logements afin d'aider les personnes âgées et les personnes ayant des besoins particuliers.

Les répondants des Premières Nations ont convenu que la préparation des propositions de financement était un processus compliqué et fastidieux, nécessitant souvent des mois de préparation et entraînant des coûts qui ne sont pas remboursés si la proposition n'est pas retenue. Si certains répondants ont mentionné qu'ils disposaient des capacités internes nécessaires pour élaborer des propositions solides, nombre d'entre eux ont fait appel à des consultants externes, à des conseils tribaux ou à d'autres organisations de services pour les aider à rédiger leurs propositions.

Certains répondants des Premières Nations ont mentionné qu'ils recevaient leur financement par versements et qu'ils devaient souvent payer d'avance des éléments qui leur seraient remboursés plus tard; cependant, cela crée une contrainte pour les communautés qui n'ont pas de financement propre. Un répondant a mentionné que sa communauté s'adressait à son service social ou à son service de santé pour obtenir des fonds afin de rénover les maisons ou d'effectuer des réparations.