Audit des processus de SAC pour soutenir la participation aux subventions de dix ans

Contexte

Le gouvernement du Canada collabore avec l'Assemblée des Premières Nations (APN) afin d'établir une nouvelle relation financière (NRF) qui assurera un financement adéquat, prévisible, souple et durable pour les collectivités des Premières Nations.

Le gouvernement du Canada et l'APN reconnaissent tous deux la nécessité d'améliorer la relation financière, qui constituera un élément clé pour éliminer les disparités et les iniquités socioéconomiques qui existent entre les membres des Premières Nations et le reste des Canadiens. À cette fin, le gouvernement du Canada s'est engagé à donner suite aux recommandations prioritaires qui découlent du rapport conjoint de 2017 de l'APN et de Services aux Autochtones Canada (SAC) intitulé UNE NOUVELLE APPROCHE : Co-développement d'une nouvelle relation financière entre le Canada et les Premières Nations, lequel comprend les recommandations suivantes :

1. établir un comité consultatif sur les relations financières;
2. créer des subventions de dix ans pour les Premières Nations admissibles;
3. élaborer conjointement une approche pour abroger la Loi sur la transparence financière des Premières Nations;
4. remplacer la Politique de prévention et gestion des manquements.

Dans le cadre des recommandations prioritaires, SAC s'était engagé à prendre des mesures immédiates afin de créer des subventions de dix ans renouvelables (« la subvention ») pour les Premières Nations admissibles.

La subvention procure un certain nombre d'avantages importants, notamment :

• la souplesse nécessaire pour élaborer et fournir des services;
• la souplesse nécessaire pour attribuer, gérer et utiliser le financement afin de mieux répondre aux besoins locaux et de mieux tenir compte de l'évolution des circonstances et des priorités;
• la capacité de conserver les fonds non dépensés;
• une indexation annuelle fondée sur l'inflation et la croissance de la population à compter de 2021-2022;
• une réduction du fardeau administratif et des rapports.

Un élément supplémentaire du processus de subvention est le recours au Conseil de gestion financière des Premières Nations (CGF) pour évaluer l'admissibilité à la subvention. Les critères d'admissibilité ont été établis en fonction d'un certain nombre de normes du CGF.

En février 2022, le Ministère avait conclu des ententes de subvention NRF avec 117 Premières Nations.

Pourquoi est-ce important?

Pour les Premières Nations, la mise en œuvre de la subvention de dix ans constitue une étape concrète vers l'obtention d'un financement souple et prévisible qui répond à leurs besoins et à leurs priorités. Pour SAC, la mise en œuvre de la subvention de dix ans témoigne de l'engagement à établir une nouvelle relation avec les Premières Nations. La réalisation de cet audit permet d'évaluer le processus établi par le Ministère pour mobiliser les Premières Nations admissibles et celles qui souhaitent participer à la subvention de dix ans, ainsi que d'évaluer les processus en place pour soutenir la subvention de dix ans.

Ce que nous avons examiné

L'audit a porté sur les processus et les contrôles qui appuient l'évaluation des activités de sensibilisation, l'admissibilité initiale et continue des Premières Nations et les activités de renforcement des capacités liées à la subvention, en fonction des renseignements fournis par la direction. Celle-ci a visé la période allant d'avril 2019 à février 2022. Elle n'a pas porté sur les activités et les évaluations réalisées par le CGF en ce qui concerne l'évaluation, l'admissibilité et la conformité des Premières Nations.

Ce que nous avons constaté

Conclusion générale

Les objectifs de l'initiative relative à la NRF sont clairs et mettent en évidence les avantages attendus pour les Premières Nations. Un élément clé pour assurer l'application de la NRF est la mise en œuvre de la subvention, qui vise à donner aux Premières Nations une souplesse globale en matière de gestion des fonds et à réduire les exigences en matière de production de rapports. Le Ministère a beaucoup travaillé à l'élaboration d'un cadre pour la mise en œuvre de la subvention, et la collaboration avec les intervenants, y compris l'APN et le CGF, s'est poursuivie et appuie la mise en œuvre de la subvention.

Cependant, l'audit a permis de révéler que, bien qu'un cadre et une orientation soient en place, il existe encore des lacunes en ce qui concerne la mise en œuvre dans les domaines de la sensibilisation, du renforcement des capacités, de l'admissibilité initiale et continue et de la détermination des stratégies d'atténuation des risques en ce qui concerne les évaluations de l'admissibilité continue qui ne peuvent être réalisées. Il est également possible de rallier les régions et d'améliorer la communication, car l'audit a permis de constater des lacunes dans la compréhension des rôles et des responsabilités en ce qui a trait à la mise en œuvre des éléments de la subvention.

Il convient de noter que le travail du Secrétariat de la NRF sur la subvention a été touché par la pandémie de COVID‑19. La première cohorte de Premières Nations s'est inscrite à la subvention en 2019 et, au début de 2020, la pandémie avait fait son apparition, ce qui a entraîné des assouplissements des politiques en matière de production de rapports et une interruption générale du travail.

Énoncé de conformité

L'audit est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des auditeurs internes et à la Politique sur l'audit interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations. Elle a accepté les recommandations contenues dans le rapport et élaboré un plan d'action afin d'y répondre. Ce plan d'action est inclus dans le présent rapport.

Caractéristiques de la subvention de dix ans – NRF

La portée des programmes admissibles par lesquels le financement est fourni aux Premières Nations dans le cadre de la subvention englobe les 11 secteurs de prestation de services suivants :

1. le financement du soutien des bandes;
2. les avantages sociaux des employés;
3. les immobilisations et l'entretien;
4. l'aide au revenu;
5. l'aide à la vie autonome;
6. l'éducation primaire et secondaire;
7. l'éducation postsecondaire;
8. les soins de santé primaires, sauf en Colombie-Britannique;
9. le soutien à l'infrastructure de santé;
10. le Programme des services relatifs aux terres et au développement économique;
11. l'administration des inscriptions.

Il convient de noter que le financement n'est pas accordé à toutes les Premières Nations participantes dans le cadre de tous les programmes.

Rôle du Conseil de gestion financière des Premières Nations

Un protocole d'entente (PE) a été établi le 6 novembre 2018 entre le CGF et le gouvernement du Canada. Dans le cadre de ce PE, le CGF a accepté le rôle d'évaluer si une Première Nation répond aux critères d'admissibilité à une subvention, au nom de SAC.

La subvention de dix ans est offerte aux Premières Nations qui présentent une demande et répondent aux exigences en matière d'admissibilité. Ces dernières, mises au point conjointement par le Ministère, l'APN et le CGF, évaluent le rendement financier et les structures de gouvernance des bénéficiaires.

Les critères d'admissibilités sont les suivants :

• disposer d'une loi sur l'administration financière (LAF) ou d'un règlement sur l'administration financière (RAF) qui répond aux normes élaborées conjointement en matière d'admissibilité aux subventions;
• respecter les ratios de rendement financier prescrits, en fonction des calculs du CGF.

Les exigences en matière d'admissibilité sont fondées sur les normes convenues pour les certifications en matière de gestion financière. Le CGF procède à l'analyse de l'admissibilité des Premières Nations en évaluant les états financiers vérifiés des cinq années précédentes et en vérifiant que les LAF ou les RAF des Premières Nations sont conformes aux normes du CGF pour de telles lois, les exigences en matière de dispositions particulières d'une LAF ou d'un RAF énumérées dans le modèle d'entente de financement de SAC. Il fournit également une certification des systèmes de gestion financière (SGF), qui atteste de l'utilisation de bonnes pratiques de gouvernance et de finances, comme il est indiqué dans la LAF de la Première Nation.

Le CGF fournit les résultats de l'évaluation de l'admissibilité au Ministère (Secrétariat de la NRF), puis le comité d'examen de l'admissibilité aux subventions discute des résultats de l'évaluation, examine d'autres secteurs de risque et prépare une recommandation à l'intention de la ministre des Services aux Autochtones (la ministre), qui prend la décision définitive d'offrir l'entente de subvention.

Le CGF appuie également la mise en œuvre par SAC de l'évaluation des risques élaborée conjointement et des activités de surveillance de l'admissibilité continue nécessaires pour continuer de recevoir la subvention.

Rôles et responsabilités du Ministère

Le Secrétariat de la NRF, qui relève du SPSP, est chargé de superviser et de diriger la mise en œuvre de la subvention. Plus précisément, le Secrétariat de la NRF est responsable de l'élaboration des politiques, de la coordination des renseignements sur l'admissibilité, de l'évaluation des risques des candidats potentiels, des activités de surveillance de l'admissibilité continue et de l'élaboration de lignes directrices opérationnelles et de produits d'information.

Les Services consultatifs en paiements de transfert (SCPT) au sein du Secteur du dirigeant principal des finances, des résultats et de l'exécution (DPFRE) appuient la mise en œuvre en élaborant les sections relatives aux subventions du modèle d'entente globale de financement du Ministère. De plus, le DPFRE est également responsable d'offrir du soutien lors des examens de l'admissibilité des bénéficiaires potentiels réalisés par le comité d'examen de l'admissibilité aux subventions.

Les membres du secteur des opérations régionales (OR) et de la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits (DGSPNI) sont responsables de soutenir les activités administratives tout au long du cycle de vie de la subvention, notamment en appuyant la décision de la ministre d'offrir l'entente de subvention. Cela comprend l'envoi de lettres d'appel aux Premières Nations, en fonction des documents élaborés et fournis par le Secrétariat de la NRF, et les rencontres avec les bénéficiaires intéressés pour répondre à leurs questions et préoccupations sur les ententes de subvention. Pour ce qui est de l'évaluation et de l'admissibilité continue, les OR et la DGSPNI apportent leur contribution aux examens de l'admissibilité initiale, appuient la réalisation de la surveillance de l'admissibilité continue et communiquent avec les Premières Nations au sujet du soutien au renforcement des capacités.

Le Ministère a élaboré conjointement le Guide opérationnel de la subvention (le « Guide opérationnel ») avec le CGF et l'APN, qui définit les principales activités et les rôles et responsabilités correspondants liés à la subvention. Le Guide opérationnel a été rédigé et presque achevé en juin 2021, mais il demeure à l'état d'ébauche depuis février 2022.

2.1 Pourquoi est-ce important?

Pour les Premières Nations, la mise en œuvre de la subvention constitue une étape concrète vers l'obtention d'un financement souple et prévisible qui répond à leurs besoins et à leurs priorités. Pour SAC, la mise en œuvre de la subvention de dix ans témoigne de l'engagement à établir une nouvelle relation avec les Premières Nations. La réalisation de cet audit permet d'évaluer le processus établi par le Ministère pour mobiliser les Premières Nations admissibles et celles qui souhaitent participer à la subvention, ainsi que d'évaluer les processus internes en place pour soutenir la subvention.

2.2 Objectif de l'audit

L'audit a pour objectif de fournir l'assurance que les activités du Ministère appuient l'évaluation de l'admissibilité initiale et continue des Premières Nations qui reçoivent la subvention et qu'elles appuient également les Premières Nations qui pourraient souhaiter la recevoir et qui n'ont pas encore manifesté d'intérêt envers cette subvention.

2.3 Portée de l'audit

L'audit a porté sur les processus et les contrôles qui appuient l'évaluation des activités de sensibilisation, l'admissibilité initiale et continue des Premières Nations et les activités de renforcement des capacités liées à la subvention, en fonction des renseignements fournis par la direction. Celle-ci a visé la période allant d'avril 2019 à février 2022.

L'audit a porté sur les travaux du Secrétariat de la NRF (qui relève du SPSP), des OR, de la DGSPNI et du DPFRE. Le travail des partenaires externes, comme celui du CGF, n'a pas été examiné, car les activités des partenaires externes ne relèvent pas du mandat de la portée de l'audit.

Les bureaux régionaux sélectionnés dans le cadre de cet audit étaient ceux de la Colombie-Britannique, de l'Alberta, de l'Ontario, du Québec et de la région de l'Atlantique. Ces régions ont été sélectionnées en fonction du nombre de subventions accordées. L'audit a porté sur les régions ayant un taux élevé d'octroi de subventions et celles qui n'en ont pas accordé autant, ainsi que sur le travail qui en a découlé de la part des bureaux régionaux pour les activités de sensibilisation, les évaluations de l'admissibilité continue et le soutien au renforcement des capacités.

L'audit a porté sur l'évaluation des activités suivantes liées à la mise en œuvre et à l'opérationnalisation de la subvention.

• Activités de sensibilisation : Les Premières Nations reçoivent chaque année des communications et des renseignements de la part du Ministère, qui sollicite des déclarations d'intérêt (DI) pour participer à la subvention. Les activités de sensibilisation fournissent aux Premières Nations qui ne participent pas actuellement à la subvention de dix ans des renseignements qui leur permettent de prendre une décision éclairée quant à leur participation au nouveau programme.
• Admissibilité initiale : La subvention est offerte aux Premières Nations qui présentent une demande écrite et qui répondent aux exigences en matière d'admissibilité. Ces dernières, mises au point conjointement avec l'APN et le CGF, évaluent le rendement financier et la gouvernance financière des bénéficiaires. L'évaluation initiale de l'admissibilité de l'offre de subvention est effectuée par le CGF, qui fournit les résultats de l'évaluation de l'admissibilité au Ministère (Secrétariat de la NRF). Le comité d'examen de l'admissibilité aux subventions discute ensuite des résultats et examine d'autres secteurs de risque possible avant de préparer une recommandation à la ministre des Services aux Autochtones, laquelle prend la décision définitive d'offrir l'entente de subvention.
• Admissibilité continue : Pour continuer de recevoir une subvention, les bénéficiaires doivent démontrer qu'ils continuent de satisfaire aux exigences en matière d'admissibilité durant toute la durée de la subvention. Le CGF appuie SAC dans la mise en œuvre de l'évaluation de risques élaborée conjointement et des activités d'évaluation de l'admissibilité continue.
• Activités et ressources de soutien au renforcement des capacités : Le Ministère et le CGF offrent un soutien au renforcement des capacités aux Premières Nations afin d'appuyer l'élaboration et le maintien des exigences en matière d'admissibilité ainsi que la capacité de gouvernance.

L'audit ne comprenait pas la mise à l'essai des ententes de subvention individuelles. Elle a également exclu les activités et les évaluations effectuées par le CGF relativement à l'évaluation, à l'admissibilité et à la conformité des Premières Nations.

2.4 Approche et méthodologie de l'audit

L'audit a été mené conformément aux exigences de la Politique sur l'audit interne du Secrétariat du Conseil du Trésor et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des auditeurs internes. Les auditeurs ont examiné suffisamment d'éléments probants pertinents et ont obtenu suffisamment de données pour fournir un niveau d'assurance raisonnable afin d'étayer leurs conclusions. L'approche adoptée pour atteindre l'objectif de l'audit consistait, entre autres, à établir des critères d'audit permettant de formuler des observations et de tirer des conclusions. Les critères d'audit sont énoncés à l'annexe A.

L'audit comprenait trois étapes : la planification, le déroulement et la production du rapport. Voici les principales techniques d'audit utilisées :

• les entrevues auprès des principaux intervenants participant à la conception et à l'octroi de la subvention;
• les passages en revue des activités de sensibilisation, des activités d'évaluation de l'admissibilité initiale et continue ainsi que des activités de renforcement des capacités et de soutien permanent;
• l'examen de la documentation, y compris les politiques, les procédures et les orientations visant à appuyer les intervenants responsables des activités liées au financement des subventions dans le cadre d'une entente globale de financement, la surveillance des responsabilités et des flux de travail, les outils utilisés pour s'acquitter des responsabilités et le compte rendu des activités de surveillance des bénéficiaires et des résultats.

3.1 Activités de sensibilisation et de renforcement des capacités

La sensibilisation est un élément essentiel pour accroître la participation à la subvention. La communication doit être uniforme et claire, et mettre en évidence les éléments clés de la subvention ainsi que les raisons pour lesquelles la participation à celle-ci est avantageuse. Parallèlement à ces activités de sensibilisation, le Ministère devrait offrir un soutien au renforcement des capacités pour aider les Premières Nations qui sont intéressées, mais qui peuvent avoir des difficultés à satisfaire aux critères d'admissibilité.

Par conséquent, dans le cadre de l'audit, on s'attendait à ce que le Ministère mène des activités de sensibilisation afin de fournir des renseignements exacts sur la subvention et de susciter l'intérêt des Premières Nations qui ne s'y étaient pas encore inscrites. De plus, toujours dans le cadre de l'audit, on s'attendait à ce que les Premières Nations qui souhaitaient participer à la subvention et qui avaient également des besoins en matière de renforcement des capacités soient recensées par le Ministère et reçoivent le soutien ministériel disponible pour contribuer à assurer leur admissibilité à la subvention.

Le Ministère risquait de ne pas fournir suffisamment de renseignements sur la subvention aux Premières Nations dans le cadre de ses activités de sensibilisation, ce qui aurait une incidence sur la participation à la subvention. Le Ministère risquait également de rater une occasion de fournir un soutien au renforcement des capacités aux Premières Nations intéressées, mais qui ne seraient pas admissibles en raison de leurs besoins en la matière. En l'absence d'un soutien efficace en matière de sensibilisation et de renforcement des capacités, l'efficacité globale de l'initiative relative à la NRF serait influencée, car la participation à la subvention pourrait être limitée aux collectivités qui ont déjà la capacité de répondre aux critères d'admissibilité et de comprendre la subvention de dix ans.

4. Conclusion

Les objectifs de l'initiative relative à la NRF sont clairs et mettent en évidence les avantages attendus pour les Premières Nations. Un élément clé pour assurer la mise en œuvre de la NRF est la mise en œuvre de la subvention, qui vise à donner aux Premières Nations une souplesse globale en matière de gestion des fonds et à réduire les exigences en matière de production de rapports. Le Ministère a beaucoup travaillé à l'élaboration d'un cadre pour la mise en œuvre de la subvention, et la collaboration avec les intervenants, notamment l'APN et le CGF, se poursuit et appuie la mise en œuvre de la subvention.

Cependant, l'audit a permis de révéler que, bien qu'un cadre et une orientation soient en place, il existe encore des lacunes en ce qui concerne la mise en œuvre dans les domaines de la sensibilisation, du renforcement des capacités, de l'admissibilité initiale et continue et de la détermination des stratégies d'atténuation des risques en ce qui concerne les évaluations de l'admissibilité continue qui ne peuvent être réalisées. Il s'agit également d'une occasion de rallier les régions et d'améliorer la communication, car l'audit a permis de constater des lacunes dans la compréhension des rôles et des responsabilités en ce qui a trait à la mise en œuvre des éléments de la subvention de dix ans.

Il convient de noter que le travail du Secrétariat de la NRF sur la subvention a été touché par la pandémie de COVID‑19. La première cohorte de Premières Nations s'est inscrite à la subvention en 2019 et, au début de 2020, la pandémie a fait son apparition, ce qui a entraîné des assouplissements des politiques en matière de production de rapports et une interruption générale du travail.

5. Plan d'action de la direction

Le SPSP accueille favorablement les conclusions et les recommandations issues de l'audit des processus de SAC visant à appuyer la participation aux subventions de dix ans. L'avancement de la NRF est une responsabilité partagée à l'échelle du Ministère et du gouvernement du Canada, et un élément clé est la subvention NRF en tant que mécanisme de financement favorisant la prévisibilité, la souplesse et la suffisance continue grâce à l'indexation de la subvention NRF. Le SPSP dirige l'élaboration et la mise en œuvre conjointes de la subvention, mais continue également de compter fortement sur les partenaires d'élaboration conjointe, les programmes nationaux et les bureaux régionaux pour appuyer l'élaboration conjointe et la promotion de la subvention NRF, étant donné que la subvention en soi n'est pas un programme, mais plutôt une approche globale de la prestation du financement des services de base aux Premières Nations qui appuie l'autodétermination dans la conception et la prestation des services.

À ce jour, plus de 40 % de toutes les Premières Nations ont manifesté de l'intérêt pour la subvention NRF, et bon nombre d'entre elles continuent de travailler pour satisfaire aux critères d'admissibilité. La subvention a maintenant été adoptée par plus de 20 % des Premières Nations. Au total, plus d'un milliard de dollars en paiements de transfert devraient être versés aux Premières Nations au moyen d'ententes de financement de subvention NRF en 2022-2023, et ce montant augmentera au fil du temps, ce qui représente une part croissante des paiements de transfert totaux de SAC aux Premières Nations. Étant donné que la subvention NRF est un mécanisme de financement facultatif, le Ministère n'a pas fixé d'échéancier pour l'adoption de la subvention par toutes les Premières Nations, mais on estime qu'en moyenne 18 Premières Nations de plus par année adopteront la subvention NRF au cours de la prochaine décennie.

Afin d'assurer le succès durable de l'initiative de subvention alors que SAC continue d'étudier les possibilités de réforme collaborative des relations financières, le SPSP met sur pied une équipe spécialisée pour diriger la coordination de la subvention NRF, tandis qu'une équipe distincte dirigera d'autres activités d'élaboration conjointe de politiques relatives à la NRF.