Politique de la prévention et gestion des manquements 2013

3.1 Objectifs

La présente politique vise l'atteinte des buts suivants :

• soutenir le développement des capacités des collectivités, afin que ces dernières continuent à accroître leurs capacités d'autogestion et à prévenir la survenance et la récurrence de manquements;
• lorsque c'est possible, aider les bénéficiaires à prévenir les manquements aux ententes de financement;
• lorsque c'est possible, aider les bénéficiaires à gérer les manquements et à y remédier en temps opportun;
• assurer la prestation continue des programmes financés par le Ministère aux collectivités autochtones même lorsque le bénéficiaire fait objet d'un manquement;
• satisfaire aux exigences en matière de responsabilisation, de transparence et de contrôle interne efficace dans la gestion des programmes de paiements de transfert du Ministère;
• soutenir l'harmonisation des programmes de paiements de transfert au sein du Ministère et en collaborant avec d'autres ministères, s'il y a lieu.

3.2 Résultats attendus

Les résultats attendus sont les suivants :

• maintien accru de la prestation des programmes par les bénéficiaires, grâce à la minimisation des manquements;
• occasion de repérage précoce et prévention des manquements potentiels des bénéficiaires et, en conséquence, réduction du nombre de manquements et de leur gravité grâce à la surveillance et aux examens de la conformité;
• amélioration de l'identification de la situation préoccupante pour permettre au(x) Ministère(s) et au bénéficiaire de trouver des solutions qui répondent à la nature du problème et qui sont moins intrusives;
• de s'assurer que les décisions concernant la prévention et la gestion des manquements sont biens documentées;
• accroissement de la capacité des bénéficiaires à remédier en temps opportun aux manquements de manière à refléter la complexité du manquement et aussi, les besoins et priorités de la collectivité;
• permettre aux bénéficiaires de prendre des mesures correctives en ce qui concerne les causes de leur(s) manquement(s).

3.3 Manquements

Tel que précisé dans l'entente de financement, un manquement peut inclure :

• le bénéficiaire manque à l'une des obligations énoncées dans l'entente de financement en vigueur, une entente antérieure ou dans quelque autre entente aux termes de laquelle un ministère fédéral finance le bénéficiaire;
• le vérificateur du bénéficiaire est dans l'impossibilité d'exprimer une opinion ou donne une opinion défavorable au sujet des états financiers du bénéficiaire dans le cadre de la vérification entreprise en vertu de l'entente de financement;
• le Ministère est d'avis qu'en ce qui concerne tout renseignement financier lié au bénéficiaire et examiné par le Ministère, la situation financière du bénéficiaire est telle que la prestation de tout programme dont le financement est prévu par l'entente de financement présente un risque;
• le Ministère est d'avis que la santé, la sécurité ou le bien-être de la collectivité autochtone risque d'être compromis;
• dans le cas où le bénéficiaire serait une société, qu'il ferait faillite ou deviendrait insolvable, serait mis sous séquestre, recourrait périodiquement aux avantages de toute loi traitant des débiteurs en faillite ou insolvables ou cesserait d'être en règle avec les autorités fédérales ou provinciales compétentes à l'égard de sa constitution en personne morale.

4.1 Prévention des manquements

Lorsque c'est possible, développer les capacités des bénéficiaires et/ou des programmes de financement visant le développement des capacités en vue de la prestation efficace de programmes aux membres des collectivités autochtones, comme suit :

• en appuyant le développement des capacités qui est régi par la demande au sein des collectivités autochtones de manière durable;
• aider le bénéficiaire, dans la mesure du possible, à prévenir les manquements de leur entente de financement, à en réduire la gravité et la durée et à éviter qu'ils se répètent;
• en encourageant le développement des capacités au sein des institutions et des organisations autochtones afin de travailler en collaboration avec les collectivités autochtones qui ont des lacunes de capacité;
• en encourageant le mentorat communautaire et en établissant des liens entre les collectivités expérimentées et celles qui font face à des lacunes de capacité.

Il convient de reconnaître les besoins et priorités identifiés par les collectivités tout comme leur rôle lorsqu'il y a un manquement, ainsi qu'à la prévention des manquements et de l'autogestion durable.

4.2 Gestion des manquements

• Soutenir la gestion efficace du manquement par le bénéficiaire à l'aide d'une gamme flexible de stratégies les moins intrusives que possible et qui aideront le bénéficiaire à aborder le manquement dans les délais convenus entre le bénéficiaire et le Ministère;
• Faire preuve de transparence envers les membres des collectivités autochtones en divulguant l'évaluation générale et/ou le plan d'action de gestion.

4.3 Durabilité

Déterminer les domaines dans lesquels les bénéficiaires devraient accroître leur capacité pour améliorer la prestation continue et réduire les manquements à l'avenir.

Les principes précités de prévention de manquements, de gestion de manquements et de durabilité seront mis en œuvre par le biais d'un processus au travers duquel :

• les bénéficiaires demeurent responsables et imputables relativement au respect des modalités énoncées dans les ententes de financement, y compris à l'égard d'une gestion efficace et de l'utilisation des ressources impliquées, de la prévention des manquements ou, si ces manquements surviennent, de l'apport d'une solution et du redressement de la situation en temps opportun;
• le Ministère fournit des fonds aux bénéficiaires conformément aux ententes de financement, après examen de la comptabilité du bénéficiaire en ce qui concerne l'utilisation appropriée des fonds fournis et en appliquant comme il se doit la présente politique et les directives connexes;
• le Ministère s'efforce de développer et de maintenir une relation de coopération avec les bénéficiaires afin de renforcer la capacité et la santé financière nécessaires à la prestation continue, efficace et responsable des programmes;
• lorsque c'est possible, le Ministère s'efforcera de divulguer clairement les manquements dont il prend connaissance;
• l'utilisation de plans de développement de gestion sera fortement encouragée pour la prévention des manquements;
• lorsque c'est possible, le Ministère s'efforcera de rendre la gestion des manquements progressive et souple, et de la mettre en œuvre de manière à donner au bénéficiaire l'occasion de remédier au manquement;
• lorsque c'est approprié, le Ministère permettra que la gestion des manquements soit fondée sur un programme précis afin de garantir que les mesures entreprises soient raisonnables, économiques et proportionnelles aux risques du programme.

La réalisation des objectifs et des résultats attendus de la présente politique repose sur une approche intégrée associant la prévention efficace des manquements, les processus de gestion et de continuité, de conseillers nommés par le bénéficiaire dont le bénéficiaire suivra de près au chapitre du rendement, et des ressources de développement des capacités disponibles au sein des programmes ministériels.

5.1 Responsabilités (Qui fait quoi en vertu de la présente politique?)

Le sous-ministre est responsable de :

• veiller à ce que le Ministère ait la capacité de mettre en œuvre et de superviser la présente politique;
• assurer que les contrôles soient en place pour gérer les manquements des bénéficiaires de manière économique et proportionnelle aux risques du programme et du bénéficiaire.

Le Dirigeant principal des finances de chaque ministère est responsable de :

• surveiller la mise en œuvre de la présente politique. Cela comprend notamment le devoir d'enquêter et d'agir lorsque d'importants problèmes se posent concernant la conformité aux politiques;
• administrer cette politique en fournissant des conseils, des outils et de la formation, et maintenir un bassin de séquestres-administrateurs de l'entente de financement préqualifiés;
• effectuer des évaluations annuelles relatives à l'application de la présente politique. Il fournira au Comité des opérations du Ministère un rapport annuel contenant un rapport de situation sur tous les bénéficiaires se trouvant alors touchés par un manquement, qui reflète l'approche de gestion de cas ayant comme objectif de réduire le nombre et la gravité des manquements.

Les sous-ministres adjoints sont responsables de :

• la mise en oeuvre opérationnelle de cette politique;
• suivre de prêt l'application de la Politique de la prévention et gestion des manquements dans leurs secteurs respectifs, de réviser la nature et la fréquence des manquements afin d'identifier les enjeux et de prioriser des améliorations.

Les directeurs généraux régionaux, les directeurs généraux et les officiers exécutifs régionaux sont responsables envers leurs sous-ministres adjoints de :

• établir des procédures pour la Politique de la prévention et gestion des manquements, notamment la prévention des manquements, la gestion des manquements et la durabilité;
• assurer la surveillance et le respect de la politique, y compris la mise en place d'un comité de gouvernance responsable de la gestion des paiements de transfert;
• faire des suivis d'opérations au moyen de rapports trimestriels et annuels, en soutenant des vérifications et des évaluations, et prendre des mesures correctives si nécessaire;
• maintenir les fichiers dans le Système de Gestion d'Information de Subventions et Contributions (SGISC);
• approuver l'utilisation du séquestre-administrateur de l'entente de financement, le cas échéant, de façon conforme avec la présente politique;
• établir des stratégies de communication appropriées pour soutenir les opérations dans le cadre de la Politique de la prévention et gestion des manquements.

Directeurs régionaux des services de financement ou leurs équivalents sont responsables de :

• maintenir des relations avec les bénéficiaires, conformément aux ententes de financement, qui assureront le bon fonctionnement de cette politique, y compris les fonctions de prévention des manquements, de gestion de manquements et de durabilité;
• faire les suivis de la gestion des ententes de financement par les bénéficiaires, et d'être en alerte pour les événements extraordinaires qui ont le potentiel d'avoir un impact sur les résultats prévus de l'entente de financement;
• soutenir la durabilité et les mesures de prévention de manquements dans la politique, incluant un avis aux bénéficiaires s'il semble y avoir un potentiel de manquement et la nécessité de prendre des mesures correctives;
• coordonner l'administration des actions de gestion de(s) manquement(s);
• maintenir les fichiers, en conformité avec les normes ministérielles, y compris les mises à jour en temps opportun du système d'enregistrement, étant le Système de Gestion d'Information de Subventions et Contributions (SGISC).

5.2 Approche

1. la prévention des manquements;
2. la gestion des manquements;
3. la durabilité.

La figure 1 illustre certains des outils et des ressources disponibles pour chaque approche.

La description textuelle de la figure 1

Ce qui suit est une description textuelle de l'image illustrant une approche en trois volets de la prévention et la gestion des manquements dont le but est d'appuyer la prestation de programmes et de services grâce.

Décrite : Une structure de trois colonnes/piliers représentant chacune des trois de l'approche à savoir la Prévention des manquements, la gestion des manquements et la durabilité énoncées dans la politique de prévention et la gestion des manquements.

La structure comprend 4 parties :

• Un toit sous forme de triangle
• Trois triangles verticaux représentant les piliers supportant le toit
• Un rectangle représente le plancher; et
• Un rectangle représente la fondation.

La fondaion représente la base de l'approche afin de gérer efficacement les manquements. Les outils et/ou les instruments sont; les politiques, les directives et les lignes directrices. La fondation est appelée : Directives et lignes directrices de la prévention et la gestion des manquements.

Le plancher est appelé : développement de capacité.

les trois piliers sont appelés comme suit :

La prévention des manquements, comme l'en-tête, et les sous en-tête sont contitués de :

• Relations
• Évaluations générale
• Établissement des rapports
• Plan de développement
• Bassin de ressources spécialisées
• Conformité
• Vérifications

La gestion des manquements, comme l'en-tête, et les sous en-tête sont contitués de :

• Relations
• Outils d'évaluation des manquements
• Plan d'action de la direction
• Plan de développement
• Bassin de ressources spécialisé

la Durabilité, comme l'en-tête, et les sous en-tête sont contitués de :

• Relations
• Conformité
• Évaluations générale
• Évaluation préparatoire
• Plan de développement

La continuité et la durabilité des prestations de programme et de service finacées par AADNC à la collectivité illustrés dans le toit est l'objectif global de la gestion des manquements.

5.3 Outils

Voici une liste des principaux outils et ressources que vous pouvez utiliser pour mettre la présente politique en œuvre :

• Évaluation générale (ÉG)
• Plan de développement de gestion (PDG)
• Outil de planification de la capacité de gouvernance
• Outil d'évaluation des manquements (OÉM)
• Plan d'action de gestion (PAG)
• Guide de comment choisir un conseiller nommé par le bénéficiaire
• Programmes de développement des capacités et des collectivités

Annexe A : Références (Quelles sont les autres politiques et directives pertinentes?)

• Secrétariat du Conseil du Trésor : Politique sur les paiements de transfert (2008)
• Secrétariat du Conseil du Trésor : Directive sur les paiements de transferts (2008)
• AADNC : Cadre de contrôle de gestion des subventions et contributions
• AADNC : Directive sur la prévention et gestion des manquements
• AADNC : Directive sur la gestion des ententes de financement par un séquestre-administrateur
• AADNC : Directive sur les exigences des rapports financiers
• AADNC : Directive sur la gestion des exigences en matière de rapports
• AADNC : Directive sur l'évaluation générale

Annexe B : Définitions

Les définitions ci-dessous sont destinées à être appliquées dans tous les documents trouvés dans l'ensemble de la Politique de la prévention et gestion des manquements.

Agent responsable : Agent nommé par le Ministère, responsable de déterminer les niveaux de manquements d'un bénéficiaire. L'agent responsable faisant appel à la gestion des ententes de financement par un séquestre-administrateur (GEFSA) est un Directeur général ou un fonctionnaire de même niveau.

Allégation : peut inclure, par exemple, l'utilisation abusive ou de détournement de fonds ministériels, la fraude, la collusion ou de la mauvaise gestion. Si une activité criminelle est impliquée, la question serait soumise à l'autorité appropriée.

Atténuation des risques : moyens par lesquels le risque peut être géré de façon à exploiter des possibilités et à éviter des répercussions défavorables.

Bénéficiaire : particulier ou entité ayant reçu l'autorisation d'obtenir un paiement de transfert ou qui a reçu un paiement de transfert.

Cadre de développement communautaire (Santé Canada/Affaires autochtones et Développement du Nord Canada) : cadre qui décrit une approche de développement communautaire dans les communautés autochtones visant à faciliter l'amélioration des résultats individuels et collectifs, le bien-être et la qualité de vie dans les collectivités autochtones. Cette approche est basée sur des investissements qui répondent aux besoins de la communauté tout en donnant accès à un large éventail de programmes ministériels liés à la capacité.

Comité de gestion des paiements de transfert (CGPT) : comité établi au sein d'une région ou d'un secteur, ayant des responsabilités de gouvernance, pour surveiller le processus d'évaluation d'un manquement (ÉM), approuver les ébauches des rapports sur l'ÉM et accepter les Plan(s) d'action de gestion dans son domaine de responsabilité.

Conflit d'intérêts : situation dans laquelle une personne a des intérêts personnels qui pourraient influencer indûment la performance de ses fonctions officielles ou dans laquelle la personne se sert de son poste à des fins personnelles.

Conseiller nommé par un bénéficiaire : personne ou organisme embauché par un bénéficiaire pour aider et faciliter l'élaboration ou l'exécution de tout aspect du Plan d'action de gestion.

Cote de risque : mesure dans laquelle un bénéficiaire court un risque dans la gestion d'une entente de financement, déterminée en faisant un recoupement des cotes du profil de risque. Les cotes de risque sont « faible », « modéré » et « élevé ».

Couverture du service de la dette : ratio du revenu net après impôts plus les intérêts sur la dette à long terme et l'amortissement du service de la dette.

Durabilité : processus continu qui vise à combler les lacunes des capacités dans la communauté du bénéficiaire afin de prévenir des manquements futurs.

Entente-cadre de gestion par un séquestre-administrateur : entente-cadre qui régit une variété d'interventions du SAEF pouvant être requises et sollicitées aux termes de l'entente de financement conclu entre le Canada et la Première Nation ou l'organisme de la Première Nation. Il ressemble beaucoup à une offre à commande.

Entente de financement : entente ou documentation écrite constituant un accord entre le gouvernement du Canada et un bénéficiaire, qui définit les obligations ou ententes des deux parties en ce qui concerne un ou plusieurs paiements de transfert.

Évaluation des manquements (ÉM) : processus opérationnel structuré qui permet d'obtenir les renseignements suivants dans le cas de manquements de la part de bénéficiaires :

• le risque pour la population desservie;
• le risque pour la réussite des mesures correctives;
• la cote de risque global lié à la gestion des manquements;
• une ou des mesures de gestion des manquements recommandées — étayées par le processus de cotation du risque global lié à la gestion des manquements.

Évaluation générale (EG) : processus normalisé permettant d'évaluer un bénéficiaire dans le but de repérer des problèmes éventuels qui pourraient avoir des incidences sur la prestation de programmes. Il permet également d'adapter les exigences administratives au risque donné de manière à ce que l'entente de financement soit gérée en respectant la tolérance aux risques du Ministère.

Financement qui ne repose pas sur l'actif : financement excluant le financement reposant sur l'actif.

Financement reposant sur l'actif : Financement (avançant des fonds) garanti par le bilan des actifs de l'organisation tels que l'inventaire, les débiteurs ou les biens offerts en garantie autres que les biens immobiliers.

Gestion de cas : par sa gestion de risque, le Ministère prend une approche proactive dans les cas les plus sévères des manquements, qui incluent plus de surveillance et autres mesures nécessaires.

Gestion des ententes de financement par un séquestre-administrateur (GEFSA) : l'une des principales mesures de gestion des manquements prises par le Ministère dans des situations à risque élevé. Elle consiste à nommer un séquestre-administrateur de l'entente de financement (SAEF) pour gérer l'entente de financement d'un bénéficiaire pour une période pendant laquelle le bénéficiaire s'efforce de résoudre les causes sous-jacentes du manquement et de reprendre la responsabilité de l'entente de financement.

Gestion du manquement : processus servant à repérer et à gérer les manquements à une entente de financement.

Guide sur comment choisir un conseiller nommé par le bénéficiaire : outil qui aide le Ministère et les bénéficiaires dans la recherche et la sélection d'un conseiller nommé par un bénéficiaire pour les aider avec la prévention des manquements, la gestion des manquements et la durabilité.

Intervenant : participant au processus de gestion des mesures correctives qui a un intérêt dans la correction rapide et efficace du manquement et dans la restauration du programme et de la prestation de service ou à l'établissement de conditions opérationnelles durables pour le bénéficiaire. Il pourrait s'agir du Ministère, de la collectivité autochtone, du conseil du bénéficiaire ou encore d'autres ministères fédéraux, etc.

Outil d'évaluation du manquement (OÉM) : outil ministériel servant à confirmer l'existence du niveau de risque d'un manquement chez le bénéficiaire et aidant le Ministère à déterminer des mesures de redressement éventuelles : celles-ci se fonderont sur la capacité et la volonté du bénéficiaire à offrir les programmes et les services et sur les risques qu'il pose.

Outil de planification de la capacité de gouvernance : outil élaboré dans le but de permettre aux collectivités des Premières Nations et Inuits de créer un plan à long terme, centré sur la capacité, en vue d'acquérir la capacité de gouvernance.

Plainte : implique des actions ou inactions qui sont potentiellement de nature non-criminelle. Par exemple, il peut s'agir d'un membre des Premières Nations, vivant sur une réserve, qui ne peut pas obtenir du financement pour des réparations de maison ou de l'éducation postsecondaire, et qui estime que le processus est injuste.

Plan d'action de gestion (PAG) : plan principal, élaboré par le bénéficiaire et accepté par le Ministère, pour remédier au manquement, rétablir la situation, s'attaquer à ses causes et empêcher sa réapparition. On utilise également ce plan afin de repérer les écarts de capacités et les ressources disponibles pour assurer une mise en œuvre réussie.

Plan d'action du SAEF : plan présenté par le SAEF dans les 60 jours suivant sa nomination, dans lequel il évalue les circonstances du bénéficiaire et expose les mesures à prendre par le SAEF et le bénéficiaire tout au long de la GEFSA. Voir l'entente-cadre de gestion par un séquestre-administrateur pour de plus amples renseignements sur le contenu du plan d'action.

Plan de 90 jours géré par le bénéficiaire : plan élaboré par le bénéficiaire et accepté par le Ministère qui détaille les mesures, les responsabilités et les échéanciers pour la correction des manquements.

Plan de développement de gestion : plan élaboré et approuvé par le bénéficiaire qui aborde toute recommandation faite à la suite d'une évaluation des pratiques administratives, comptables et de gestion du conseil, effectuée dans le cadre d'une évaluation générale ou d'une évaluation de l'état de préparation. Il pourrait également être utilisé pour réduire l'exigence d'un Plan d'action de gestion.

Prévention des manquements : processus continu axé sur la relation avec les bénéficiaires de financement et inhérent aux processus opérationnels actuels du Ministère.

Programme : groupe d'activités connexes conçues et gérées pour répondre à des besoins publics précis et souvent traitées en tant qu'unité budgétaire. Un programme peut être un projet ou un service.

Programmes de développement des capacités et des collectivités : programmes offerts périodiquement pour renforcer la capacité des bénéficiaires et de leurs collectivités à offrir des programmes et des services.

Profil/pointage du risque : résultats obtenus en comparant l'information relative à un bénéficiaire à une série de points de référence qui décrivent des situations de risque faible, modéré et élevé. On attribue à chaque résultat une cote numérique.

Projet : entreprise d'une importance et d'un niveau de complexité exigeant la mise en place d'un plan et d'un mode de gestion, pour faire en sorte que les objectifs soient atteints dans le respect des délais, des coûts et des normes de qualité prévus.

Risque : situations ou éventualités favorables ou défavorables à la réalisation des objectifs d'une entente de financement.

Risque lié à la mesure corrective : résultats d'un processus structuré par lequel on évalue la probabilité qu'un bénéficiaire soit capable de corriger lui-même une situation de manquement, en termes de capacité et de volonté de corriger la situation.

Risque pour la population desservie : résultats d'un processus structuré visant à évaluer les incidences réelles ou éventuelles découlant d'une situation de manquement sur la santé, la sécurité et le bien-être de la population desservie ou sur les biens communautaires; et le caractère urgent des mesures visant à atténuer ces effets.

Santé financière : situation financière du bénéficiaire déterminée dans le cadre du Processus d'évaluation financière, et établissant notamment que les programmes financés par le Ministère ne sont pas à risque.

Séquestre-administrateur de l'entente de financement (SAEF) : tierce partie préalablement qualifiée, nommée par le Ministère, qui administre le financement destiné aux services qui serait autrement payable au bénéficiaire ainsi que les obligations du bénéficiaire en vertu d'une entente de financement, en tout ou en partie, et qui peut aider le bénéficiaire à remédier aux manquements dans le cadre d'une entente de financement.

Stratégie de gestion immédiate des manquements : choix éventuel au terme du processus d'évaluation des manquements, qui consiste à exiger un plan d'action de gestion (PAG) provisoire et définitif, le recours à la Gestion de l'entente de financement séquestre-administrateur, ou la résiliation de l'entente. La stratégie de gestion immédiate du manquement peut être modifiée subséquemment par le Ministère en fonction de la situation du bénéficiaire ou de l'évolution de la situation de manquement.

Système de gestion d'information des subventions et des contributions (SGISC) : système Web qui automatise les processus d'affaires organisationnels des paiements de transfert du Ministère, gère l'information relative aux ententes de financement et offre un accès en ligne aux Premières Nations et aux autres bénéficiaires de financement.

Tolérance au risque : Capacité ou volonté des parties à l'entente de financement d'accepter le risque, laquelle peut varier en fonction des parties et au fil du temps.

Urgence : situation présente ou imminente requérant des actions rapides et coordonnées touchant des personnes ou des biens, pour protéger la santé, la sécurité et le bien-être des personnes ou limiter les dommages aux biens ou à l'environnement (extrait du Cadre de sécurité civile pour le Canada).