Évaluation du Programme des affaires individuelles des Premières Nations

Pertinence

L’évaluation a révélé qu’il existe un besoin continu pour le Programme des affaires individuelles et ses offres de services. La DGAI offre des services qui constituent des obligations législatives et/ou des obligations découlant des traités du Canada. En vertu de l’article 5 de la Loi sur les Indiens, le gouvernement du Canada doit tenir un registre des Indiens, un registre officiel de toutes les personnes inscrites à titre d’Indien (dans les réserves et hors réserve)^{Note de bas de page 5}. La Loi définit également l’argent des Indiens comme « les sommes d’argent perçues, reçues ou détenues par Sa Majesté à l’usage et au profit des Indiens ou des bandes^{Note de bas de page 6} », et les articles 42 à 52 précisent que la ministre de SAC est responsable des successions des Indiens^{Note de bas de page 7}. Le paiement des annuités découlant de traités satisfait aux obligations de traités. Mais c'est aussi un acte symbolique. Il représente l'un des rares moyens directs par lequel la Couronne et les collectivités des Premières Nations peuvent se réunir pour maintenir la tradition, honorer les traités et établir une relation continue les unes avec les autres.

Au delà des obligations législatives et découlant des traités des offres de services, les informateurs clés ont souligné que l’inscription représentait la « porte d’entrée au Ministère » et la « base de tout ». L'inscription est une condition préalable pour accéder à la plupart des autres programmes et services de Services aux Autochtones Canada.

Efficacité

L’évaluation met en évidence deux préoccupations importantes en matière d’efficacité, à savoir les défis liés à l’accès aux services auxquels font face les clients autochtones vivant en milieu urbain, et les irrégularités dans les formations offertes au personnel de SAC dans l’ensemble des régions. Les répondants et les partenaires de SAC ont souligné l’obstacle que représente l’accès à l’inscription, à la délivrance de cartes et aux paiements des annuités découlant des traités dans les régions urbaines. En 2016, environ 483 870 membres inscrits des Premières Nations vivaient hors réserve ou en milieu urbain^{Note de bas de page 8}. Pour soutenir plus de 50 % des clients des Premières Nations vivant hors réserve ou en milieu urbain, il y a actuellement 16 kiosques disponibles à travers le pays. Même si les 16 emplacements servent ces clients, les répondants ont souligné que les difficultés d’accès aux services dans les centres urbains demeurent un obstacle à l’accessibilité dans les villes sans kiosque. Par ailleurs, les capacités de formation et l’accès aux outils connexes varient d’une région à l’autre et d’une offre de services à l’autre. Un examen ministériel interne des systèmes de données sur l’inscription des Indiens et la gestion des successions (2018) a révélé le manque de formation officielle offerte dans les quatre systèmes de données. De plus, le matériel de formation est désuet ou peut ne pas exister pour tous les systèmes.

Efficience

Selon la majorité des répondants de SAC, le Système d’inscription des Indiens (SII) et le Système de rapports sur les successions sont désuets, contiennent une grande quantité de données personnelles et posent un risque potentiel de perte de données. De plus, il y a un manque d’investissements dans les deux systèmes et, même après l’évaluation de Fonds des Indiens, successions et annuités découlant des traités^{Note de bas de page 9} de 2013, il est toujours difficile de saisir des données et d’apporter des modifications. En fait, en tant que système hérité, le SII a survécu au-delà de la limite de temps d'une gestion typique du cycle de vie des produits, la dernière mise à niveau technique du système ayant été effectuée en 2013. Les systèmes de données actuels restent opérationnels et continuent d'être utilisés par le personnel de SAC, cependant, à mesure que la DGAI continue d'améliorer et de rehausser son modèle de prestation de services, elle aura besoin de systèmes de données modernes qui correspondent à ses besoins et qui sont conçus en fonction du client. Les problèmes liés aux systèmes de données ont des incidences sur les services à la clientèle, y compris en ce qui a trait aux délais. Les structures organisationnelles doivent également être examinées, car les responsabilités, la portée, les liens hiérarchiques et les structures organisationnelles manquent d’uniformité d’une région à l’autre.

Inscription et certificat sécurisé de statut d’Indien

Même si l’inscription est un programme national, l’expérience des clients peut varier considérablement selon l’endroit où ils demandent des services d’inscription et de délivrance de cartes. Ce phénomène découle de structures organisationnelles incohérentes et d’une délégation de tous les dossiers complexes aux bureaux nationaux. Les personnes interrogées craignent que le degré de respect des normes de services varie entre les bureaux régionaux et nationaux (six mois pour rendre les décisions concernant l’inscription; huit mois pour rendre les décisions concernant l’inscription dans les cas d’adoption; et 16 semaines pour délivrer les CSSI aux demandeurs). Les retards dans le traitement des demandes peuvent engendrer de graves répercussions sur les personnes, les familles et les collectivités. Ils peuvent également compromettre la capacité de la Couronne à s’acquitter de ses obligations envers les Premières Nations. Pour les programmes autres que ceux de la DGAI nécessitant une confirmation du statut d’Indien avant d’offrir des prestations et des services, les retards dans les décisions concernant l’inscription nuisent à l’efficacité et alourdissent la charge de travail.

Fonds en fiducie

Des mécanismes permettent aux collectivités des Premières Nations de gérer leurs fonds en fiducie. Il existe des retards dans l’approbation et la distribution de l’argent aux bandes et aux particuliers. De plus, il est difficile de retrouver les clients particuliers à qui l’on doit de l’argent. Le point commun entre les régions reste la rapidité avec laquelle elles versent l’argent aux bandes et aux particuliers.

Successions

Dans l’ensemble, les offres de services successoraux comportent un éventail d’obstacles et de possibilités. L’évaluation souligne que les clients dans les réserves font face à des difficultés d’accès et de participation, notamment en ce qui concerne l’accès à l’information sur les successions, l’accès aux représentants des bureaux régionaux et à la technologie. En outre, presque toutes les régions sont confrontées à un arriéré de dossiers de succession, et leur capacité de dotation actuelle pour y remédier fait défaut. Le fait de résorber l’arriéré considérable des bureaux régionaux et d’alléger partiellement la charge de travail a permis à certaines régions d’explorer d’autres approches pour fermer des dossiers non complexes. Il est nécessaire d’établir l’ordre de priorité des ressources adéquates pour les Successions de personnes vivantes^{Note de bas de page 10}, l’accent étant mis particulièrement sur la clarification des rôles et des responsabilités entre les administrateurs. À mesure que le Ministère s’emploie au transfert éventuel des services, il serait possible d’augmenter la capacité des collectivités des Premières Nations à fournir des services de première ligne pour céder efficacement les biens aux héritiers et bénéficiaires légitimes des personnes décédées admissibles.

Annuités découlant des traités

Puisque le montant actuel du paiement est relativement faible (de 4 à 5 dollars^{Note de bas de page 11}), de nombreux bénéficiaires ne retournent pas dans leur collectivité d’origine pour percevoir les paiements dus. On prévoit que la modernisation potentielle des fonds d’annuité^{Note de bas de page 12} entraînera une augmentation des demandes de versement des paiements de traités, surtout dans le cas des clients vivant en milieu urbain. Les répondants de SAC ont relevé quelques difficultés qui en découleront, tant à l’échelle régionale que nationale (c. à d. le paiement physique de sommes importantes, les problèmes d’accessibilité pour les clients en milieu urbain, la détermination des personnes qui ont également droit aux annuités). L'Expérience du paiement des annuités prévues dans les traités (EPAT) offre aux employés du Ministère une occasion d'apprentissage unique en les invitant à participer aux événements de paiement de traité tenus à travers le pays. Les participants de SAC ont noté que l'EPAT avait considérablement amélioré leurs compétences culturelles et leur connaissance historique de la culture et des problèmes autochtones, mais qu'une formation supplémentaire avant le déploiement serait bénéfique.

Transfert de services

Comme l’ont fait remarquer les répondants de SAC et des Premières Nations, tout transfert de services aux collectivités des Premières Nations liés aux affaires individuelles est fondamentalement complexe, car il s’agit d’une obligation statutaire en vertu de la Loi sur les Indiens, ce qui entraîne une responsabilité ministérielle. Ces transferts sont néanmoins possibles, notamment en favorisant davantage le renforcement des capacités des AII et en élargissant leur rôle. Ainsi, ils pourront procéder à des inscriptions simples dans les réserves, certifier des documents et, éventuellement, soutenir leurs bureaux dans les réserves en ce qui concerne les successions. Cette mesure pourrait également faciliter davantage la capacité des collectivités des Premières Nations à offrir un meilleur service dans les réserves et directement aux clients. Une autre façon de transférer les services comprend l’augmentation du nombre de partenaires qui sont une source fiable^{Note de bas de page 13}; ces derniers assumeront davantage de responsabilités administratives déléguées par le registraire des Indiens. Les Autochtones auront donc un plus grand contrôle sur la prestation des services du processus d’inscription et de délivrance des cartes de statut. Les recommandations ci-dessous sont, le cas échéant, présentées dans le contexte du transfert graduel des services aux affaires individuelles aux soins et au contrôle des Premières Nations.

Pratiques exemplaires

L’évaluation présente plusieurs pratiques exemplaires dont ont discuté les informateurs clés aux bureaux nationaux et régionaux. Parmi les pratiques exemplaires présentées dans l’évaluation, mentionnons les domaines d’intérêt suivants : la collaboration entre le Service correctionnel du Canada et SAC; les AII de l’Alberta qui reçoivent un soutien au renforcement des capacités; des approches pratiques pour aider les clients à remplir les formulaires relatifs aux successions; et l’utilisation par le Manitoba d’une base de données en ligne sur les annuités découlant des traités pour verser les paiements aux clients de façon fluide.

Premières répercussions de la COVID-19

Bien que n'entrant pas dans le cadre d'origine, l’évaluation a examiné les premières répercussions de la pandémie de COVID-19 sur les offres de services du Programme des affaires individuelles. À la lumière de la pandémie, les informateurs ont soulevé les thèmes suivants : les effets sur les activités prévues; les défis liés aux offres de services; et toute incidence imprévue découlant de la réponse de SAC à la pandémie de COVID-19. Les conséquences de la pandémie sur le Programme des affaires individuelles et les offres de services connexes sont considérables.

Par conséquent, on recommande ce qui suit à SAC

1. Travailler avec les partenaires des Premières Nations à la création d’un ou des programmes de formation à l’intention des AII, dans le cadre desquels ils ont un meilleur accès au SII et peuvent éventuellement procéder à des inscriptions simples dans les réserves. Afin d’être un AII dans une collectivité, les responsabilités supplémentaires doivent s’accompagner d’un modèle de ressourcement renouvelé et d’une meilleure connaissance de l’offre de services relatifs aux successions.
2. Prendre appui sur les efforts continus en matière de gestion des données et des systèmes de données et du soutien de la gestion de l’information et de la technologie de l’information (GI-TI), de travailler avec le Dirigeant principal des données (DPD) de SAC, le Dirigeant principal de l'information (DPI), et les partenaires des Premières Nations pour élaborer un plan stratégique clair pour le système de données afin de régler les problèmes liés aux systèmes dans le cadre du programme. Il s’agit notamment de mettre l’accent sur la préservation de l’intégrité des données, de rédiger des directives claires sur l’utilisation uniforme des systèmes, d’assouplir les niveaux d’accès des utilisateurs, de s’assurer que les systèmes sont conformes à l'ACS Plus du point de vue de la collecte de données et d’assurer un stockage sécuritaire des données et des systèmes de données du Programme des affaires individuelles.
3. Élaborer des outils de mesure du rendement qui évaluent la capacité de la Direction générale à respecter les normes du service à la clientèle pour les offres de services. Le cas échéant, cela devrait être entrepris avec la contribution des partenaires des Premières Nations.
4. Donner plus de clarté et de précisions aux administrateurs des Successions de personnes vivantes de SAC en mettant à jour les documents de formation et d’orientation afin d’aider davantage les administrateurs dans la gestion des biens et des finances des adultes à charge.
5. Créer, en consultation avec les partenaires des Premières Nations, un système national renouvelé de gestion de la charge de travail pour l’inscription et explorer les options pour régler l’arriéré des inscriptions au moyen d’une approche nationale stratégique cohérente. Pour ce faire, les outils qui permettent le traitement numérique des documents doivent être mis à jour.
6. Collaborer avec les régions, les responsables du soutien en GI-TI, les ressources humaines et le dirigeant principal des finances, des résultats et de l’exécution (DPFRE) pour réaliser et diriger une évaluation de la capacité organisationnelle de l’ensemble des services offerts, se concentrant spécifiquement sur la capacité des ressources humaines internes de SAC.
7. Rapprocher les services aux clients urbains en élargissant l'accès aux services aux clients dans les zones urbaines. Cela comprend, entre autres, la numérisation de l’accès au service, les activités liées au paiement des annuités découlant de traités en milieux urbains et le renforcement des partenariats avec des sources fiables.

Réponse et plan d’action de la direction

La Direction générale des affaires individuelles (DGAI) tient à remercier l'équipe d'évaluation pour l'analyse approfondie qui a été faite dans le cadre du présent rapport et pour avoir recueilli de nombreux renseignements précieux directement auprès des employés, des administrateurs communautaires du Registre des Indiens et d'autres partenaires qui sont profondément et directement engagés dans les services aux personnes. Le programme appuie les recommandations de l'évaluation, qui s'alignent sur les activités et les plans actuels visant à faire progresser et à améliorer l'expérience des clients, à assurer l'exactitude et l'efficacité dans les opérations et à poursuivre sur la voie du transfert des soins et du contrôle aux Premières Nations.

L'évaluation des offres de services de la DGAI se base sur des données probantes recueillies sur une période donnée : de 2014-2015 à 2018-2019. Il est important de noter que cette période ne reflète pas entièrement le flux et le reflux naturel de la charge de travail au sein du programme, qui comprend des facteurs hors de son contrôle, par exemple des modifications législatives, des litiges, des protestations, des accords de règlement, la fluctuation du volume des demandes et l'exhaustivité des renseignements fournis dans les demandes. À la suite de l'évaluation, de nombreuses améliorations du service ont été lancées par le programme et sont directement liées aux recommandations de l'évaluation. Il s'agit notamment d'une série d'initiatives transformatrices conçues pour moderniser les opérations, y compris des solutions numériques et en ligne et des améliorations aux systèmes, ainsi que des efforts de renforcement des capacités et des améliorations apportées aux politiques et aux programmes pour améliorer la précision et l'efficacité dans les opérations. Parmi les exemples particuliers, mentionnons le déploiement d'une solution de demande numérique pour l'inscription et le certificat sécurisé de statut d'Indien, ainsi que d'autres activités complémentaires, notamment une plus grande capacité de traitement avec l'établissement de l'unité de traitement à Québec, des changements aux politiques pour appuyer la prise de décisions discrétionnaires, l'expansion des services en milieu urbain, y compris le versement d'annuités découlant de traités, et des efforts soutenus visant à orienter la voie vers les services de transfert des successions.

Une prise de décision correcte et précise, au-delà de l'efficacité du traitement, est essentielle pour tout le travail effectué dans les programmes de la DGAI. Certaines demandes d'inscription sont simples, d'autres sont complexes et nécessitent des recherches historiques plus ou moins poussées. Même si la DGAI observe des dispositions législatives et des politiques particulières, chaque demande d'inscription est tout à fait unique et nécessite un examen rigoureux des nombreuses sources de renseignements. Le programme d'inscription n'est pas simplement un système où les demandes entrent et sortent. Les décisions statutaires prises sur la demande d'une personne ont des répercussions importantes sur sa vie et sous-tendent des milliards de dollars de dépenses fédérales et provinciales. De même, l'administration des successions exige une réflexion approfondie et une diligence raisonnable en travaillant avec la famille et les proches afin de respecter les souhaits, l'intention, ainsi que les lois et les politiques.

L'importance de la tenue du Registre des Indiens et des listes de membres des bandes, l'émission de documents de confirmation d'inscription (le certificat sécurisé de statut d'Indien), la gestion des successions des personnes décédées et vivantes, l'administration des fonds détenus en fiducie et des annuités découlant de traités sont essentielles à la vie quotidienne des personnes. La façon dont ils sont présentés a des répercussions directes sur la façon dont les gens perçoivent l'engagement du gouvernement du Canada à l'égard de la reconnaissance des droits et de la réconciliation, alors que le programme s'éloigne globalement des hypothèses et des pratiques coloniales de la Loi sur les Indiens.

Il est également important de noter que la DGAI nécessite des ressources suffisantes et stables pour mettre pleinement en œuvre les recommandations de cette évaluation. En outre, étant donné que la reddition de comptes en matière d'offres de services de la DGAI relève de toutes les régions, les communautés, l'administration centrale et les services ministériels, la coopération et le soutien de toutes les parties sont également essentiels à la mise en œuvre complète des recommandations issues de l'évaluation.

La poursuite des efforts de modernisation des systèmes et des processus et l'identification des voies de transfert des services en fonction des besoins et de l'état de préparation des Premières Nations sont primordiales pour la mise en œuvre de toutes les recommandations.

1. Introduction

L’objectif général de l’évaluation était d’examiner le Programme des affaires individuelles des Premières Nations et ses sous-programmes, tels qu’ils sont décrits dans le Plan d’évaluation quinquennal de Services aux Autochtones Canada (SAC) et conformément à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor (CT) du Canada. L’évaluation a porté sur les sous-programmes suivants, ci-après désignés sous le nom d’offres de services : l’inscription et le certificat sécurisé de statut d’Indien, l’argent des Indiens, les successions et les annuités découlant des traités (y compris l’Expérience du paiement des annuités prévues dans les traités).

2. Aperçu du Programme des affaires individuelles

2.3 Gestion du programme, partenaires clés et bénéficiaires

Le Programme des affaires individuelles relève du Secteur des opérations régionales de SAC. Dans les quatre offres de services, les activités sont organisées et menées conjointement par l’administration centrale et les bureaux régionaux, ainsi que par l’entremise des agents de l’inscription des Indiens (AII) à l’échelle des bandes. Les rôles et les responsabilités en matière de gestion du programme et ceux des autres intervenants clés et bénéficiaires sont décrits ci dessous concernant chaque offre de services.

3.1 Portée et enjeux de l’évaluation

Cette évaluation couvre la période de 2014-2015 à 2018-2019, conformément aux exigences du Conseil du Trésor, et comprend chacune des quatre offres de services gérées par la DGAI. L’objectif était d’obtenir une évaluation neutre et fondée sur des données probantes concernant la pertinence, le rendement (exécution du programme), l’efficacité, les leçons retenues et les pratiques exemplaires pour les activités suivantes : inscription et CSSI, argent des Indiens, successions et annuités découlant des traités. Bien qu’elles ne fassent pas partie de la portée initiale, l’évaluation intègre également des données plus récentes et des mesures prises par SAC pour régler les problèmes liés aux offres de services, notamment dans le contexte du transfert des responsabilités (transfert de services) et de la pandémie de COVID-19. L’évaluation a été menée par une équipe d’évaluation de la Direction de l’évaluation de SAC.

À la demande du Programme des affaires individuelles, l’équipe d’évaluation a accordé une attention particulière aux services offerts aux particuliers. Elle s’est également penchée sur les activités et les secteurs d’activité les plus importants de la DGAI, soit les dépenses et la contribution aux résultats escomptés. Dans cette optique :

• l’évaluation comprenait tous les aspects du travail de la DGAI dans le domaine de l’inscription. Cependant, elle a accordé moins d’importance à la délivrance de CSI, puisque le rôle de la Direction générale dans ce domaine est très limité; les bandes des Premières Nations en sont presque entièrement responsables;
• en ce qui concerne les fonds en fiducie, l’évaluation s’est penchée davantage sur les comptes en fiducie pour les successions de personnes décédées, les adultes à charge et les mineurs, et moins sur ce qui touche les enfants adoptés, les héritiers disparus et les comptes d’attente.

L’évaluation a été réalisée sous l’angle de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS Plus), de l’incidence sur les enfants et les familles, et de la réconciliation.

L’annexe B du présent rapport énumère les questions et les enjeux particuliers qui ont guidé l’évaluation.

3.2 Conception et méthodes

L’évaluation a été menée par une équipe de la Direction de l’évaluation de SAC. Le rapport sur la méthodologie a été achevé en octobre 2020, et les données primaires ont été recueillies de novembre 2020 à mars 2021.

L’évaluation s’est fondée sur des méthodes mixtes, qui comprenaient les sources de données suivantes : un examen des documents, des documents spécialisés et des articles publiés dans les médias; 52 entrevues auprès d’informateurs clés menées par des représentants de SAC dans les bureaux nationaux et régionaux et auprès d’autres informateurs du gouvernement du Canada à l’extérieur du Programme des affaires individuelles (notamment des centres d’amitié autochtones, des organismes de gestion des terres et de la National Aboriginal Trust Officers Association [NATOA]); 17 discussions de groupe avec les AII, les gestionnaires de terres autochtones et les participants de l’EPAT-2; un sondage auprès de 256 AII provenant de collectivités de partout au Canada.

À la suite de la phase initiale de collecte de données susmentionnée, l’équipe d’évaluation a également examiné les répercussions de la COVID-19 sur les offres de services au moyen d’entrevues de suivi auprès du personnel de SAC à l’administration centrale et dans les régions.

3.3 Limites

En raison des restrictions de déplacement découlant de la pandémie de COVID-19, la principale limite de l’évaluation était l’incapacité de l’équipe d’évaluation à effectuer des visites sur place dans les régions et les collectivités. Par conséquent, elle a mené des entrevues auprès d’informateurs clés et de groupes de discussion à distance en tirant parti de la technologie des communications. Elle a également distribué le sondage aux AII, qui a reçu une forte réponse de la part de toutes les régions du Canada participant au Programme des affaires individuelles. L’incapacité de réaliser des visites sur place et des entrevues en personne n’était pas idéale; toutefois, le passage nécessaire vers la collecte de données à distance n’a pas eu d’incidence sur les résultats, les recommandations et les conclusions générales de l’évaluation.

3.4 Mobilisation des Autochtones

Les offres de services du Programme des affaires individuelles revêtent une grande importance pour les Premières Nations au Canada. Par conséquent, on a invité l’Assemblée des Premières Nations (APN) à formuler des commentaires, à collaborer et à donner des conseils concernant la portée, les secteurs d’intérêt, les questions d’évaluation et les informateurs appropriés. Le rapport lui a été transmis. Néanmoins, l’équipe d’évaluation a pu tenir plusieurs réunions de groupes de discussion avec les AII et d’autres partenaires autochtones liés aux offres de services du Programme des affaires individuelles, y compris 7 entrevues d'informateurs clés avec des Centres d'amitié, 13 discussions de groupe avec des AII et 1 discussion de groupe avec des gestionnaires de terres autochtones.

3.5 Organisation des constatations

Cette évaluation a considéré le Programme des affaires individuelles comme une entité holistique. Toutefois, elle portait surtout sur le rendement de chacune des quatre offres de services individuelles, car il y a peu de chevauchement, d'un point de vue de la gestion et de l'exploitation, entre elles. Bon nombre des constatations de l’évaluation sont donc propres à l’offre de services plutôt qu’à l’ensemble du programme. Les constatations 1 à 5 peuvent être considérées comme des recoupements entre deux ou plusieurs offres de services, tandis que les autres sont propres aux quatre offres.

4.1 Relation fondamentale entre le gouvernement du Canada et les peuples des Premières Nations

La DGAI fournit des services qui sont les obligations législatives et/ou issues de traités du Canada. En vertu de l’article 5 de la Loi sur les Indiens, le gouvernement du Canada doit tenir un registre des Indiens, un registre officiel de toutes les personnes inscrites à titre d’Indien (dans les réserves et hors réserve)^{Note de bas de page 24}. La Loi définit l’argent des Indiens comme « les sommes d’argent perçues, reçues ou détenues par Sa Majesté à l’usage et au profit des Indiens ou des bandes^{Note de bas de page 25} », et les articles 42 à 52 précisent que la ministre des Services aux Autochtonnes est responsable des successions des Indiens^{Note de bas de page 26}. Les annuités découlant des traités sont symboliquement l’un des rares moyens directs par lesquels la Couronne et les collectivités des Premières Nations peuvent se réunir de façon cérémonieuse pour respecter la tradition, honorer les traités et entretenir une relation. Le Programme des annuités découlant des traités est responsable de l’administration et du paiement des annuités en fonction des traités signés avec la Couronne. Les membres des bandes signataires de 13 traités, à savoir le traité Robinson-Supérieur, le traité Robinson-Huron et les traités numérotés (de 1 à 11), reçoivent des annuités^{Note de bas de page 27}.

Au delà des obligations législatives et des obligations découlant des traités des offres de services, les informateurs clés ont souligné que l’inscription représentait la « porte d’entrée au Ministère » et la « base de tout ». Un répondant d’un bureau national a déclaré que l’inscription est un « aspect fondamental de [la relation de SAC] avec les Premières Nations», et que « dans une certaine mesure, tous les programmes dépendent de l’inscription ». Dans le cadre de cette évaluation, cet aspect a souvent été mentionné, tant lors des entrevues avec les informateurs clés que dans le cadre de l’examen des documents. L’accès aux soins de santé, dont a fait mention un répondant de la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits, en est un exemple. Dans l’optique du principe de Jordan, le fait de déterminer si les enfants ont le droit d’être inscrits en temps opportun entraîne de graves répercussions sur leur capacité à accéder aux services immédiatement (qu’il s’agisse d’une situation d’urgence ou non)^{Note de bas de page 28}.

5.1 Besoins en matière d’accès des clients en milieu urbain

Les répondants et les organisations partenaires de SAC ont souligné l’obstacle que représente l’accès à l’inscription, à la délivrance de cartes et aux paiements des annuités découlant des traités dans les régions urbaines. En 2016, 14 % des Indiens inscrits vivaient hors réserve et 45 % de ceux non inscrits vivaient en milieu urbain^{Note de bas de page 29}.

Pour offrir des services d’inscription et de délivrance de cartes dans les zones urbaines,
16 kiosques offrent actuellement des services hors réserve. Malgré tout, les répondants ont souligné que les difficultés d’accès aux services dans les centres urbains demeurent un obstacle à l’accessibilité dans les villes sans kiosque. « [L’]obstacle est la géographie environnementale… nous savons que tout le monde ne peut pas venir à Winnipeg pour obtenir un CSSI [certificat sécurisé de statut d’Indien], alors il faut mettre en place des zones à Island Lake ou à Thompson. Ainsi, les gens peuvent se rapprocher pour entamer les processus », déclare un répondant de SAC du Manitoba, bien que de nombreuses régions aient évoqué cet obstacle commun. Selon les organisations partenaires, la portée géographique des kiosques n’est tout simplement pas suffisante. La solution de rechange aux kiosques est le numéro de téléphone sans frais (le Centre de contacts de renseignements du public est géré par le DPFRE), mais les répondants jugent qu’il n’offre pas les directives ni les renseignements nécessaires. Les obstacles à la prestation de services en milieu urbain continueront probablement à poser problème, car en vue des modifications apportées à la Loi sur les Indiens (y compris le projet de loi S 3^{Note de bas de page 30}), la majorité des Autochtones nouvellement admissibles au statut d’Indien vivent en milieu urbain.

Dans le but de favoriser un meilleur soutien dans les centres urbains, certains répondants de SAC ont suggéré de collaborer avec les centres d’amitié et les conseils tribaux quant aux demandes d’inscription et de carte de statut. Les répondants des centres d’amitié aident souvent les clients à remplir leurs demandes. Ils ont également souligné les difficultés du processus (à la fois en raison de la complexité du processus et du fardeau financier). « Nous assumons déjà cette tâche. Nous prenons déjà le relais. Nous protégeons les clients de façon à ce que, lorsqu’ils doivent faire ces appels, nous leur fournissions des services qui facilitent les choses. Nous assurerons ensuite un suivi, puisqu’ils [les clients] n’ont peut-être pas la force de le faire », explique un répondant d’un centre d’amitié. En outre, les répondants des centres d’amitié doivent consulter les clients et les Premières Nations qu’ils servent avant de s’engager à offrir de tels services.

En ce qui concerne l’accessibilité en milieu urbain des annuités découlant des traités, les AII et les répondants SAC ont fait remarquer que de nombreuses personnes, bien qu’admissibles au paiement des annuités, ne sont pas retournées dans leurs collectivités depuis plusieurs années. Cette situation a entraîné le non paiement d’un grand nombre de bénéficiaires (soit un montant enregistré de 845 102 $ en 2019-2020^{Note de bas de page 31}). Même si certaines zones urbaines canadiennes ont tenu des séances de paiement pilotes, de nombreux répondants de SAC ont souligné que d’autres mécanismes doivent être mis en place pour répondre à la demande croissante hors réserve, en particulier dans le contexte d’une modernisation potentielle. Les séances en milieu urbain ont tendance à attirer des jeunes qui ne sont pas certains de leur admissibilité. Elles permettent néanmoins aux clients de déterminer s’ils sont admissibles sans se rendre dans une région éloignée visée par un traité.

Un partenariat proposé entre SAC et Service Canada pourrait permettre d’atteindre plus de membres de la collectivité aux endroits où les bureaux régionaux de SAC ne sont pas facilement accessibles. Par ailleurs, les répondants régionaux de SAC souhaiteraient avoir accès à une plate-forme en ligne sous forme de portail pour les demandes afin de faciliter l’accès des clients aux paiements découlant de traités. Actuellement, les personnes qui ne peuvent pas assister aux séances ont l’option d’envoyer une demande par courrier. Un formulaire à remplir et à transmettre par courriel est également en cours d’élaboration.

5.2 Accès à la formation

Les capacités de formation et l’accès aux outils connexes varient selon la région et l’offre de services. Par exemple, une formation spécialisée sur les successions des personnes décédées et les biens des personnes vivantes est offerte, mais il n’existe aucun module concernant les mineurs et les adultes à charge. Le personnel régional de SAC a également signalé ne pas être au courant des modules et des outils de formation sur les successions offerts en français. En réponse au manque de modules disponibles, certaines régions ont entrepris d’élaborer du matériel de formation interne pour mieux soutenir les employés actuels et faciliter l’intégration des nouveaux employés. En outre, quelques AII de certaines régions reçoivent de la formation supplémentaire (p. ex. aider les clients à remplir les formulaires de succession), tandis que d’autres ne connaissent pas les renseignements sur les successions à communiquer aux clients, ce qui peut limiter leur capacité à répondre aux demandes d’information de leur collectivité. Lorsqu’il s’agit de donner aux clients des renseignements exacts ou de contester la mésinformation des dirigeants de la collectivité, ce manque de formation peut rendre difficile le travail des AII, car ils ont un accès limité à la formation concernant les nouvelles lois et les répercussions subséquentes sur les procédures d’inscription (c.-à-d. le projet de loi S-3).

De plus, un examen ministériel interne des systèmes d’inscription des Indiens et de déclaration des successions a révélé le manque de formation officielle offert pour les quatre systèmes de données (les deux autres étant le Système de paiement des traités et l’application Web du CSSI). Cet examen a également mis en lumière le fait que le matériel de formation est désuet ou peut ne pas exister pour tous les systèmes. Ces problèmes peuvent nuire particulièrement aux nouveaux employés, qui dépendent grandement de la formation en cours d’emploi pour accomplir leurs tâches et utiliser les différents systèmes de données; par conséquent, certains les utilisent de façon incohérente.

6.1 Système de données

Le SII^{Note de bas de page 32} et le Système d’enregistrement des successions^{Note de bas de page 33} sont désuets et ne répondent pas aux besoins des clients et des utilisateurs finaux. En tant que système hérité, le SII a survécu au-delà de la limite de temps d'une gestion typique du cycle de vie des produits, la dernière mise à niveau technique du système ayant été effectuée en 2013. Les répondants de SAC, tant à l’échelle nationale que régionale, ont constaté que les deux systèmes (le SII et le Système d’enregistrement des successions) manquent d’investissements techniques et en capital. De plus, comme l’a souligné l’évaluation de Fonds des Indiens, successions et annuités découlant des traités^{Note de bas de page 34} de 2013, il est toujours difficile de saisir des données et d’apporter des modifications aux dossiers. Les répondants de SAC ont souligné le risque potentiel de perte de données avec des systèmes obsolètes qui contiennent de grandes quantités de données personnelles. Les systèmes de données actuels demeurent opérationnels et continuent d'être utilisés par le personnel de SAC. Toutefois, à mesure que la DGAI continue d'améliorer et de rehausser son modèle de prestation de services, elle aura besoin de systèmes de données modernes qui correspondent à ses besoins et qui sont conçus en pensant au client.

Un répondant du gouvernement du Canada a soulevé un manque d’investissement pour changer les choses : « Les améliorations incrémentales ne suffisent pas. Au cours de la prochaine décennie, il est impossible que les choses changent aussi peu que ces 10 dernières années, alors les systèmes ne seront en aucun cas prêts pour le transfert de service. Nous devons changer la façon dont nous investissons dans ce projet. »

Ces défis liés au système entraînent des conséquences importantes sur les services à la clientèle. « Les outils de technologie de l’information sont un facteur constant bien ancré dans notre travail. Les choses bougent lentement, ne fonctionnent pas, n’avancent pas; ouvrir ou télécharger les fichiers demande beaucoup de temps. Se connecter exige 15 minutes. Si vous souhaitez obtenir des résultats appropriés, vous devez d’abord fournir aux employés les outils appropriés », explique un autre répondant de SAC.

Il est essentiel de remédier aux fonctionnalités limitées du SII et du Système d’enregistrement des successions, car la DGAI risque de donner des renseignements inexacts aux Premières Nations et de surveiller le mauvais nombre de successions de personnes vivantes. Une telle situation peut entraîner une mauvaise administration des dossiers de succession et aggraver l’important arriéré des demandes d’inscription. D’un point de vue de gestion de projet, l’incapacité de générer des données fiables et l’utilisation incohérente des systèmes dans les bureaux régionaux ont alourdi cet arriéré. Afin de mieux servir les clients, les répondants de SAC (bureaux nationaux et régionaux) doivent pouvoir assurer le suivi des données des systèmes et en rendre compte avec exactitude. Ils doivent également accéder au dossier d’un client pour lui donner une mise à jour exacte de l’état de sa demande. « Je ne peux aucunement demander de voir le dossier d’une certaine personne [dans le SII]. » Un répondant du bureau national de SAC a proposé un système dans lequel un client ou sa famille peut suivre l’état de la demande comme on le fait avec un paquet expédié. De façon générale, les répondants de SAC ont noté qu’il n’existe aucun moyen de connaître le nombre de demandes reçues par un bureau régional lors d’une période donnée, ce qui rend difficile de suivre de façon appropriée les progrès et la dotation de ressources à temps plein. Ce problème a été souligné à la fois pour le SII et le Système d’enregistrement des successions.

Les systèmes présentent également un risque élevé pour la Direction générale et le Ministère, car ils peuvent constamment tomber en panne. « À l’heure actuelle, la structure [du SII] ressemble à une tour Jenga : on peut jouer un peu avec, mais pas trop, car elle peut s’effondrer n’importe quand », décrit avec justesse un répondant de SAC. Un système qui comporte énormément de données personnelles et qui facilite l’accès aux services de SAC représente un risque très élevé. De plus, l’examen interne du SII et du Système d’enregistrement des successions susmentionné appuie cette affirmation : le risque le plus important est lié à la récupérabilité du SII en cas de perte de données.

En fin de compte, les limites du SII et du Système d’enregistrement des successions peuvent influer sur la capacité de la Couronne à s’acquitter de ses obligations envers les Premières Nations.

6.2 Structures organisationnelles

Selon de nombreux répondants, les responsabilités, la portée, les liens hiérarchiques et les structures organisationnelles manquent d’uniformité d’une région à l’autre. Souvent, les employés de classification différente et de niveau différent assument les mêmes tâches, ce qui crée des tensions à l’interne dans certains cas, puisque les membres du personnel du même niveau sont tous responsables de produits livrables similaires, et ce, quelle que soit leur classification. « C’est vraiment pêle-mêle. J’ai vu certains endroits où un seul PM3 ou un seul CR4 s’occupe de tout, alors qu’à d’autres, un PM1 est le responsable », mentionne un répondant du bureau national. Ces incohérences dans la dotation entraînent de graves conséquences sur le service à la clientèle et la gestion globale du programme. Les répondants trouvent que certaines régions sont gérées efficacement, tandis que d’autres, moins. Cependant, rien n’indique clairement ce que fait chaque bureau, ce qui fonctionne bien et ce qui peut être appliqué de façon plus générale dans l’ensemble des bureaux.

Les incohérences dans les structures organisationnelles ont entraîné d’importantes répercussions sur les bureaux régionaux. L’arriéré des inscriptions s’explique en partie par la nécessité de former des personnes ailleurs qu’au sein du bureau national pour qu’elles puissent traiter des dossiers complexes (notamment les demandes antérieures à 1985). Les modifications apportées à la Loi sur les Indiens (p. ex. le projet de loi S-3 et l’entente ayant trait à la rafle des années 1960) ont exigé que l’offre de services d’inscription et de délivrance de cartes puisse être adaptée. « [Ces changements] ont une incidence sur nos activités. Nous devons changer nos politiques, créer de nouveaux outils de travail pour le personnel, former les employés. Les activités sont perturbées par chaque changement », précise un répondant de SAC. De nombreux membres du personnel de SAC conviennent qu’une gestion de la charge de travail à l’échelle nationale, qui permet aux employés de partout au pays de traiter les dossiers des autres, constitue une bonne stratégie. Cependant, selon un gestionnaire, « la charge de travail ne sera jamais gérée à l’échelle nationale si elle est à sens unique, c’est-à-dire si nous [l’administration centrale] pouvons assumer leurs tâches [des régions], mais qu’elles [les régions] ne peuvent pas faire de même. Le retard dans les régions n’est pas important; c’est plutôt l’administration centrale qui présente un arriéré de 25 000 dossiers. Les chiffres parlent d’eux mêmes. Je ne sais pas pourquoi nous prétendons ne pas avoir besoin d’aide ou assurer la gestion de la charge de travail lorsque personne ne peut assumer ses tâches. » De nombreux membres du personnel régional de SAC indiquent que les régions doivent pouvoir traiter des dossiers complexes en plus d’avoir accès à la même formation et aux mêmes éléments du SII. Outre la nécessité d’élargir le traitement des dossiers complexes, la formation sur l’inscription destinée aux nouveaux employés est chronophage. « [Il faut] au moins de six (6) à 12 mois pour comprendre ce en quoi consiste l’inscription. Ce n’est pas pour tout le monde. » Par conséquent, lorsqu’un afflux important de demandes découle d’un règlement, renforcer la capacité en ressources humaines pour y répondre exige plusieurs mois.

Comme l’a remarqué l’équipe d’évaluation, les répondants de SAC souhaitent décentraliser davantage les tâches, notamment en donnant aux bureaux régionaux une plus grande responsabilité, de même que la possibilité de prendre des décisions de plus en plus complexes et d’accorder aux AII des tâches plus importantes et un meilleur accès au SII.

7.1 Programme national

Les répondants de SAC, tant à l’échelle régionale que nationale, ont mentionné que le degré de respect des normes de services varie entre les bureaux régionaux et nationaux; certains n’ont aucun retard alors que d’autres ont de la difficulté à traiter les demandes. De plus, l’expérience des clients peut varier considérablement selon le bureau auquel ils présentent leur demande. Cette situation pose problème dans le cadre d’un programme national, qui vise à offrir des services aux clients de façon uniforme partout au pays, peu importe le point d’entrée du service. En soulignant ces préoccupations, deux répondants de SAC ont déclaré ce qui suit :

On croit également que deux facteurs principaux sont responsables des incohérences dans le délai de traitement. Le premier facteur est tous les dossiers complexes qui sont délégués au bureau national et l’absence d’un système national de gestion de la charge de travail, tel qu’il est décrit dans la constatation 5. Le deuxième est l’écart entre la structure organisationnelle des bureaux régionaux et nationaux. Plus précisément, comme les processus et les niveaux de dotation diffèrent entre les bureaux régionaux et nationaux, la rapidité du traitement des demandes d’inscription est sans aucun doute touchée.

7.2 Résultats escomptés

La DGAI a établi une norme de services, soit six mois pour rendre les décisions concernant l’inscription; huit mois pour rendre les décisions concernant l’inscription dans les cas d’adoption; et 16 semaines pour délivrer les CSSI aux demandeurs.

L’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure d’obtenir de données récentes concernant la mesure dans laquelle la DGAI respecte ces normes de service à l’échelle nationale ou régionale. Selon les documents du programme de 2018-2019, le bureau national traite seulement 38 % des demandes d’inscription dans le délai prescrit par la norme de service et a accumulé un arriéré de plus de 4 000 dossiers [d’inscription]. À la suite des modifications législatives apportées au projet de loi S-3, l’arriéré des demandes d’inscription s’est aggravé. L’accès régulier à des données fiables concernant le nombre de demandes d’inscription et le délai de traitement, ventilées par région, permettrait à l’équipe responsable de l’inscription de déterminer les facteurs à examiner aux fins d’amélioration.

De plus, le délai pour rendre les décisions peut être imprévisible et varier. « [La] norme de services pour l’inscription n’est qu’un ramassis de mots », affirme un répondant. « Il est inacceptable de devoir écrire une lettre pour indiquer qu’un délai de six mois à deux ans est nécessaire pour rendre une décision… Nous devrions être en mesure de prendre une décision sur-le-champ », déclare un autre. D’autres répondants ont également fourni des preuves anecdotiques selon lesquelles certaines décisions d’inscription peuvent prendre des années avant d’être rendues, y compris dans des cas non complexes :

Les retards ou les problèmes liés à la rapidité des décisions concernant l’inscription ont de graves conséquences sur la vie des gens, puisque le statut sert de porte d’entrée pour accéder à d’autres services et droits de SAC. Dans l’attente d’une décision, ces personnes peuvent faire face à un risque élevé, tant sur le plan physique que financier, parce qu’elles ne reçoivent pas les services et les prestations auxquels elles sont autrement admissibles. En bref, les retards importants dans le traitement des demandes peuvent entraîner de graves répercussions sur les personnes, les familles et les collectivités. Ils peuvent également compromettre la capacité de la Couronne à s’acquitter de ses obligations envers les Premières Nations.

Pour les programmes autres que ceux de la DGAI nécessitant une confirmation du statut d’Indien avant d’offrir des prestations et des services, les retards dans les décisions concernant l’inscription nuisent à l’efficacité et alourdissent la charge de travail. Par exemple, les répondants d’un programme de SAC font de plus en plus de travail supplémentaire pour éviter que les enfants ne subissent de lacune dans leur accès aux services :

Dans le cadre du programme de SAC, de plus en plus de clients déposent des plaintes :

Enfin, les retards dans le traitement des inscriptions et la délivrance des cartes sont perçus comme une absence de dévouement envers les membres des Premières Nations, un manque de respect et un acte de racisme. Lors du sondage et des discussions de groupe, les AII et les médias en ont pris bonne note^{Note de bas de page 35}. Souvent, les répondants comparent le temps d’attente pour l’inscription à celui pour le permis de conduire, la carte d’assurance maladie ou le passeport : les délais sont communiqués aux clients de façon claire et la demande est traitée rapidement. Selon certaines personnes, les mois ou les années d’attente avant l’obtention d’un CSSI constituent un manque de respect envers les peuples des Premières Nations et leurs besoins. « Facilitez l’accès des services. Il est ridicule de constater à quel point c’est difficile », affirme un représentant d’une organisation partenaire.

En ce qui concerne le CSSI, les répondants de SAC ont confirmé que leur norme de service de 16 semaines était respectée. Malgré cela, 75 % des répondants croient que le temps nécessaire pour obtenir un CSSI décourage les gens à présenter une demande. En d’autres termes, la période de 16 semaines est trop longue pour inciter un changement. De nombreux clients ont l’habitude de quitter le bureau d’un AII avec un nouveau CSI, car ils ne peuvent pas attendre plusieurs mois avant de recevoir un nouveau CSSI. En outre, 66 % des répondants conviennent que l’incapacité d’assurer un suivi de la délivrance des cartes constitue un obstacle pour les clients qui souhaitent faire la transition vers un CSSI. Voici d’autres défis relevés par les AII : la difficulté à trouver des répondants, et un grand nombre de clients qui n’ont pas accès à deux formes d’identification requises pour présenter une demande de CSSI. L’intention de SAC était de permettre aux Premières Nations de faire la transition du CSI vers le CSSI, mais les délais posent problème.

8.1 Initiative de liquidation des comptes des mineurs (ILCM)

SAC éprouve toujours des difficultés à retracer les clients qui ont des comptes en fiducie dont ils ignorent peut-être l’existence et ces comptes non réclamés ont augmenté les montants des comptes de l’Initiative de liquidation des comptes des mineurs (ILCM). Le personnel de SAC fait tout son possible pour repérer les personnes qui ont des comptes en fiducie, établis par les Premières Nations, et dont le montant peut être remis lorsqu’une personne atteint l’âge de la majorité dans sa province. Il est possible que ces personnes ne soient même pas au courant de l’existence de ces comptes en fiducie.

Les informateurs clés (bureaux régionaux et nationaux) ont cité diverses raisons pour expliquer le grand nombre de comptes de l’ILCM. Citons pour exemple les difficultés à localiser des clients (environ 5 000 comptes de l’ILCM); le fait que SAC a accès à des renseignements qui ne sont pas à jour ou qui sont erronés ou que le ministère n’a tout simplement pas les coordonnées des clients, et qu’il est également possible que les clients soient des personnes itinérantes, en transition, incarcérées ou décédées^{Note de bas de page 36}. Il est important de noter que l’ILCM a en effet facilité la prestation des services en ce qui a trait à l’argent des Indiens. Malgré cela, il existe encore un grand nombre de comptes de l’ILCM. Les répondants des bureaux régionaux de SAC et de la National Aboriginal Trust Officers Association (ou « Association nationale des agents de fiducie autochtones ») ont admis qu’il était difficile de retrouver les clients qui ont été adoptés. Il pourrait être nécessaire de mettre en application une approche concertée et proactive pour les clients qui sont en cours d’adoption ou qui ont été adoptés.

Pour surmonter ces difficultés et diminuer le nombre de comptes actuels de l’ILCM, les bureaux de SAC ont mis en œuvre différentes stratégies, dont la sensibilisation; les envois postaux aux titulaires de comptes; les communications avec les agents de l’inscription des Indiens (AII); la réalisation de recherches ciblées (en passant par les médias sociaux, par exemple). Les membres du personnel de SAC ont aussi souvent profité des occasions que leur donnait le paiement des annuités prévues dans les traités pour informer des personnes qui n’étaient peut-être pas au courant de l’existence de fonds fiduciaires. Les répondants des bureaux nationaux ont indiqué que, récemment, les bureaux régionaux ont commencé à s’assurer que, pour chaque nouveau compte en fiducie qui a été créé, tous les moyens sont pris pour aviser les clients, non seulement de l’existence d’un compte en fiducie leur appartenant, mais également du moment où ils peuvent accéder à leur compte et de la façon dont ils peuvent y accéder. Malgré les progrès réels réalisés en ce qui a trait à la recherche de clients, il y a encore du travail à faire.

8.2 Gestion des fonds en fiducie

Selon l’examen des preuves révélées par les évaluations, y compris l’examen des documents et les entrevues réalisées avec les informateurs clés, divers mécanismes sont utilisés par les collectivités des Premières Nations pour gérer leurs propres fonds en fiducie. En vertu de l’article 69 de la Loi sur les Indiens, les Premières Nations contrôlent totalement la façon dont elles gèrent leurs comptes de revenu, et la participation de SAC se limite au traitement des opérations, étant convenu que les fonds seront utilisés au profit des membres d’une bande donnée. Les répondants des bureaux régionaux ont souligné que l’article 69 vise à favoriser une plus grande participation des Premières Nations et à leur donner le contrôle sur la gestion de l’argent des bandes. Les bureaux régionaux ont soulevé des préoccupations relativement au processus des Premières Nations s’appliquant aux transferts, en vertu de l’article 69, processus qui peut être assez laborieux et chronophage pour les collectivités qui poursuivent activement ce processus.

Les Premières Nations qui sont assujetties à l’article 66 ont pu constater une participation accrue de SAC sur le plan administratif. Les bureaux régionaux ont surtout besoin de renseignements supplémentaires de la part des collectivités des Premières Nations, notamment pour acquérir une bonne compréhension de l’utilisation des fonds, pour examiner les documents à l’appui et pour confirmer que les fonds seront utilisés afin de favoriser le mieux-être des membres de leurs collectivités respectives. Les bandes des Premières Nations qui sont régies par la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations contrôlent totalement leurs comptes de revenu et de capital. Les répondants des bureaux régionaux ont affirmé que les Premières Nations assujetties à la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations peuvent être considérées comme étant des collectivités où les transferts sont, en quelque sorte, instantanés, puisque les fonds sont transférés aux collectivités et elles peuvent créer leurs propres fiducies, ce qui leur permet également de gérer leurs propres ressources, en temps opportun.

SAC a également déployé des efforts considérables pour s’assurer que le système de gestion des fonds en fiducie prend bien en charge l’outil de gestion des terres, ce qui permet une gestion efficace de ces fonds.

8.3 Décaissement des fonds en fiducie

L’argent des Indiens englobe l’argent des membres particuliers et l’argent des bandes. Compte tenu des preuves disponibles révélées à la suite d’évaluations, la mise en œuvre de ces offres de services est systématique et en conformité avec la Loi sur les Indiens. Deux constatations importantes ont été faites : (1) des retards dans l’approbation et la distribution de l’argent aux bandes de même qu’aux membres particuliers et (2) difficultés à trouver les clients à qui l’on doit de l’argent (membres particuliers).

Si, lors d’entrevues avec des informateurs clés, de nombreuses régions ont révélé qu’elles suivent des processus et des procédures systématiques pour la distribution des sommes aux clients, l’un des points communs de plusieurs régions est la rapidité avec laquelle elles remettent l’argent aux membres particuliers et des bandes. Bien que de nombreuses raisons justifient les retards pour accéder aux fonds du compte de revenu et du compte de capital, l’évaluation a révélé que les nombreux niveaux d’approbation y contribuent, y compris quand les signatures de ministres sont requises. Ceci peut faire en sorte que les clients ne reçoivent pas les fonds en temps opportun. Bien que, pour les bandes, il soit relativement facile d’avoir accès à l’argent des comptes de revenu et de capital, il y a tout de même des retards attribuables aux procédures. Connaissant les difficultés liées aux délais pour accéder à l’argent des membres particuliers et des bandes, le personnel des bureaux nationaux a mentionné que les organigrammes internes font actuellement l’objet d’une mise à jour afin de simplifier les responsabilités et de « ramener les responsabilités à des niveaux plus appropriés plutôt que d’avoir à obtenir la signature d’un ministre ».

En ce qui concerne l’argent des membres particuliers, les informateurs clés des bureaux régionaux ont affirmé que « le processus de distribution des fonds (individuels) peut être fastidieux et nécessite une planification rigoureuse, surtout lorsque les gens sont vulnérables ». Par exemple, pour illustrer les défis que pose le processus de déblocage des fonds, un bureau régional a fait état de l’expérience d’un client souhaitant accéder à ses fonds afin de se procurer un manteau : « [...] un client a un urgent besoin d’un manteau, vous devez effectuer toutes sortes de démarches pour trouver un nouveau manteau [...] plus laborieux que si nous avions un compte bancaire dans une collectivité et nous pourrions assurer un décaissement plus rapide à partir d’un compte bancaire ». Certains bureaux régionaux ont souligné que la pandémie de COVID-19 leur a donné l’occasion de prendre des mesures face à ces retards et d’élaborer des systèmes souples, notamment en travaillant en collaboration étroite avec les équipes dans les salles de courrier, de sorte que les clients puissent recevoir les paiements, traités en temps réel, dans le but de diminuer les retards pour les clients en attente d’un chèque envoyé par la poste pour payer leur loyer et les frais des services publics.

9.1 Accès et participation (clients vivant dans les réserves)

Les informateurs clés, y compris les AII et le personnel de SAC des bureaux régionaux et nationaux, ont signalé l’existence d’un éventail d’obstacles à l’accès et à la participation aux services successoraux. Les multiples sources de données de l’évaluation permettent de relever deux obstacles importants auxquels sont confrontés les clients qui vivent dans les réserves : l’accès à l’information pour communiquer avec le bon représentant d’un bureau régional et les difficultés liées au monde numérique.

Les AII ont observé que la navigation et l’accès, en temps opportun, à l’information sur les services successoraux dans les réserves sont souvent difficiles et sont une source de frustration pour les clients. Il faut parfois des semaines pour que les clients trouvent les coordonnées d’un bureau régional et entrent en contact avec un agent des successions qui répondra à leurs questions d’ordre juridique ou qui les aidera à remplir les formulaires appropriés. Pendant ce temps, les successions ne se règlent pas et les familles en deuil ne savent pas exactement comment procéder.

Les difficultés liées au numérique sont d’autres problèmes auxquels sont confrontés les clients qui vivent dans les réserves (c.-à-d. bande passante, accès à Internet, des clients n’ont peut-être pas d’adresse courriel, etc.), qui peuvent avoir une incidence majeure sur leur capacité d’avoir accès à l’offre de services et de participer à ceux-ci. Si les répondants des bureaux régionaux de SAC ont affirmé que des efforts considérables ont été déployés pour veiller à ce que les documents concernant les successions soient accessibles aux clients, il est toujours difficile pour eux de remplir adéquatement les documents, d’où le fait que les clients doivent demander de l’aide supplémentaire aux agents des successions des bureaux régionaux afin de remplir les documents de façon adéquate. Les répondants aux entrevues réalisées auprès des informateurs clés (bureaux régionaux et nationaux) ont recommandé, vu la lourdeur juridique de l’offre de services, de traduire les documents en langues autochtones locales, le cas échéant, afin que ces documents soient plus accessibles.

9.2 Capacité des ressources humaines (arriéré des dossiers de succession)

Le Programme d’administration des successions ne dispose pas d’une approche normalisée en matière de capacité des ressources humaines (RH) dans les bureaux régionaux. Grâce aux entrevues réalisées avec les informateurs clés, l’évaluation a permis de constater de grandes différences entre les capacités des ressources humaines des bureaux régionaux, les structures organisationnelles ainsi que les rôles et les responsabilités des agents des successions de l’ensemble des régions. Le personnel des bureaux nationaux a également reconnu que l’ensemble des régions a grand besoin de structures de RH normalisées, compte tenu du fait que certaines régions pourraient avoir besoin de plus de personnel en raison de la taille de leur population.

Presque toutes les régions ont actuellement un arriéré qui n’est pas proportionnel à la capacité actuelle du personnel ni à la taille de la population des Premières Nations. Cela signifie que, souvent, les successions ne sont pas traitées en temps opportun. Par exemple, le Québec a révélé qu’il compte cinq équivalents temps plein (ETP) pour traiter un arriéré de 800 dossiers ouverts. Le Manitoba, avec seulement trois ETP, doit traiter un arriéré de 10 000 dossiers. Ces trois employés sont responsables des 600 dossiers qui sont présentés chaque année, mais ils ont la capacité de traiter seulement 400 dossiers. Compte tenu du soutien actuel en dotation des trois agents des successions, il sera difficile pour le Manitoba de réduire considérablement l’arriéré sans investir davantage dans les ressources humaines.

Seule la Colombie Britannique dispose d’une unité d’agents des successions qui est dédiée uniquement aux activités liées aux successions. Leur situation est différente de tous les autres bureaux régionaux. Dans de nombreuses régions où travaillent des agents généralistes – contrairement aux agents spécialistes – leur rôle et leurs bureaux doivent très souvent s’ajuster aux demandes d’offres de services (augmentation des demandes d’inscription en raison de S-3, par exemple).

En traitant l’arriéré des bureaux régionaux et en allégeant partiellement le fardeau de la charge de travail, certaines régions ont mis en application d’autres approches pour fermer des dossiers non complexes. Par exemple, en 2018, un bureau régional a mis en œuvre un projet pilote dans le but de fermer les dossiers de succession et de réduire son arriéré en embauchant du personnel temporaire supplémentaire pour lui venir en aide. Le recours à d’autres mesures de dotation pourrait améliorer les services de tous les bureaux régionaux.

9.3 Biens des personnes vivantes

Dans le cadre des offres de services relatifs aux successions, il est généralement admis que les successions de personnes vivantes sont une priorité élevée, car ces successions permettent de soutenir des personnes qui sont vulnérables et à risque. Malgré cela, dans la plupart des régions, des membres du personnel de SAC et des partenaires externes sont préoccupés par la gestion globale de cette offre de services.

Certains bureaux régionaux de SAC ont indiqué que le processus de collaboration avec les tuteurs et curateurs territoriaux et publics, concernant la confirmation de la compétence ministérielle sur les adultes à charge, peut être un processus qui prend du temps. Par conséquent, tout retard dans la prise de décision juridictionnelle peut potentiellement avoir des conséquences très néfastes sur la vie des adultes dépendants et de leurs familles. Pour aider à résoudre les problèmes de rapidité, il peut être avantageux pour la Direction générale de travailler à l'élaboration d'une approche systématique avec ses homologues territoriaux et provinciaux dans le but d'améliorer la communication entre les parties et d'aider à confirmer la compétence ministérielle en temps opportun.

En outre, l'amélioration des efforts de renforcement des capacités parmi les agents immobiliers peut également aider à résoudre l'arriéré des successions. En ce qui concerne le matériel de formation destiné au personnel de SAC, la majorité des informateurs membres du personnel des bureaux régionaux de SAC ont indiqué que le manuel de formation de même que les documents qui présentent les lignes directrices sur les successions des personnes vivantes sont désuets, manquent de clarté et leur qualité laisse à désirer, et ont mentionné qu’ils ne savaient pas s’il existait un manuel entièrement traduit en français. Ils ont également exprimé des préoccupations quant au fait que les employés ne reçoivent pas une formation appropriée et qu’ils ne sont pas prêts à assumer leurs fonctions. Ce point est important compte tenu des dossiers difficiles et souvent complexes que les administrateurs de SAC doivent traiter.

9.4 Successions de personnes décédées

On a reconnu la nécessité d’accroître la capacité des collectivités des Premières Nations à rehausser le niveau de connaissances et de sensibilisation en ce qui a trait aux successions de personnes décédées, compte tenu du fait que le Ministère préfère qu’un membre de la famille ou une personne désignée par le défunt (c.-à-d. par testament) s’occupe de la gestion d’une succession, vu qu’il s’agit là d’une question privée et intime^{Note de bas de page 37}.

L’absence de testament légal d’un défunt membre inscrit d’une Première Nation est un facteur qui a une incidence sur la capacité à transférer efficacement des biens aux héritiers légitimes et aux bénéficiaires des défunts admissibles. Si le soutien actif pour la rédaction de testaments ne fait pas partie des responsabilités du Ministère, l’absence de testament est un facteur contribuant à l’augmentation des successions dont le Ministère est actuellement responsable et/ou le Ministère ignore qu’il en est responsable.

Il existe également des préoccupations, du côté des clients, relativement aux communications concernant les successions de défunts : les communications contribuent également à l’inefficacité du transfert des biens aux héritiers légitimes et aux bénéficiaires des défunts admissibles. Un répondant, qui travaille pour un organisme de gestion des terres des Premières Nations, souligne les difficultés liées aux communications, affirmant que « l’un des problèmes est que l’information n’est pas accessible lorsque vous perdez un membre de votre famille [...] il n’est pas facile d’accéder à l’information. Votre deuil est plus difficile en raison du fait qu’il est difficile de savoir quel est le soutien offert. Beaucoup de familles recherchent, entre autres, des biens dans la maison. Il n’y a pas de transparence. Il y a un manque de communication ».

10.1 Modernisation du paiement des annuités prévues dans les traités

Les paiements actuels des annuités prévues dans un traité s’élèvent à quatre ou cinq dollars par année. En 2019, un peu plus de 601 000 bénéficiaires admissibles avaient droit à près de trois millions de dollars en annuités^{Note de bas de page 38}. Cependant, au cours de l’exercice financier 2019-2020, un montant de 845 102 $ d’annuités potentielles n’a pas été perçu par les bénéficiaires^{Note de bas de page 39}. Compte tenu du montant actuel de paiement, de nombreux bénéficiaires ne retournent pas dans leur collectivité d’origine pour percevoir les paiements dus. On estime que, grâce à la modernisation possible des fonds des annuités, le montant annuel à verser sera plus élevé, ce qui se traduira par une plus forte demande pour percevoir les paiements prévus aux traités, surtout de la part des clients qui vivent dans les collectivités urbaines. Cette demande accrue apportera son lot de défis qui ont été cernés par les répondants de SAC, tant à l’échelle régionale qu’à l’échelle nationale.

La possible modernisation soulève trois principaux sujets de préoccupation. Le premier concerne le paiement concret de sommes aussi importantes, ce qui pourrait représenter un risque pour les employés de SAC. Une personne interrogée dans un bureau régional de SAC fait remarquer qu’« aucun autre ministère au monde n’enverrait un fonctionnaire se promener avec une mallette de 50 000 $ en espèces; nous annoncerions à tout le monde que nous avons 50 000 $ en espèces sur nous pour payer le montant et nous penserions que : a) c’est normal; et b) c’est sécuritaire »^{Note de bas de page 40}. Le deuxième sujet de préoccupation est que les personnes qui n’ont pas perçu d’annuités auparavant et qui en comprendraient alors les avantages sont plus susceptibles d’être des clients qui vivent dans des villes ou hors réserve, pour qui il est peut-être plus difficile d’accéder aux annuités. Le troisième sujet de préoccupation – et probablement aussi le plus complexe – est la détermination de la personne qui a légalement droit aux annuités. Il s’agit là d’un problème majeur puisque, dans certains cas, les listes de membres des collectivités ne sont pas uniformes, alors que certaines d’entre elles sont contrôlées par le gouvernement du Canada ou par une bande. Relier le signataire du traité au descendant qui y a droit est une question qui risque d’être de plus en plus urgente dans le cadre de la modernisation.

10.2 Expérience du paiement des annuités prévues dans les traités

La phase 2 du programme Expérience du paiement des annuités prévues dans les traités (EPAT-2) a permis au personnel de participer non seulement à l’aspect cérémoniel de l’offre de services, mais aussi de se rendre dans les collectivités et d’interagir avec les membres locaux d’une manière qui leur a permis d’en apprendre plus sur les Autochtones. Le programme Expérience du paiement des annuités prévues dans les traités a eu pour effets positifs d’améliorer les compétences culturelles du personnel du gouvernement du Canada et de mieux faire connaître les cultures autochtones. Ce point a été souligné à l’unanimité dans les groupes de discussion comprenant des participants à l’EPAT-2. Cependant, la plupart ont également répondu que même s’ils avaient suivi une formation adéquate sur l’importance historique et culturelle des paiements des annuités, il aurait été pertinent, d’un point de vue pratique, d’avoir des renseignements supplémentaires sur ce à quoi on peut s’attendre et quoi apporter lors des visites dans les collectivités et sur l’opérationnalisation des paiements.

Certains participants de l’EPAT-2 ont dit : « J’avançais à l’aveuglette »; « j’ai trouvé que la formation ne traitait pas assez de la logistique, je me dirigeais vers le nord, mais je ne savais pas exactement ce que je devais faire, ce que je devais apporter par rapport à ce qui était offert par la région »; « je ne sais pas comment nous pourrions être mieux préparés, mais personnellement, je pense que la formation devrait être plus concrète ou qu’il faudrait présenter des exemples de ce que nous allons faire ».