Plan d’évaluation ministériel quinquennal de 2020-2021 à 2024-2025

2.1 Transition du Ministère

En août 2017, le premier ministre a annoncé la dissolution d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) et la création de deux nouveaux ministères, soit SAC et Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC), afin de mieux répondre aux besoins des gens, d'accélérer l'autodétermination, de combler les écarts socioéconomiques, et de faire progresser la réconciliation. SAC a été créé pour assurer une approche uniforme et fondée sur les distinctions dans la prestation des services aux Autochtones. SAC estime que le transfert du contrôle aux partenaires autochtones est le meilleur moyen d'améliorer les services et de soutenir leur droit inhérent à l'autodétermination grâce à des approches souples, inclusives et adaptées à la diversité des peuples autochtones. Son statut de ministère distinct a été officialisé en juillet 2019 par la Loi sur le ministère des Services aux Autochtones.

Avec cette priorité à l'esprit, la transition a été un processus continu qui a touché les deux ministères, car les ressources et les responsabilités sont réparties de façon à harmoniser et à appuyer le mandat respectif de chaque ministère. 

D'un point de vue opérationnel, la fonction d'évaluation s'est poursuivie en tant que service commun partagé entre SAC et RCAANC depuis l'annonce initiale en 2017. En juillet 2019, la fonction d'évaluation a ensuite été divisée afin que chaque ministère dispose d'une organisation dédiée. La fonction d'évaluation de SAC relève désormais du sous-ministre adjoint (SMA), Secteur des politiques stratégiques et des partenariats, qui est également désigné par le sous-ministre (SM) comme le chef de l'évaluation.

Le positionnement de la fonction d'évaluation au sein du Secteur des politiques stratégiques et des partenariats du Ministère est un catalyseur pour une harmonisation plus étroite avec l'orientation stratégique globale du Ministère et contribuera de manière plus proactive à façonner et à soutenir la refonte des politiques et des programmes du Ministère en vue de transférer le contrôle aux partenaires autochtones.  

2.2 Mandat et vision du Ministère

SAC a pour mandat de travailler avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis pour améliorer l'accès à des services de haute qualité, améliorer le bien-être des collectivités autochtones au Canada et aider les peuples autochtones à prendre le contrôle de la prestation des services au rythme et de la manière qui leur conviennent. Sa vision est d'être un partenaire de confiance qui respecte les perspectives autochtones et aide les Premières Nations, les Inuits et les Métis à contrôler la prestation de services de haute qualité pour des collectivités en santé, florissantes et prospères.

2.3 Secteur des politiques stratégiques et des partenariats

Le Secteur des PSP aide le Ministère à remplir le mandat qui lui a été conféré par la loi en favorisant, de manière intégrée, concertée, durable et fondée sur des données probantes, l'amélioration et le transfert graduel des services aux Autochtones, dans le cadre d'un processus dirigé par les peuples autochtones, pour les peuples autochtones. Le Secteur des PSP servira de catalyseur et de moteur interne et d'agent de changement. Il aidera les secteurs à améliorer et à transférer les services aux Autochtones, de même qu'à bâtir des partenariats qui ouvriront la voie à la compétence autochtone et au contrôle par les Autochtones.

2.4 Direction générale de l'évaluation et de la réorientation des politiques

Le rôle de la Direction générale est de diriger l'intégration horizontale des politiques afin de faire progresser les priorités ministérielles, de déterminer les interventions et les partenariats stratégiques novateurs pour améliorer et transférer les services, d'évaluer la réussite des programmes de façon neutre et de soutenir l'avancement des capacités et des fonctions d'évaluation autochtones. 

La Direction générale définit en outre son rôle pour déterminer des interventions stratégiques horizontales, novatrices, transversales et tournées vers l'avenir en vue d'aider les secteurs de SAC, les autres ministères et les partenaires autochtones à accélérer le transfert des services autochtones et à tirer parti des partenariats pour faire avancer la conception et la prestation des services axés sur les Autochtones et, enfin, pour en évaluer les progrès.

2.5 Direction de l'évaluation

Conformément aux visions du Ministère et du Secteur des PSP, le rôle de la Direction de l'évaluation de SAC est d'offrir des preuves solides, opportunes et ayant une importance pour aider à façonner et à soutenir la refonte des politiques et des programmes du Ministère, et pour éclairer et influencer l'amélioration de la prestation des services et le transfert des services aux partenaires autochtones.

Dans ce contexte, la fonction d'évaluation est ancrée dans trois domaines principaux : 

1. Effectuer et gérer les travaux essentiels sur les évaluations et les activités de programme conformément à la Politique sur les résultats du SCT (2016) et à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP);
2. Découvrir et mettre en œuvre des méthodes et des approches d'évaluation novatrices avec des partenaires autochtones qui soutiennent de façon particulière le transfert de services;
3. Explorer et mettre en œuvre des moyens de soutenir la capacité d'évaluation autochtone et de faire progresser les fonctions d'évaluation dirigées par les Autochtones. Ce travail recoupe les points 1 et 2 présentés précédemment et sous-tend tout le travail d'évaluation dans ce plan d'évaluation quinquennal. 

2.6 Transition et répercussions

L'une des conséquences de la transition est l'élargissement du champ d'action et l'augmentation de la charge de travail en raison des programmes supplémentaires dont le Ministère est désormais responsable. En 2017, la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits (DGSPNI) a été transférée de Santé Canada à SAC, car les programmes de santé complètent les responsabilités du ministère en matière d'aide au revenu, d'éducation et d'infrastructure; 14 programmes ont été transférés à SAC sans ressources supplémentaires pour les activités d'évaluation. Le rafraîchissement du cadre ministériel des résultats ministériels pour 2020-2021 a entraîné le transfert de cinq programmes de RCAANC vers l'inventaire des programmes de SAC : Affaires individuelles (y compris les annuités de traités); Entrepreneuriat et développement des entreprises autochtones; Capacité et développement économique et disponibilité; Gestion des terres, des ressources naturelles et de l'environnement; Soutien statutaire, législatif et politique à la gouvernance autochtone.

Les changements de l'appareil gouvernemental et les changements organisationnels de l'année dernière, ainsi que la portée accrue du travail d'évaluation, ont présenté quelques difficultés pour mener à bien les évaluations prévues pour 2019-2020. Ces défis devraient se poursuivre, car certains travaux seront reportés en 2020-2021 et il faudra plus de temps pour stabiliser l'organisation et les cycles de planification. Il y a également des considérations importantes concernant le défi supplémentaire que représente la réalisation d'évaluations pendant la pandémie de COVID-19. Des précisions sont fournies à cet égard à la section 4.6 ci-après. 

2.7 Structures des programmes

Les activités de SAC sont largement structurées par des arrangements en matière de financement ou des ententes officielles conclues avec diverses Premières Nations et des communautés inuites et métisses ou les gouvernements provinciaux et territoriaux. La prestation de la plupart des programmes ministériels, qui comptent pour la majorité des dépenses, est assurée par l'intermédiaire de partenariats avec des communautés autochtones et, dans peu de cas, des d'accords fédéraux-provinciaux ou fédéraux-territoriaux sont en place. Toutefois, d'autres structures de financement ont été mises en place et devraient devenir de plus en plus courantes à mesure que le Ministère s'apprête à transférer des services à des entités autochtones. Par exemple, le programme de gouvernance tripartite de la santé de la Colombie-Britannique implique un accord conjoint entre la province de la Colombie-Britannique, la First Nations Health Authority et SAC sur la gouvernance de la santé. En vertu de cet accord, les parties conviennent d'une évaluation tripartite, dirigée par la First Nations Health Authority, dont le rapport final sera partagé entre les parties. À l'avenir, on peut s'attendre à davantage d'accords de financement non standard, la Direction de l'évaluation de SAC examinant l'état de préparation des gouvernements ou des institutions autochtones à assumer la mise en œuvre des programmes.

À l'heure actuelle, SAC a la responsabilité de 33 autorisations (subventions et contributions votées) pour appuyer les 34 programmes de son répertoire de programmes. Cependant, il n'existe pas une relation directe entre les autorisations indiquées dans le Budget principal des dépenses et le répertoire des programmes permanents de subventions et contributions que le Ministère considère être un « programme » que dans une minorité des cas.

Un certain nombre de programmes font appel à de multiples subventions et contributions, et inversement, il existe des subventions et contributions qui contribuent à de multiples programmes. Ce plan a été élaboré à l'aide du guide provisoire sur les résultats du Conseil du Trésor, qui a été mis à jour récemment en août 2018, où il est reconnu qu'un « programme » de subventions et de contributions peut toucher deux programmes ou plus dans le répertoire des programmes et que la relation n'est pas toujours directe.  

Cette structure a posé au Ministère quelques problèmes pour assurer la couverture de l'évaluation pour toutes les autorités en raison de la séparation d'une seule autorité sur plusieurs programmes avec des calendriers d'évaluation différents. 

2.8 Méthodologie de planification des évaluations

La méthodologie de planification est un processus en plusieurs étapes qui commence par un examen de l'approche de planification de l'année précédente pour, au besoin, mettre à jour les étapes, et pour examiner tous les documents d'orientation et de planification pertinents, comme le plan ministériel et les engagements du Conseil du Trésor.

Pour 2020-2021, SAC a rafraîchi son cadre ministériel des résultats (CMR) – utilisé pour rendre compte de ses responsabilités et résultats de haut niveau et essentiels – et son inventaire de programmes. La planification de l'évaluation a été menée en conformité avec ce cadre. Comme indiqué, l'inventaire des programmes de 2020-2021 mis à jour comprend cinq programmes supplémentaires qui étaient auparavant exécutés par RCAANC.

Les responsabilités essentielles de SAC pour 2020-2021 sont les suivantes :

• Services et prestations pour les individus – avec quatre programmes de soutien
• Services de santé et services sociaux – avec 14 programmes de soutien
• Services de gouvernance et de développement communautaire – avec 13 programmes de soutien
• Services autodéterminés par les Autochtones – avec trois programmes de soutien.

L'annexe A présente l'ensemble de l'inventaire des programmes par responsabilité essentielle, avec mention des programmes supplémentaires, pour SAC.

Il est également prévu que le Plan s'harmonise avec le Plan de vérification axé sur les risques de 2020-2021 préparé par la Direction générale des services de vérification et d'assurance (DGSVA). Il convient de noter que la DGSVA fait partie du Secteur de la vérification et de l'évaluation de RCAANC et qu'il dessert à la fois RCAANC et SAC. Comme cela a été le cas par le passé, on continuera d'envisager le calendrier des vérifications et des évaluations de manière à ne pas surcharger les programmes. En outre, des mesures seront prises pour tenir compte du profil de risque organisationnel, qui est également mis à jour chaque année.

Chaque évaluation figurant dans le Plan a fait l'objet d'une analyse plus poussée quant au type d'évaluation requis (p. ex., évaluation formative, évaluation de l'incidence) en fonction de l'examen de la Loi sur la gestion des finances publiques ou des exigences du Conseil du Trésor et des consultations des intervenants, tout en indiquant s'il s'agit d'une évaluation horizontale ou non horizontale.

Conformément à l'article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques, les ministères et les organisations doivent, au moins une fois tous les cinq ans, procéder à un examen de la pertinence et de l'efficacité de chacun des programmes permanents de subventions et contributions. Le crédit pour la couverture des évaluations est accordé à l'approbation d'un rapport d'évaluation par l'administrateur général, suivant le principe selon lequel l'approbation prévoit le partage de l'information à l'appui des interventions de la direction et la communication des résultats au public. La planification de l'évaluation se fait en tenant compte de cette exigence, en examinant le dernier exercice financier au cours duquel un programme a été évalué et en établissant le calendrier de réalisation et d'approbation de l'évaluation du programme cinq ans plus tard. Il convient de noter que les programmes qui ne sont pas financés au moyen de subventions et de contributions votées ne sont pas assujettis aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Toutefois, conformément à la Politique sur les résultats (section 2.5), les programmes dont les dépenses moyennes sur cinq ans sont inférieures à cinq millions de dollars sur cinq ans peuvent être exemptés de l'application de l'article 42.1 et n'ont pas à être évalués tous les cinq ans. Selon les directives du Secrétariat du Conseil du Trésor, la moyenne quinquennale doit être calculée sur trois années de dépenses réelles (Comptes publics) et deux années de dépenses prévues (Budget principal des dépenses). Ces calculs ont été effectués dans le cadre du processus de planification et, sur la base de ces paramètres, les programmes suivants ne sont pas prévus pour une évaluation :

La Direction générale de l'évaluation et de la réorientation des politiques a mené des consultations individuelles en juin-juillet 2020 avec la haute direction de SAC (sous-ministres adjoints – SMA) sur l'ébauche du calendrier quinquennal des évaluations afin d'obtenir leur avis sur les priorités de leur secteur et sur le calendrier des évaluations. Leurs commentaires ont été synthétisés et pris en compte dans le cadre du processus de finalisation du calendrier quinquennal. Les bureaux de la haute direction suivants ont été consultés :

• SMA principal, Opérations régionales
• SMA principal, Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits
• Dirigeant principal des finances, des résultats et de l'exécution
• SMA, Réforme des services à l'enfance et à la famille
• SMA, Terres et développement économique
• SMA, Programmes et partenariats en matière d'éducation et de développement social

3.1 État d'avancement de l'évaluation en 2019-2020

Si l'on regarde l'année précédente, quatre (4) évaluations ont été réalisées et deux (2) sont au stade du rapport final, en attente d'une approbation officielle. Ces évaluations étaient les suivantes :

• Évaluation de l'aide à la vie autonome
• Évaluation des soins à domicile et en milieu communautaire
• Évaluation de Nutrition Nord Canada (horizontale; dirigée par RCAAN)
• Évaluation de l'Initiative sur les ressources humaines en santé autochtone

1. Évaluation de l'éducation primaire et secondaire (en attente d'une approbation officielle)
2. Évaluation du Programme d'éducation postsecondaire (en attente d'une approbation officielle)

Un projet non planifié a également été achevé au cours de l'exercice : L'évaluation rapide du projet pilote de bien-être communautaire du Cercle de feu. Les gisements du « Cercle de feu » représentent la plus importante découverte de chromite en Amérique du Nord et devraient créer plus de 26 000 emplois directs et 50 000 emplois indirects. Les communautés autochtones situées dans le Cercle de feu sont parmi les moins bien notées de l'indice de bien-être des communautés en Ontario^{Note de bas de page 1}, ce qui menace leur capacité à tirer parti des possibilités de formation, d'emploi, de développement commercial et d'infrastructure offertes par les développements du Cercle de feu. Reconnaissant que les conditions sanitaires et sociales de base devaient être considérablement améliorées avant que les communautés puissent accepter ou profiter de ces possibilités, les fonctionnaires de Services aux Autochtones Canada, de Santé Canada et d'Emploi et Développement social Canada ont décidé de mettre à l'essai une nouvelle approche du développement des communautés afin d'accélérer l'amélioration du bien-être des personnes et des communautés. Le projet pilote de bien-être communautaire du Cercle de feu a été lancé au printemps 2016 par le gouvernement fédéral en collaboration avec la province de l'Ontario dans trois collectivités de Premières Nations de Mattaw : Webequie, Marten Falls et Première Nation Neskantaga. Le bureau régional de l'Ontario et le directeur du Secteur des terres et du développement économique ont demandé à la Direction de l'évaluation de SAC de procéder à une évaluation rapide et neutre du projet pilote. L'évaluation rapide a été menée entre juillet et octobre 2019 et a porté sur la pertinence du projet pilote de bien-être communautaire, l'efficacité de l'approche pangouvernementale axée sur le lieu en matière de développement communautaire et les leçons tirées pour éclairer les futurs programmes utilisant une approche similaire.

3.2 Autres activités de la Direction de l'évaluation de SAC en 2019-2020

En plus de mener des évaluations, la Direction de l'évaluation entreprend une gamme d'activités pour appuyer et renforcer les évaluations au sein du Ministère. Celles-ci comprennent la planification organisationnelle et l'établissement de rapports à l'échelle du Ministère, l'appui au développement des capacités et des activités de sensibilisation, en plus de la tenue de travaux de recherche et d'études spéciales lorsque les occasions se présentent ou en cas de besoin. En 2019-2020, les évaluateurs de SAC ont pris part aux activités suivantes :

4.1 Dépenses prévues

Selon le Budget principal des dépenses de 2020-2021, les dépenses totales prévues pour 2020-2021 sont présentées dans le tableau ci-dessous, par responsabilité essentielle du Ministère.

4.2 Fonds d'urgence relatif à la COVID-19

Au 20 août 2020, plus de 2 milliards de dollars avaient été engagés pour un soutien spécifique aux communautés et organisations autochtones et nordiques en réponse à la pandémie du COVID-19. De ce montant, environ 1,8 milliard de dollars seront fournis par SAC. À l'heure actuelle, aucun projet d'évaluation particulier n'a été cerné pour évaluer ces initiatives de financement d'urgence. Au lieu de cela, dans le cadre des évaluations en cours et à venir, SAC prendra en considération ou se penchera sur les répercussions du fonds d'urgence relatif à la COVID-19 sur les activités et les résultats des principaux programmes. Par exemple, SAC entreprend une combinaison d'enquêtes, de groupes de discussion et d'études de cas au cours des prochains mois afin de déterminer les premiers enseignements tirés de la réponse du Ministère dans le contexte de l'évaluation prévue du programme Contrôle et gestion des maladies transmissibles. Des efforts similaires pour d'autres évaluations prévues sont en cours. En outre, bien que le Plan soit mis à jour annuellement, il est actualisé de façon continue. La Direction de l'évaluation de SAC fera le suivi des progrès et ajustera le Plan en fonction de l'évolution de la pandémie et de l'évolution des priorités et des besoins.

4.3 Couverture

SAC prévoit 34 évaluations pendant le cycle de planification de cinq ans couvrant 99 % des dépenses ministérielles prévues de 2020-2021 à 2024-2025. Le 1 % restant représente les Services internes (170 639 148 $). Les dépenses ministérielles prévues comprennent les salaires, le fonctionnement et l'entretien, le capital, les dépenses prévues par la loi et les coûts des régimes d'avantages sociaux des employés, ainsi que le financement des subventions et des contributions.

Il existe un programme (Soutien statutaire, législatif et politique à la gouvernance autochtone) en dessous du seuil de 5 millions de dollars qui exempte le programme de l'article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Sur les 34 projets d'évaluation planifiés, 31 sont menés pour satisfaire aux exigences d'évaluation obligatoires, notamment respecter les engagements en matière d'évaluation précisés dans les présentations du CT et satisfaire aux exigences législatives de la LGFP (article 42.1) en tenant compte de l'exemption prévue dans la Politique sur les résultats du SCT. Deux projets sont des évaluations discrétionnaires (non obligatoires dans le cadre de la Politique sur les résultats). L'un d'entre eux a été identifié lors de consultations précédentes avec la haute direction et les sous-ministres comme étant particulièrement utile pour soutenir la prise de décisions. Le reste de l'évaluation est mené par le programme afin de s'adapter à ses propres processus décisionnels. Deux des projets sont des évaluations horizontales qui abordent des initiatives touchant divers ministères et organisations. SAC est un ministère partenaire dans ces projets d'évaluation horizontale.

SAC couvre 100 % des montants de ses subventions et contributions votées.

4.4 Ressources

La Direction de l'évaluation a prévu les dépenses suivantes pour 2020-2021 afin de respecter les engagements pris dans le plan d'évaluation du Ministère. En plus des chiffres du tableau 5 ci-après, la Direction accède au crédit 10 supplémentaire (Subventions et contributions) pour travailler en partenariat avec les communautés et organisations autochtones sur l'élaboration conjointe des évaluations. 

4.5 Défis