Plan d'évaluation ministériel quinquennal de 2021-2022 à 2025-2026

2.1 Transition au Ministère

En août 2017, le premier ministre a annoncé la dissolution d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) et la création de deux nouveaux ministères, soit Services aux Autochtones Canada (SAC) et Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC), afin de mieux répondre aux besoins des gens, d'accélérer l'autodétermination, de combler les écarts socioéconomiques, et de faire progresser la réconciliation. SAC a été créé pour assurer une approche uniforme et fondée sur les distinctions dans la prestation des services aux Autochtones. SAC estime que le transfert du contrôle aux partenaires autochtones est le meilleur moyen d'améliorer les services et de soutenir leur droit inhérent à l'autodétermination grâce à des approches souples, inclusives et adaptées à la diversité des peuples autochtones.

2.2 Mandat et vision du Ministère

Le mandat de SAC est de travailler en collaboration avec ses partenaires pour améliorer l'accès des Premières Nations, des Inuits et des Métis à des services de grande qualité. La vision de SAC consiste à appuyer les peuples autochtones et à leur donner les moyens de fournir de façon indépendante des services et de gérer les conditions socioéconomiques au sein de leurs communautés respectives.

2.3 Secteur de la politique stratégique et des partenariats (SPSP)

Le Secteur de la politique stratégique et des partenariats (SPSP) aide le Ministère à remplir le mandat qui lui a été conféré par la loi en favorisant, de manière intégrée, concertée, durable et fondée sur des données probantes, l'amélioration et le transfert des services aux Autochtones aux peuples autochtones, dans le cadre d'un processus dirigé par les peuples autochtones, pour les peuples autochtones. Le PSP agira comme moteur interne du changement en aidant les secteurs à améliorer les services et à en permettre le contrôle par les Autochtones.

2.4 Direction générale de l'évaluation et de la réorientation des politiques

Le rôle de la Direction générale est de diriger l'intégration horizontale des politiques afin de faire progresser les priorités ministérielles, de déterminer les interventions et les partenariats stratégiques novateurs pour améliorer et transférer les services, d'évaluer la réussite des programmes de façon neutre et de soutenir l'avancement des capacités et des fonctions d'évaluation autochtones.

La Direction générale définit en outre son rôle pour déterminer des interventions stratégiques horizontales, novatrices, transversales et tournées vers l'avenir en vue d'aider les secteurs de SAC, les autres ministères et les partenaires autochtones à accélérer le transfert des services autochtones et à tirer parti des partenariats pour faire avancer la conception et la prestation des services axés sur les Autochtones et, enfin, pour en évaluer les progrès.

2.5 Direction de l'évaluation

Conformément aux visions du Ministère et du Secteur, le rôle de la Direction de l'évaluation de SAC est d'offrir des preuves solides, opportunes et ayant une importance pour aider à façonner et à soutenir la refonte des politiques et des programmes du Ministère, et pour éclairer et influencer l'amélioration de la prestation des services et le transfert des services aux partenaires autochtones.

Dans ce contexte, la fonction d'évaluation est ancrée dans trois domaines principaux :

1. Effectuer et gérer les travaux essentiels sur les évaluations et les activités de programme conformément à la Politique sur les résultats du SCT (2016) et à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP);
2. Découvrir et mettre en œuvre des méthodes et des approches d'évaluation novatrices avec des partenaires autochtones qui soutiennent de façon particulière le transfert de services;
3. Explorer et mettre en œuvre des moyens de soutenir la capacité d'évaluation autochtone et de faire progresser les fonctions d'évaluation dirigées par les Autochtones. Ce travail recoupe les points 1 et 2 présentés précédemment et sous-tend tout le travail d'évaluation dans ce plan d'évaluation quinquennal.

La Direction de l'évaluation de SAC a entrepris beaucoup de travaux de transformation avec les partenaires autochtones en 2020-2021 sur des projets novateurs d'évaluation et d'autres pièces maîtresses qui sont prioritaires dans la réalisation de son rôle.

2.6 Projets novateurs de la Direction de l'évaluation de SAC et autres priorités

La Direction de l'évaluation de SAC met de plus en plus l'accent sur les modèles de développement et de création conjoints avec les partenaires autochtones dans tous ses projets d'évaluation. À court et à moyen terme, cela comprend des moyens d'intégrer l'expertise, les connaissances, les visions du monde et/ou le développement des capacités autochtones aux points clés des évaluations (planification, méthodologie, collecte de données et élaboration de conclusions et de recommandations). À long terme, le but ultime est de soutenir la mise en place de fonctions d'évaluation autochtones à l'extérieur du gouvernement.

En général, les projets novateurs d'évaluation ont les objectifs suivants :

• appuyer les évaluateurs, les instituts de recherche, les groupes de réflexion et/ou les organismes autochtones pour faire progresser la mise en œuvre des évaluations de programme de SAC en mettant l'accent sur le transfert de services;
• appuyer les organisations autochtones pour renforcer leur capacité à mettre en œuvre des évaluations de programme, à améliorer et à coordonner les réseaux d'évaluation et de politiques autochtones et à organiser le domaine des politiques et des évaluations autochtones (conférences, centre d'excellence, etc.);
• établir des partenariats avec les évaluateurs, les chercheurs, les groupes de réflexion et/ou les organismes autochtones pour perfectionner les outils, les guides, les politiques, les stratégies et d'autres pratiques d'évaluation qui tiennent compte du savoir et des visions du monde autochtones.

Dans ce contexte, la Direction de l'évaluation de SAC a commencé à soutenir deux projets novateurs d'évaluation pluriannuels avec des partenaires autochtones en 2020-2021 :

3.1 Statut d'achèvement d'évaluations en 2020-2021

Au cours de l'exercice précédent, quatre (4) évaluations ont été terminées :

1. Évaluation du Programme d'enseignement primaire et secondaire
2. Évaluation du Programme d'éducation postsecondaire
3. Évaluation du Programme d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées dans les réserves
4. Évaluation sommative horizontale de la Stratégie d'emploi pour les jeunes dirigée par EDSC

De plus, à la fin de l'exercice financier 2020-2021, la Direction de l'évaluation de SAC a publié ce qui suit :

• Évaluation du Programme de soins à domicile et en milieu communautaire des Premières Nations et des Inuits (mars 2020)
• Évaluation du Programme d'aide à la vie autonome (mars 2020)
• Un examen du principe de Jordan (août 2020)
• Évaluation de l'Initiative sur les ressources humaines en santé autochtone de 2013-2014 à 2017-2018 (août 2020)
• Plan d'évaluation ministériel quinquennal de 2020-2021 à 2024-2025 (janvier 2021)

Les projets d'évaluation suivants ont été lancés en 2020-2021 :

• Évaluation des installations d'enseignement
• Évaluation du développement sain des enfants
• Évaluation groupée du soutien aux infrastructures de santé des Premières Nations
  1. Évaluation de Planification de la santé, gestion de la qualité
  2. Fonds d'intégration des services de santé
  3. Programme d'amélioration de la qualité et d'agrément
  4. Évaluation des infrastructures de santé
  5. Évaluation de la gouvernance tripartite de la santé de la Colombie-Britannique
• Évaluation de la gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement

4.1 Étendue des travaux

L'une des conséquences de la transition a été l'élargissement du champ d'action et l'augmentation de la charge de travail en raison des programmes supplémentaires dont le Ministère est désormais responsable. En 2017, la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits (DGSPNI) a également été transférée de Santé Canada à SAC. Avec ce transfert, quatorze programmes ont été déplacés vers SAC. Outre les lois habilitantes de SAC et RCAANC en juillet 2019, cinq programmes ont été transférés de RCAANC vers SAC : Affaires individuelles (y compris les annuités de traités); Entrepreneuriat et développement des entreprises autochtones; Capacité et état de préparation en matière de développement économique; Gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement; Appui à la gouvernance des Premières Nations en matière d'élaboration de lois et de politiques. Au total, 19 programmes ont été ajoutés à SAC; l'incidence sur la charge de travail de la Direction de l'évaluation de SAC a été importante, doublant approximativement le nombre de programmes à évaluer sans ressources supplémentaires pour effectuer le travail d'évaluation. Parmi les autres défis à relever, citons l'arriéré de plusieurs évaluations héritées de l'ancienne fonction d'évaluation partagée entre SAC et RCAANC, ainsi que les nombreuses annonces budgétaires et les investissements récents qui ont élargi la portée des programmes existants ou introduit de nouveaux groupes de financement. Pour ces raisons, l'achèvement des évaluations prévues s'est heurté à des difficultés constantes et persistantes. Cela limite également la flexibilité de la Direction à accepter de nouvelles évaluations qui pourraient intéresser la haute direction. Effectivement, la Direction doit relever le défi de respecter les dates d'échéance des évaluations obligatoires qu'elle doit mener pour se conformer à la LGFP. Il faudra probablement quelques années pour stabiliser le cycle de planification de l'évaluation.

4.2 Structures des programmes

La prestation de la plupart des programmes du Ministère, qui comptent pour la majorité des dépenses, est assurée par l'intermédiaire de partenariats avec des communautés autochtones et, dans peu de cas, des accords fédéraux-provinciaux ou fédéraux-territoriaux sont en place. Toutefois, d'autres structures de financement ont été mises en place et devraient devenir de plus en plus courantes à mesure que le Ministère s'apprête à transférer des services à des entités autochtones. Par exemple, le programme de gouvernance tripartite de la santé de la Colombie‑Britannique implique un accord conjoint entre la province de la Colombie-Britannique, la Régie de la santé des Premières Nations de la Colombie-Britannique et SAC sur la gouvernance de la santé. En vertu de cet accord, les parties conviennent d'une évaluation tripartite, dirigée par la Régie de la santé des Premières Nations, dont le rapport final sera partagé entre les parties. À l'avenir, on peut s'attendre à davantage d'accords de financement non standard, la Direction de l'évaluation de SAC examinant l'état de préparation des gouvernements ou des institutions autochtones à assumer la mise en œuvre des programmes.

À l'heure actuelle, SAC a la responsabilité de 30 autorisations (subventions et contributions votées) pour appuyer les 34 programmes de son répertoire des programmes. Cependant, il est rare que les autorisations indiquées dans le Budget principal des dépenses correspondent de manière biunivoque aux programmes permanents de subventions et contributions qui font partie du répertoire et qui sont considérés comme un « programme » par le Ministère. Un certain nombre de programmes font appel à de multiples subventions et contributions, et inversement, il existe des subventions et contributions qui contribuent à de multiples programmes. Ce plan a été élaboré à l'aide du guide provisoire sur les résultats du Conseil du Trésor, qui a été mis à jour récemment en août 2018 où il est reconnu qu'un « programme » de subventions et de contributions peut toucher deux programmes ou plus dans le répertoire des programmes et que la relation n'est pas toujours biunivoque. Cette structure a posé au Ministère quelques problèmes pour assurer la couverture de l'évaluation pour toutes les autorisations en raison de la séparation d'autorisations individuelles sur plusieurs programmes avec des calendriers d'évaluation différents.

Il s'avère également que la structure des programmes a entraîné un nombre d'évaluations supérieur au nombre de programmes dans le répertoire des programmes en raison des sous-programmes distincts qui sont inclus dans les plus grands programmes. Certains sous-programmes ont leur propre autorité de financement qui justifie une évaluation séparée, car elle peut déterminer des améliorations qui pourraient être perdues dans une évaluation plus large. Certains sous-programmes sont généralement alignés sur leur programme, mais lorsque les évaluateurs commencent à définir la portée de l'évaluation, le sous-programme s'avère unique et une évaluation unique n'est pas pratique. Une évaluation prévue devient deux projets d'évaluation. Il en résulte des difficultés à respecter les engagements du Conseil du Trésor et les exigences de la LGFP, car les évaluations doivent parfois être reportées.

4.3 Méthodologie de planification des évaluations

La méthodologie de planification est un processus en plusieurs étapes qui commence par un examen de l'approche de planification de l'année précédente pour, au besoin, mettre à jour les étapes, et pour examiner tous les documents d'orientation et de planification pertinents, comme le plan ministériel et les engagements du Conseil du Trésor.

Pour 2021-2022, SAC a rafraîchi son Cadre ministériel des résultats (CMR) et son répertoire des programmes. La planification de l'évaluation a été menée en conformité avec ce cadre 2021‑2022. Bien qu'aucun nouveau programme n'ait été ajouté au répertoire des programmes, deux nouveaux résultats ministériels ont été ajoutés aux services de gouvernance et de développement communautaire. Les responsabilités essentielles de SAC pour 2021-2022 sont les suivantes :

• Services et prestations pour les individus – avec 4 programmes de soutien;
• Services de santé et services sociaux – avec 14 programmes de soutien;
• Services de gouvernance et de développement communautaire – avec 13 programmes de soutien;
• Services autodéterminés par les Autochtones – avec 3 programmes de soutien.

L'annexe A présente le répertoire des programmes de SAC par responsabilité principale.

Il est également prévu que le plan s'harmonise avec le plan de vérification axé sur les risques du Ministère préparé par la Direction générale des services de vérification et d'assurance (DGSVA). La DGSVA fait partie du Secteur de la vérification et de l'évaluation de RCAANC et il dessert à la fois Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) et Services aux Autochtones Canada (SAC). Comme cela a été le cas par le passé, on continue d'envisager le calendrier des vérifications et des évaluations de manière à ne pas surcharger les programmes.

Chaque évaluation figurant dans le plan a fait l'objet d'une analyse plus poussée quant au type d'évaluation requis en fonction de l'examen de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) ou des exigences du Conseil du Trésor et des consultations des intervenants, tout en indiquant s'il s'agit d'une évaluation horizontale ou non horizontale. Il convient de noter qu'en janvier 2018, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a publié un nouveau guide à l'intention des ministères sur la gestion et la production de rapports concernant les initiatives horizontales. Ce guide mis à jour contient de nouvelles exigences pour les initiatives horizontales, notamment un cadre horizontal, des exigences spécifiques en matière de production de rapports et la création d'une structure de gouvernance constituée de hauts fonctionnaires. Le SCT a également procédé à un exercice de définition des initiatives horizontales matures qui pourraient soumettre des rapports de clôture plutôt que de se conformer aux nouvelles exigences. Dans le cadre de la nouvelle orientation, SAC n'a pas d'initiatives horizontales officielles en dépit de sa participation à plusieurs initiatives menées par d'autres départements.

Conformément à l'article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques, les ministères et les organismes doivent, au moins une fois tous les cinq ans, procéder à un examen de la pertinence et de l'efficacité de chacun des programmes permanents de subventions et contributions. Le crédit pour les évaluations est accordé à l'approbation d'un rapport d'évaluation par l'administrateur général, suivant le principe selon lequel l'approbation prévoit le partage de l'information à l'appui des interventions de la direction et la communication des résultats au public. La planification de l'évaluation se fait en tenant compte de cette exigence, en examinant le dernier exercice financier au cours duquel un programme a été évalué et en établissant le calendrier de réalisation et d'approbation de l'évaluation du programme cinq ans plus tard. Il convient de noter que les programmes qui ne sont pas financés au moyen de subventions et de contributions votées ne sont pas assujettis aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Toutefois, conformément à la Politique sur les résultats (article 2.5), les programmes dont la valeur quinquennale moyenne est inférieure à 5 millions de dollars par année peuvent être exemptés de l'application de l'article 42.1 et n'ont pas à être évalués tous les cinq ans. Selon les directives du Secrétariat du Conseil du Trésor, la moyenne quinquennale doit être calculée sur trois années de dépenses réelles (comptes publics) et deux années de dépenses prévues (Budget principal). Ces calculs ont été effectués dans le cadre du processus de planification et, sur la base de ces paramètres, le programme suivant n'est pas prévu pour une évaluation :

Tableau 1 : Programme de SAC qui ne sera pas évalué

La Direction générale de l'évaluation et de la réorientation des politiques a mené des consultations individuelles en mai 2021 avec la haute direction de SAC sur l'ébauche du calendrier quinquennal des évaluations afin d'obtenir leur avis sur les priorités de leurs secteurs respectifs et sur le calendrier des évaluations. Leurs commentaires ont été synthétisés et pris en compte dans le cadre du processus de finalisation du calendrier quinquennal. Les bureaux de la haute direction suivants ont été consultés :

• SMA principal, Opérations régionales
• SMA associé, Opérations régionales
• SMA principal, Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits
• SMA, Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits, Opérations régionales
• Dirigeante principale des finances, des résultats et de l'exécution
• SMA, Réforme des services à l'enfance et à la famille
• SMA, Terres et développement économique
• SMA, Programmes et partenariats en matière d'éducation et de développement social
• SMA, Secteur des politiques stratégiques et des partenariats
• DG, Communications
• DG, Services de ressources humaines et du milieu de travail

La méthodologie de planification est en grande partie dictée par les exigences de la Politique sur les résultats du SCT et de la Loi sur la gestion des finances publiques. Lors des futurs exercices de planification, la Direction de l'évaluation de SAC s'attend à faire participer les organisations autochtones nationales afin d'assurer une plus grande transparence du processus de planification et de prendre en considération les priorités des partenaires autochtones.

4.4 Dépenses prévues

Selon le Budget principal, les dépenses totales prévues pour 2021-2022 sont présentées dans le tableau ci-dessous, par responsabilité essentielle du Ministère.

4.5 Fonds d'urgence relatif à la COVID-19

Au 18 décembre 2020, plus de 4,2 milliards de dollars ont été engagés pour soutenir en particulier les communautés et organisations autochtones et nordiques à la suite de la COVID-19, dont la majeure partie sera fournie par SAC. Actuellement, aucun projet d'évaluation spécifique n'est désigné pour évaluer ces initiatives de financement d'urgence. Au lieu de cela, dans le cadre des évaluations en cours et à venir, SAC prendra en considération et/ou abordera l'impact des fonds d'urgence COVID-19 sur les activités et les résultats de la programmation de base. La Direction de l'évaluation de SAC adaptera le plan pour refléter tout changement apporté à cette approche au fur et à mesure de l'évolution de la pandémie, des priorités et des besoins.

4.6 Couverture

Les deux tableaux suivants énumèrent 14 évaluations pour l'exercice financier 2022-2023, car cette année verra l'évaluation groupée du soutien aux infrastructures de santé des Premières Nations et des Inuits. Cette évaluation groupée porte sur sept des programmes de la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits du Ministère, qui ont été regroupés afin d'avoir une vue d'ensemble de l'efficacité avec laquelle les programmes travaillent de concert pour améliorer, ou mettre en place, les infrastructures de santé pour les communautés autochtones. Les consultations avec la haute direction ont montré que l'évaluation groupée devrait adopter une approche stratégique générale afin d'examiner si la combinaison de programmes répond aux besoins actuels des communautés autochtones et à l'alignement des objectifs de la DGSPNI et de SAC, si elle couvre tous les programmes de santé liés aux infrastructures de santé et si elle est en phase avec le mandat du Ministère quant à la réconciliation avec les peuples autochtones du Canada. Une évaluation groupée devrait également alléger la charge qui pèse sur les secteurs de programme en évaluant leur programme une seule fois au cours de cette période d'évaluation quinquennale, ainsi que l'arriéré d'évaluations auquel le Ministère est actuellement confronté.

Tableau 3 : Couverture planifiée des dépenses prévues

SAC couvre 100 % des montants de ses subventions et contributions votées. Le montant de la contribution pour le programme d'appui à la gouvernance des Premières Nations en matière d'élaboration de lois et de politiques (180 207 $ pour 2021-2022) est négligeable.

Tableau 4 : Couverture planifiée des subventions et des contributions

Le Ministère participera également à deux évaluations horizontales qui ne portent pas sur la couverture, mais qui concerneront les programmes de SAC. Il s'agit des évaluations suivantes :

• Il est temps : La Stratégie du Canada pour prévenir et contrer la violence fondée sur le sexe est une initiative horizontale menée par Femmes et Égalité des genres Canada;
• Le Plan d'action national de lutte contre la traite de personnes, une initiative horizontale menée par Sécurité publique Canada.

Bien qu'aucun financement ministériel ne soit lié à ces initiatives horizontales, les deux initiatives concernent le Programme pour la prévention de la violence familiale du Ministère dans la production de rapports et l'évaluation, étant donné ses programmes de prévention et le financement opérationnel des abris.

4.7 Ressources

La Direction de l'évaluation a prévu les dépenses suivantes pour 2021-2022 afin de respecter les engagements pris dans le plan.

Tableau 5 : Direction de l'évaluation – Dépenses prévues

4.8 Défis

4.9 Mettre en œuvre le plan

Les évaluations menées par la Direction de l'évaluation de SAC servent à appuyer la prise de décisions et l'établissement de rapports (comme le plan ministériel et le Rapport sur les résultats ministériels), à évaluer les progrès réalisés par les programmes pour atteindre les résultats attendus et à intégrer les leçons apprises afin d'améliorer la conception et la prestation des programmes. Comme mentionné, la Direction de l'évaluation de SAC affiche également les rapports d'évaluation approuvés sur son site Web en temps opportun, après en avoir fait part au Conseil du Trésor.

La Direction de l'évaluation de SAC travaillera en collaboration avec des partenaires internes et externes afin d'adapter les projets d'évaluation aux besoins des décideurs, en mettant de plus en plus l'accent sur l'innovation et la mise en œuvre, auprès des partenaires autochtones, de nouvelles méthodologies et approches. Ce travail jettera les bases des améliorations significatives et substantielles de la prestation et du transfert de services, tout en faisant progresser les capacités et les fonctions d'évaluation adaptées sur le plan culturel. Ce travail s'inscrit dans le cadre des flexibilités de la Politique sur les résultats du Secrétariat du Conseil du Trésor.

La Direction de l'évaluation de SAC est en train d'élaborer et de mettre en œuvre des protocoles de collaboration avec les organisations autochtones représentatives afin que les Premières Nations, les Inuits et les Métis puissent partager leurs connaissances et leur expérience tout au long du processus d'évaluation. Le Ministère s'efforce également de mettre en place une capacité d'évaluation interne adaptée sur le plan culturel, ainsi que de soutenir la capacité externe en collaboration avec les partenaires autochtones, en mettant l'accent sur la prestation de services.

La Direction s'engage à réaliser les projets d'évaluation qui ont été identifiés pour 2021-2022. Comme mentionné, elle s'attaque à ses problèmes de capacité par le biais du recrutement, du perfectionnement et le maintien en poste des employés talentueux, en mettant l'accent sur le recrutement des Autochtones, et élabore une stratégie pour traiter l'arriéré des projets d'évaluation en utilisant une approche stratégique et axée sur les risques.

Les conséquences de la pandémie de COVID-19 continuent d'être ressenties par le Ministère, qui donne la priorité à la santé et à la sécurité des communautés et des peuples autochtones. On s'attend à ce que la pandémie continue à avoir un impact sur la mise en œuvre du travail d'évaluation en 2021-2022. Cependant, son étendue est inconnue. Si des facteurs compromettent la réalisation des projets d'évaluation, ils seront portés à l'attention au CHD‑CMRE afin que la Direction générale soit pleinement informée.