Contributions pour appuyer les gouvernements et les institutions autochtones, et pour bâtir une gouvernance solide: Modalités

Contexte

Le 15 juillet 2019, la Loi sur le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien a été abrogée et remplacée par la Loi sur le ministère des Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord et la Loi sur le ministère des Services aux Autochtones. Les ministères créés par cette législation – le ministère des Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) et le ministère des Services aux Autochtones Canada (SAC). Ces ministères partagent un même intérêt de faire progresser la gouvernance afin de soutenir l'accomplissement de leurs fonctions en termes de progrès vers la réconciliation, l'auto-détermination et le transfert de responsabilité des services aux communautés.

La participation de RCAANC et SAC aux programmes de gouvernance s'inscrit dans sa politique sociale, comprenant le transfert graduel des programmes et des services aux gouvernements des Premières Nations et des Inuit . L'établissement de solides systèmes de gouvernance et de responsabilisation au sein des gouvernements des Premières Nations et des Inuit ainsi que des institutions connexes est fondamental à l'utilisation prudente des fonds transférés par le gouvernement fédéral. Les mesures suivantes permettent de faire progresser ces objectifs : les régimes de retraite et d'avantages sociaux des employés en vue de favoriser le recrutement et le maintien en poste d'employés professionnels; les organismes créés en vertu de la Loi sur la gestion financière des Premières Nations, qui fournissent des services et des produits financiers aux communautés des Premières Nations; les conseils tribaux qui assurent la prestation groupée de services et de programmes aux communautés ; et les programmes de développement de la capacité de gouvernance qui offrent une formation sur la saine gouvernance.

Les modalités suivantes fournissent le cadre en vertu duquel RCAANC et SAC administrent les programmes de contribution actuels et futurs, en parallèle avec le financement du soutien des bandes, afin de faciliter le développement des capacités dans la fonction publique autochtone, chez les dirigeants élus des Premières Nations et au sein des entités qui gèrent la prestation groupée des services et des programmes pour le compte des gouvernements et des communautés des Premières Nations ou qui leur procurent ces services.

Portée

La fourniture d'un soutien de base aux institutions et aux organismes de gouvernance est essentielle au maintien de cette infrastructure de gouvernance maintenant que celle-ci est établie. Ce soutien comprend 3 catégories de financement sous forme de contributions qui ont été conçues en complément de la subvention pour le financement du soutien des bandes : i) le Programme des avantages sociaux des employés, qui offre un financement pour les pensions et les avantages sociaux à l'intention des employeurs autochtones responsables de la prestation de programmes ministériels, ii) le Programme de financement des conseils tribaux, qui appuie la prestation groupée de programmes ministériels, et iii) le soutien continu des organismes créés en vertu de la Loi sur la gestion financière des Premières Nations.

Généralités

Cette autorisation est inscrite sous Services de gouvernance et de développement communautaire dans le Cadre ministériel des résultats des Services aux Autochtones Canada et sous Juridiction des Premières Nations en matière de terre et de gestion fiscale dans le Cadre ministériel des résultats de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada.

i) Programme des avantages sociaux des employés

Est admissible tout employeur des Premières Nations, des Inuit ou des Innu assurant la prestation de services dans le cadre d'un programme offert auparavant par l'ancien ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord (pourvu que le financement du programme ne contribue pas directement aux avantages sociaux des employés, à l'exception de ceux prévus par la loi – indemnisation des accidentés du travail, assurance-emploi et indemnité compensatrice de congé payé).

Pour être admissibles au Programme des avantages sociaux des employés, ces régimes de pension offerts par l'employeur doivent satisfaire aux exigences de l'Agence du revenu du Canada (ARC). De plus, ils doivent soit répondre aux exigences de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension (LNPP, 1985) du gouvernement fédéral, à la satisfaction du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), soit être un régime de pension visé par une loi provinciale qui satisfait aux exigences des règlements provinciaux et de la loi provinciale équivalente. Prière de se reporter à l'annexe A : Modalités supplémentaires applicables aux bénéficiaires admissibles au Programme des avantages sociaux des employés.

Pour que ces employeurs soient également admissibles au financement des autres avantages sociaux non prévus par la loi et consentis aux employés, il faut d'abord que le financement du régime de pension offert par l'employeur aux termes de ce programme soit approuvé.

ii) Programme de financement des conseils tribaux

Un conseil tribal est admissible au financement des conseils tribaux lorsque les Premières Nations membres lui ont confié un mandat bien défini pour la prestation de services précis et qu'il accepte d'en assumer la responsabilité.

iii) Organismes créés en vertu de la Loi sur la gestion financière des Premières Nations (LGFPN)

Le Conseil de gestion financière des Premières Nations (CGF), la Commission de la fiscalité des Premières Nations (CFPN), l'Autorité financière des Premières nations (AFPN), et l'Institut des infrastructures des Premières Nations (IIPN) peuvent recevoir un financement en vertu de ces modalités.

iv) Développement de la capacité de gouvernance

Voici les bénéficiaires admissibles à un financement aux fins du développement de la capacité de gouvernance :

• agences;
• associations et organisations (à but lucratif ou sans but lucratif) et institutions;
• bandes et établissements;
• bénéficiaires des conventions de la baie James, du Nord québécois et du Nord-Est québécois;
• conseils et commissions;
• organismes d'aide à l'enfance
• coopératives;
• sociétés, y compris les sociétés d'État;
• centres culturels et éducatifs;
• conseils de quartier et conseils des chefs;
• autorités scolaires;
• employeurs;
• particuliers des Premières Nations, Inuit ou Innu;
• municipalités et autorités locales;
• partenariats ou groupes (y compris les groupes d'intérêts spéciaux);
• gouvernements et organismes provinciaux et territoriaux;
• conseils tribaux;
• universités et collèges.

i) Programme des avantages sociaux des employés et ii) Programme de financement des conseils tribaux

Il incombe aux bénéficiaires de remplir un formulaire de demande chaque année conformément à la manière prescrite par SAC, et de soumettre le formulaire au bureau régional approprié. Le formulaire de demande contient les renseignements utilisés dans la formule de calcul servant à déterminer le niveau du financement, et par conséquent ces renseignements doivent être revus et comparés avec ceux contenus dans les dossiers du ministère et approuvés par le bureau régional. Le formulaire de demande doit être un document distinct de l'entente de financement et ne doit pas être intégré au libellé de l'entente.

Pour continuer à recevoir des fonds dans le cadre du Programme des avantages sociaux des employés et du Programme de financement des conseils tribaux, les bénéficiaires admissibles doivent soumettre au ministère des rapports annuels propres à chacun des programmes qui comportent les renseignements exigés par le ministère pour vérifier la conformité aux modalités du programme et démontrer les résultats obtenus, ainsi que tous les états financiers exigés dans le cadre de leur entente de financement.

En ce qui touche le Programme des avantages sociaux des employés, les bénéficiaires admissibles doivent également fournir tous les rapports exigés par le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) ou leur organe de réglementation provincial, selon le cas, et par l'ARC.

iii) Organismes créés en vertu de la Loi sur la gestion financière des Premières Nations (LGFPN)

En vertu de la Loi sur la gestion financière des Premières Nations, la Commission de la fiscalité des Premières Nations, le Conseil de gestion financière des Premières Nations et l'Institut des infrastructure des Premières Nations doivent présenter des plans d'entreprises et des budgets pour l'approbation du ministre responsable. Les exigences particulières relatives à la fréquence et au contenu de ces plans d'entreprise et de ces budgets sont énoncées à la partie 6 (Gestion et contrôles financiers) de la Loi sur la gestion financière des Premières Nations.

Afin d'obtenir un financement pour un projet, la CFPN, l'AFPN, CGFPN et IIPN doivent soumettre un document de proposition à RCAANC ou SAC comprenant à tout le moins :

• une description du projet ou un plan du projet;
• les objectifs et les résultats attendus du projet, en établissant le lien avec les objectifs et les résultats attendus de l'entente en question;
  • les extrants qui seront produits;
  • les jalons prévus et les critères de mesure du succès;
  • les résultats prévus ainsi que les critères de mesure du succès;
  • un budget et le flux de trésorerie pour le projet indiquant les revenus globaux prévus par source (les autres programmes de subventions et de contributions RCAANC et/ou SAC; les autres ministères et organismes fédéraux; les autres ordres de gouvernement; le secteur privé, le demandeur; et les autres sources).

S'il y a lieu, la CFPN, l'AFPN,CGFPN et IIPN doivent également présenter un rapport d'étape pour poursuivre les projets, y compris un rapport financier du projet pour le plus récent exercice financier terminé. Le rapport financier ne doit pas dater de plus de 6 mois à la date de soumission de la proposition. L'objectif est double :

• aider à déterminer la capacité du demandeur à réaliser le projet ou les activités non essentielles avec succès;
• examiner, s'il y a lieu, la mesure dans laquelle les fonds reçus antérieurement par le bénéficiaire ont été dépensés afin d'atteindre les objectifs de son projet.

iv) Développement de la capacité de gouvernance

Le bénéficiaire admissible sera tenu de fournir les renseignements suivants afin d'être admissible à une entente de financement avec RCAANC ou SAC :

• démontrer qu'il est un bénéficiaire admissible;
• démontrer qu'il a le mandat et la capacité de gérer les activités de développement des capacités communautaires et les programmes d'appartenance;
• posséder des pratiques et contrôles de gestion financière solides, et les conserver;
• fournir une description des objectifs, des activités et des résultats attendus relatifs au projet et établir des liens avec les objectifs et les résultats attendus du programme;
• les extrants qui seront produits,
• les résultats prévus ainsi que les critères de mesure du succès;
• fournir une proposition de budget précisant les activités et les coûts relatifs aux programmes;
• si le volet est fondé sur des propositions, fournir les prévisions du flux de trésorerie en s'appuyant sur la proposition de budget;
• dans le cas où l'exécution sera faite par une tierce partie, fournir une description de l'arrangement qui indique les responsabilités et rôles respectifs de chaque partie; s'engager à fournir à RCAANC ou SAC des données, des renseignements et des rapports financiers ou sur le rendement du programme provenant du bénéficiaire au moins une fois par année ou plus souvent, à la discrétion du volet de financement;
• accepter les dispositions en vue d'effectuer un examen de la conformité du programme, une évaluation du programme et une vérification, selon le cas;
• autoriser les vérificateurs à avoir accès aux documents pertinents du programme et aux documents financiers, dans les locaux du bénéficiaire ou de l'organisme de gestion.

L'autorité ministérielle responsable devra communiquer les exigences ci-haut aussitôt que possible lors de discussions avec le bénéficiaire. Une aide financière est apportée en fonction des propositions de projets ou des plans préparés par les bénéficiaires admissibles. Ces plans et propositions permettront de connaître l'étendue des activités et des services qui seront réalisés par les communautés des Premières nations ou en leur nom, ainsi que les conséquences et les possibilités engendrées par le financement de tels projets. Les bénéficiaires doivent démontrer leur capacité à gérer le projet, y compris la capacité à gérer et à obtenir des résultats et des produits conformément au budget et aux délais. Les bénéficiaires doivent fournir les détails (y compris les coûts) des activités et des réalisations attendues à l'égard des propositions.

i) Programme des avantages sociaux des employés

Le financement accordé par le ministère est destiné à la prestation de régimes de pension et d'avantages sociaux des employés, et l'employeur admissible agit seul et non en tant que représentant de l'État. Il est entièrement responsable de tous les paiements et des déductions prévus par le RPC, le RRQ et les autres régimes d'avantages sociaux pris en charge par l'employeur. Il doit effectuer les paiements directement. S'il n'effectue pas les paiements obligatoires, le gouvernement fédéral n'en assume pas la responsabilité.

En cas de non-respect des modalités du Programme des avantages sociaux des employés, le ministère travaillera en étroite collaboration avec le bénéficiaire et l'organe de réglementation des régimes de retraite approprié pour résoudre les difficultés. Si ces difficultés ne peuvent être résolues, ou dans le cas peu probable où le BSIF ou un organe de réglementation provincial révoque l'agrément d'un régime de pension, le ministère interrompra le financement jusqu'à ce que le régime soit approuvé de nouveau par l'organe de réglementation approprié.

Le bénéficiaire doit préparer et soumettre à un « Tableau de financement du Programme des avantages sociaux des employés » distinct vérifié, ou une note jointe aux états financiers, conformément aux directives de rapport ministérielles, avec les états financiers consolidés vérifiés annuels. Le bénéficiaire doit également remettre une déclaration indiquant que les fonds du Programme des avantages sociaux des employés sont immobilisés, que les retenues à la source sont détenues en fiducie, séparément des fonds opérationnels, et que les paiements ont été versés selon le régime ou sont à jour.

ii) Institutions de la Loi sur la gestion financière des Premières nations (LGFPN)

En vertu de la Partie 6 (Gestion et contrôles financiers) et de la Partie 4 (Disposition générale) de la Loi sur la gestion financière des Premières nations, la CFPN, le CGFPN, l'AFPN et IIPN doivent soumettre au ministre responsable des rapports présentant leurs états financiers audités, et dans le cas de la CFPN, du CGFPN et de l'IIPN, toutes données quantitatives que le ministre responsable puisse exiger.

La CFPN, l'AFPN, CGFPN, et IIPN doivent aussi soumettre leurs rapports sur tous projets et financements connexes fondés sur les exigences de leurs ententes de financement.

A. Contexte

Deux régimes de pension à prestations déterminées ont été établis avant la conception et la mise en œuvre des plans de transfert des responsabilités d'AINC et du Programme des avantages sociaux des employés. Ces deux régimes sont au Québec : le « Régime des bénéfices autochtones » et le « Pension plan for employees of the Mohawk Council of Kanhawake ».

Ces régimes de pension à prestations déterminées sont semblables au régime de pension de retraite de la fonction publique. Ces régimes sont conformes aux exigences de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension (LNPP, 1985) et sont très bien gérés, comme l'a confirmé en 2002 le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). Ils satisfont aux objectifs du gouvernement du Canada voulant que tous les travailleurs canadiens aient accès à des régimes de pension adéquats.

Les exigences en matière de financement de ces régimes de pension sont d'autant plus grandes qu'ils offrent de meilleures prestations que les régimes de pension à cotisations déterminées actuels. Par conséquent, leurs niveaux de contribution dépassent les plafonds autorisés par les modalités du programme.

La modification des modalités du programme a une incidence directe sur 4 aspects de ces régimes de pension à prestations déterminées existants : la contribution maximale du ministère à la cotisation des employeurs admissibles, l'exigence que les cotisations de l'employé soient au moins égales à celles de l'employeur, et l'obligation que les cotisations de l'employeur au régime soient immobilisées immédiatement et que les avantages sociaux soient immédiatement acquis.

À la suite d'un examen de l'incidence de la modification des modalités du programme, il a été déterminé que l'application du plafond de contribution (actuellement de 12,45 %) du ministère au lieu d'un niveau de contribution déterminé par l'évaluation actuarielle normale entraînerait un déficit immédiat du financement des régimes de pension à prestations déterminées (les évaluations actuarielles fixent actuellement les contributions de l'employeur à des taux atteignant 14 % dans le cas d'un régime particulier).

Dans ces situations, l'employeur est légalement tenu de cotiser selon les exigences de l'évaluation actuarielle. Par conséquent, l'employeur est obligé de compenser le manque de financement au-delà du plafond fixé par le ministère comme il est indiqué dans les modalités actuelles du programme, ou bien de modifier le régime de pension de façon à réduire les prestations de retraite accumulées par les employés après la modification du régime. Comme une telle mesure aurait une incidence négative sur les régimes de pension à prestations déterminées existants, diverses études ont été entreprises par les employeurs concernés.

Les employeurs ont mené des études actuarielles sur l'incidence des modalités du programme sur les régimes de pension et la réduction des prestations de leurs membres. L'étude pour le Pension plan for employees of the Mohawk Council of Kanhawake a été réalisée par Carole Morin, actuaire de la Compagnie d'assurances Standard Life, et terminée le 22 février 1989.

L'étude pour le Régime des bénéfices autochtones, menée par Guy Amiereault and Associates, Inc., a pris fin le 7 avril 1989. À la suite de ces études, les employeurs ont officiellement demandé le maintien du statu quo quant à leurs régimes de pension. Autrement dit, le ministère continuera de payer la partie dépassant le plafond fixé pour le programme en fonction de l'évaluation actuarielle comme l'exige la loi. En pareil cas, les contributions de l'employeur sont déterminées par l'évaluation actuarielle.

Le 27 juin 1989, le ministère a effectué un examen détaillé des diverses options qui permettraient de réduire les effets négatifs potentiels causés par la fixation d'un plafond de contribution par le ministère. AINC a conclu que la meilleure solution serait de considérer ces régimes d'avantages sociaux à prestations déterminées comme des exceptions aux modalités de base du programme, et de maintenir le statu quo pour le financement par le ministère.

Le maintien du statu quo pour le financement de ces régimes n'occasionnera aucune dépense supplémentaire pour le ministère, car les dépenses réelles sont prises en compte dans les niveaux de référence. Cependant, si les nouvelles modalités avaient été appliquées, la contribution d'AINC aurait été réduite d'environ 800 000 $ au détriment des employeurs contribuant aux régimes. L'autorisation de maintenir le statu quo pour ces régimes a été obtenue dans les modalités révisées du programme.

Les régimes de pension à prestations déterminées existants n'exigent pas que les cotisations patronales soient acquises immédiatement ni bloquées, contrairement aux modalités actuelles. Étant donné que les régimes existants offrent des niveaux de prestations supérieurs à ceux des régimes à cotisation déterminée, on prévoit simplement les maintenir à leur niveau actuel. Si les modalités révisées relatives à l'acquisition des prestations et au blocage des cotisations patronales étaient appliquées, AINC devrait verser jusqu'à 115 000 $ de plus par année selon un taux de cessation d'emploi de 6,5 %, soit le taux utilisé par les actuaires de la Compagnie d'assurance Standard Life dans leur étude du 22 février 1989.

Dans ce contexte, AINC a exempté ces régimes de pension à prestations déterminées uniquement à l'égard des modalités du programme qui ont une incidence directe sur ces régimes. Cette exemption permet de maintenir le statu quo pour le niveau de contribution du ministère à la quote-part patronale de ces régimes (selon des évaluations actuarielles triennales) et le calendrier d'acquisition des avantages sociaux et de blocage des cotisations patronales.

Tous les autres régimes de pension approuvés, actuellement financés par SAC, sont des régimes à contributions déterminées étant donné que l'employeur avait choisi cette approche quand les régimes ont été adoptés. Ces régimes sont conformes aux modalités actuelles du programme.

B. Exceptions aux modalités du Programme des avantages sociaux des employés

Les dispositions suivantes visent précisément les régimes de pension à prestations déterminées des Premières Nations actuellement financés :

1. Que SAC continue de financer les régimes à prestations déterminées destinés aux Premières Nations (« Régime des bénéfices autochtones » et « Pension plan for employees of the Mohawk Council of Kanhawake ») sous leur forme actuelle, conformément aux modalités du Programme des avantages sociaux des employés, sous réserve des exemptions suivantes, qui visent le niveau de financement et les caractéristiques des régimes :
   1. le plafond de la contribution du ministère aux cotisations patronales, qui est précisé à la section Montants maximaux payables;
   2. l'exigence que les cotisations des employés à un régime de pension soient au moins égales à celles de la partie patronale versées par SAC, comme il est indiqué à la section Montants maximaux payables;
   3. l'exigence que la contribution de la partie patronale soit bloquée dès la réception par l'administrateur du régime et que les prestations soient immédiatement acquises, comme il est indiqué à l'annexe A : Modalités supplémentaires applicables aux bénéficiaires admissibles au Programme des avantages sociaux des employés.

C. Portée de la couverture supplémentaire

Les exceptions aux modalités du Programme des avantages sociaux des employés s'appliquent aux employés admissibles au « Pension plan for employees of the Mohawk Council of Kanhawake », de la façon définie dans les présentes.

Comme le « Régime des bénéfices autochtones » est un régime à plusieurs employeurs, ces exceptions s'appliqueront uniquement aux participants admissibles présents et futurs de la région/province de Québec.