Approche pour l'établissement des coûts visant les gouvernements exerçant des pouvoirs de base chez les Premières nations

Préparé pour Affaires indiennes et du Nord Canada
Par
Allan M. Maslove, Ph. D.
Juin 2008

Introduction

Le but de ce document de discussion est d'appuyer Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) dans sa réflexion sur l'établissement des coûts associés à l'exercice des pouvoirs de base au sein des collectivités des Premières nations (PN). Deux aspects principaux de cet exercice sont abordés dans la discussion suivante : 1) la pertinence des fonctions considérées comme des activités d'exercice des pouvoirs de base dans les collectivités des PN et les caractéristiques clés qui affectent le coût de ces fonctions; et 2) les suggestions pour une méthodologie visant à entreprendre un exercice d'établissement des coûts associés à l'exercice des pouvoirs de base.

Le document est divisé en quatre sections principales. Dans la première partie, on commentera brièvement deux documents fournis par AINC qui décrivent essentiellement la vision du Ministère concernant les fonctions de gouvernance de base. Dans la deuxième partie, on détaillera brièvement les paramètres ayant une influence sur les coûts unitaires des services pour ces fonctions et les facteurs ayant une incidence sur le niveau de dépenses. Dans la troisième partie, on discutera des méthodologies qui pourraient être mises en place pour entreprendre l'exercice d'établissement des coûts. La dernière partie comporte quelques observations et recommandations finales.

Documents de discussion

La manière dont AINC établit les fonctions de gouvernance de base des Premières nations est détaillée dans deux documents internes rédigés par Brent Sprague. Le premier, qui s'intitule « Costing the Administration of Government — a Research Review » (mars 2007), fait la distinction entre les termes « gouvernance », « gouvernement » et « exercice des pouvoirs de base ». Il commence par cerner les éléments de coût pour les fonctions de base, pour conclure par un examen de la documentation (très limitée) sur le coût d'un gouvernement exerçant des pouvoirs de base dans les petites collectivités, qu'elles soient autochtones ou non. Le deuxième document, « Identifying Core Governance Functions To Effectively Target Governance Support Funding » (janvier 2008), tend vers une définition beaucoup plus détaillée des fonctions de gouvernance de base dans trois domaines : législatif (fonctions associées au corps politique), administratif (fonctions associées à l'administration) et judiciaire (fonctions associées à l'entité qui règle les conflits).

Ces documents, surtout le second, donnent lieu à l'établissement et à la classification très détaillés et exhaustifs de la gamme d'activités dont serait responsable le gouvernement exerçant des pouvoirs de base au sein d'une petite collectivité des PN. Dans cette mesure, il est facile de répondre par l'affirmative à la première question posée dans l'introduction; les fonctions appropriées d'un « ensemble » d'activités du gouvernement exerçant des pouvoirs de base ont été cernées. Pour adopter la méthodologie que je suggère dans ce document, un niveau de désagrégation plus élevé pourrait être requis; ce sujet sera abordé ci‑dessous.

Quelques commentaires sur ces documents mèneront à la discussion sur l'établissement des coûts dans les parties suivantes. La définition des trois fonctions et des trois branches correspondantes du gouvernement exerçant des pouvoirs de base, en plus de l'énumération détaillée des activités qui composent chacune des fonctions, suggère à première vue qu'on pourrait simplement fixer un prix pour chaque élément, les additionner, et établir de cette manière un budget raisonnable pour les gouvernements exerçant des pouvoirs de base. (Que cela soit bien clair, je n'attribue pas cette opinion à l'auteur des deux documents.) Toutefois, le gouvernement exerçant des pouvoirs de base (et le gouvernement en général) et le fait de mettre un terme aux compétences identiques sont deux choses différentes; chaque cas est différent, au moins dans les grandes lignes. Par exemple, le niveau et le style de l'engagement de la collectivité varieront d'une collectivité à l'autre. On pourra dire la même chose des engagements avec d'autres gouvernements (autres Premières nations, gouvernement fédéral, provincial ou municipal) et des mécanismes de rétroaction que le gouvernement choisit d'adopter (passant de la rétroaction non officielle dans une circonscription aux évaluations officielles).

On fait une distinction valide entre l'exercice des pouvoirs et le gouvernement. Aux fins de l'établissement des coûts, cependant, la différence n'est peut‑être pas importante. Si le gouvernement, et en particulier le gouvernement exerçant des pouvoirs de base, est l'ensemble des entités et des activités par lesquelles les pouvoirs sont exercés, il n'est peut‑être pas pratique ni nécessaire de faire la distinction entre le coût du gouvernement et les coûts de l'exercice des pouvoirs.

Les études citées dans les deux documents de discussion (ainsi que dans d'autres documents que j'ai consultés) tendent à conclure ou à constater que les coûts sont plus élevés pour les plus petits gouvernements (habituellement des municipalités) que pour les plus importants. La consultation de ces données selon cette méthode soutient que, dans un certain sens, les gouvernements plus importants (municipaux) sont plus efficaces que les plus petits. À mon avis, il existe une autre interprétation, plus utile, dont on discutera ci‑dessous.

Éléments de coût

Dans cette partie, nous discuterons des variables qui pourraient avoir une influence sur les coûts. Nous élaborerons ensuite une approche méthodologique d'estimation. Avant d'amorcer cette discussion, cependant, il serait utile de préciser un point. La question abordée est celle du coût des fonctions liées à l'exercice des pouvoirs, et non celle de la façon dont ces coûts devraient être distribués. Par conséquent, nous ne discuterons pas de la manière dont les subventions d'AINC devraient être structurées, de la proportion dans laquelle les gouvernements des PN devraient contribuer, ni des questions de péréquation dans les systèmes de subvention. Une fois qu'AINC aura une idée précise des coûts associés à l'exercice des pouvoirs de base, il désirera peut‑être repenser la conception de ses programmes de subvention en conséquence; cependant, comme le système de subvention n'est pas directement lié à l'établissement des coûts des pouvoirs de base, il dépasse la portée de la discussion actuelle.

Un certain nombre de facteurs auront une incidence sur les coûts associés aux gouvernements exerçant des pouvoirs de base, certains exogènes et d'autres reflétant les choix du gouvernement des PN. L'emplacement géographique, la taille de la population et la proportion de la population vivant à l'extérieur des réserves comptent parmi les facteurs du premier groupe. Le deuxième groupe comprend principalement les décisions prises par le gouvernement des PN en ce qui touche le style et le processus de gouvernance qu'il désire faire adopter et maintenir.

Emplacement géographique :

L'éloignement géographique et les emplacements nordiques augmentent les coûts auxquels font face les gouvernements des PN. Cette relation est plus forte et plus présente et visible dans les secteurs de services du gouvernement. Par exemple, dans les régions nordiques éloignées, les coûts de construction des maisons seront plus élevés, tout comme certains coûts d'exploitation (p. ex. le chauffage, l'électricité); dans le même ordre d'idées, les coûts de construction et d'entretien des routes seront plus élevés. Au chapitre des fonctions du gouvernement exerçant des pouvoirs de base, l'éloignement comme élément de coût est parfois moins fort et évident, mais il risque quand même d'être présent. Certains coûts directs (p. ex. chauffage des bureaux et factures d'électricité) augmenteront, mais ils constituent des éléments mineurs du budget du gouvernement exerçant des pouvoirs de base. Les éléments les plus élevés dans les budgets centraux seront de loin les salaires et les coûts associés aux ressources humaines. Ces derniers sont souvent plus élevés dans les régions éloignées (p. ex. primes d'éloignement nordique), mais pas nécessairement de façon uniforme. Par exemple, si le gouvernement des PN recrute le personnel exerçant les pouvoirs de base principalement au sein de la collectivité, les primes d'éloignement et primes d'éloignement nordique risquent d'être moins élevées que si le gouvernement allait chercher son personnel dans les régions urbaines (plus au sud). Un autre coût qui sera clairement plus élevé pour les collectivités éloignées est le coût des déplacements encouru par les fonctionnaires affectés à des fonctions du gouvernement exerçant des pouvoirs de base (et, de ce fait, dans des fonctions sectorielles). D'autre part, les collectivités des PN qui se trouvent à proximité de grandes régions métropolitaines peuvent aussi estimer que leurs coûts associés aux ressources humaines sont plus élevés parce que les salaires sur le marché régional sont plus élevés et que le gouvernement des PN fait face à une concurrence plus féroce de la part des autres employeurs.

Taille de la population :

Dans l'administration publique, les activités des gouvernements exerçant des pouvoirs de base constituent probablement le meilleur exemple économique classique en ce qui concerne les coûts indirects ou fixes. L'établissement d'un gouvernement exige certaines fonctions préalables (intrants) même pour la plus petite population, et ces coûts demeureront vraisemblablement fixes (avec peut‑être des augmentations mineures) tandis que la population croît, du moins dans une certaine mesure. L'augmentation importante de ces coûts se produira vraisemblablement par étapes répétées lorsque la population augmentera suffisamment pour avoir besoin d'un gouvernement exerçant des pouvoirs de base aux fonctions plus élaborées et complexes. C'est ce qui se trouve derrière la conclusion mentionnée précédemment quant au fait que les coûts par habitant du gouvernement central sont moins élevés dans les plus grandes agglomérations.

La réduction des coûts par habitant causée par la croissance de la population reflète l'étalement de ces coûts fixes sur un ensemble plus important. Ce n'est pas un indicateur de la supériorité des gouvernements plus vastes tel qu'il est parfois interprété dans la documentation. (Cependant, le facteur d'intrant fixe pourrait suggérer des occasions pour le gouvernement de chercher d'autres modes de prestation afin de réduire ses coûts indirects. Une solution de rechange est de collaborer avec d'autres gouvernements pour l'exécution de ces fonctions de coûts indirects afin d'étaler les coûts fixes sur une plus grande population. Une façon d'adopter cette solution de rechange est d'acheter l'activité sur le marché. La mise en place d'un système de rémunération et d'avantages sociaux serait un exemple.) Une fonction de coût qui pourrait imiter ce modèle est le coût fixe possédant un coût marginal très bas (ou absent) concernant la population, ponctué par des augmentations étalées chaque fois que la taille de la population atteint un nouveau seuil.

Population vivant à l'extérieur des réserves :

Les gouvernements des collectivités des Premières nations doivent de plus en plus tenir compte des membres qui choisissent de vivre à l'extérieur des réserves. On en voit un exemple évident par l'inclusion de ces membres dans le processus électoral. Or, cette inclusion fait souvent augmenter les coûts de l'exercice des pouvoirs de base. En d'autres termes, une collectivité des Premières nations d'une population donnée verra certains de ses coûts associés à l'exercice des pouvoirs de base augmenter au fur et à mesure que certains de ses membres s'installent à l'extérieur de la réserve.

Style et processus de gouvernance :

Comme il en a été question plus haut, les activités du gouvernement exerçant des pouvoirs de base prennent diverses formes, selon les collectivités. Les fonctions sont souvent semblables d'une collectivité à l'autre (soutien législatif et résolution de conflits, par exemple), mais la forme qu'elles prennent dépend de la culture des collectivités, de leur taille et d'autres caractéristiques. Ainsi, l'engagement des citoyens peut aller de simples discussions entre les citoyens, le chef et les membres du conseil dans la vie de tous les jours à des réunions comme celles des hôtels de ville et à des modes d'engagement intimement liés à l'élaboration de politiques. Les mécanismes de rétroaction diffèrent de la même manière, allant de conversations de couloir avec les fournisseurs et les consommateurs aux évaluations systématiques des programmes. Certains conseils s'occupent peu du soutien législatif tandis que d'autres doivent recueillir beaucoup de données et mener de longues recherches pour participer aux délibérations. Comme dernier exemple, citons la différence entre le degré et la forme d'engagement que choisissent les diverses collectivités auprès d'autres gouvernements, que ce soit d'autres collectivités autochtones, des municipalités, des gouvernements provinciaux ou le gouvernement fédéral.

Tous ces choix, ainsi que d'autres de même nature, ont des répercussions sur le coût des activités du gouvernement exerçant des pouvoirs de base. AINC doit donc décider quelles sont les activités, parmi celles qui entraînent des coûts, qui sont jugées essentielles pour le gouvernement exerçant des pouvoirs de base et quelles sont les activités jugées plutôt accessoires (non essentielles).

Suggestion de méthode d'établissement des coûts

La documentation existante (aussi limitée soit-elle) fait état, dans la plupart des cas, de deux méthodes d'estimation des coûts administratifs des collectivités des Premières nations : les analyses comparatives avec de petites municipalités et celles avec des collectivités des Premières nations autonomes. Les comparaisons se fondent sur les coûts globaux, et les calculs sont effectués d'après les dépenses totales ou les grandes catégories de dépenses.

La méthode suggérée ici englobe les deux mentionnées ci-dessus dans un cadre élargi. Les estimations qui en résultent se concentrent davantage sur la répartition des coûts à un échelon inférieur. Le cadre proposé se conforme aux trois critères dont la formule d'établissement de coûts doit tenir compte. Premièrement, la formule doit privilégier un équilibre entre la limitation des coûts et la création d'une capacité fiscale suffisante permettant à la collectivité des Premières nations de satisfaire à ses besoins essentiels. Deuxièmement, bien que la formule soit axée sur les activités ou les tâches à micro-échelle, les bénéficiaires doivent avoir la possibilité de répartir les fonds conformément aux priorités locales. Pour établir les priorités locales, il faut entre autres déterminer les fonctions administratives essentielles que souhaite accomplir la collectivité, les méthodes qu'elle désire employer et le degré auquel elle veut les remplir. Troisièmement, malgré la complexité de la formule, les techniques utilisées pour estimer chaque composante doivent être clairement expliquées.

La méthode permet d'estimer les coûts de quatre manières : établissement des prix des activités pouvant être externalisées, comparaison avec des municipalités, comparaison avec des collectivités des Premières nations autonomes et établissement des coûts d'une collectivité modèle. La première appartient à une catégorie différente de celle des trois autres en ce qui concerne la qualité et la fiabilité des estimations produites. Les estimations obtenues de cette façon devraient être de meilleure qualité étant donné que, dans de nombreux cas, il existe des marchés concurrentiels bien organisés. Le cas échéant, les prix observés sur le marché constitueraient les coûts minimaux réalistes des services offerts. Il faut toutefois comprendre que la méthode ne suggère pas que les collectivités des Premières nations doivent externaliser ces services plutôt qu'accomplir les activités elles-mêmes. Elle ne fait qu'établir des données raisonnables.

Les fonctions administratives principales (ou tâches, selon la terminologie de Sprague 2008) sont divisées en catégories clairement définies ou en groupes d'activités (traitement des paies, rédaction de lois et de règlements municipaux et soutien en TI pour un organe législatif, par exemple). La première étape consiste à déterminer si les services de chaque groupe sont des services externalisés. On peut inclure, dans ces services, ceux fournis par les secteurs législatif, administratif et judiciaire (résolution de conflits) au sein des gouvernements et qui peuvent être raisonnablement offerts dans des marchés ouverts. En effet, ces services sont souvent externalisés, que ce soit dans le cas des Autochtones ou des municipalités. Parmi les exemples pour illustrer ces propos, il y a, sans s'y limiter, la technologie de l'information, certaines tâches de ressources humaines (services de paie, rédaction de descriptions de travail), la vérification comptable et l'évaluation, les services juridiques (dont la rédaction de lois et de règlements municipaux) et la recherche (dont le rassemblement de données). Pour chacune de ces activités ou tâches, il est possible d'indiquer la quantité raisonnable à externaliser (c'est-à-dire selon les clauses du contrat) avec un degré élevé de clarté et de spécificité et d'établir le prix de ces achats dans le marché concerné.

Les autres activités ou tâches, pour diverses raisons, sont presque toujours effectuées à l'interne. Il peut être impossible ou déconseillé d'externaliser les services en question en raison d'un certain nombre de facteurs : les exigences de sécurité et de confidentialité, la difficulté ou l'impossibilité de rédiger des contrats en fonction de l'imprévu ou de l'évolution des besoins, la difficulté de contrôler le respect du contrat ou simplement la nature publique de l'activité (la fonction de législation ne peut être externalisée bien que certaines tâches connexes puissent l'être). Dans ces cas-là, les coûts minimaux raisonnables sont plus difficiles à estimer et il faut donc recourir aux trois autres manières de déterminer les coûts : l'estimation des dépenses administratives essentielles de municipalités de taille comparable, l'estimation des dépenses administratives essentielles de collectivités des Premières nations autonomes et l'établissement de budgets hypothétiques pour les tâches définies d'une collectivité modèle (ou d'un ensemble de collectivités dont la taille, le lieu et la population hors réserve diffèrent). Comme c'est le cas pour les activités externalisées, on suggère une démarche à micro-échelle selon laquelle une estimation est calculée pour chaque type de tâche ou groupe de tâches similaires (soutien administratif au chef/maire et au conseil, activités liées aux affaires intergouvernementales ou exploitation d'un système de gestion financière, par exemple).

Pour obtenir de plus amples renseignements, dans le cas des gouvernements municipaux, les municipalités de l'Ontario présentent des rapports d'information financière dans un format standard qui fournit ce type de désagrégation. On peut extraire et analyser les données uniquement des petites municipalités (disons dans trois catégories : une population de 500 habitants ou moins, de 501 à 1500 habitants et de 1501 à 3000 habitants). Conformément à la discussion antérieure, on pourrait également classer les municipalités par emplacement géographique, en portant une attention particulière à l'éloignement et à la proximité urbaine. Il est possible d'entreprendre une analyse semblable des Premières nations en fonction de l'autonomie gouvernementale en portant attention à l'emplacement et à la proportion de membres des Premières nations qui ne vivent pas dans leur collectivité (une approximation des membres des Premières nations à l'extérieur de la réserve). La dernière approche serait l'élaboration hypothétique du profil des activités du gouvernement exerçant des pouvoirs de base pour une collectivité (ou des collectivités) avec des caractéristiques définies (taille, emplacement, population à l'extérieur de la réserve) et l'établissement de budgets pour ces services prototypiques.

Ces estimations, obtenues par l'entremise des trois approches, comprendraient une enveloppe des estimations des coûts associés aux services du gouvernement exerçant des pouvoirs de base qui n'entrent pas dans la catégorie axée sur le marché. De toute évidence, plus les variations entre les approches sont faibles, plus la confiance en leur exactitude sera grande.

Selon ces approches, on disposerait donc 1) d'estimations des coûts axées sur le marché pour une gamme d'activités ou de tâches et 2) d'une moyenne ou peut-être d'une étendue des estimations de coûts pour les activités ou les tâches restantes qui formeraient un système gouvernemental fondamental pour une collectivité des Premières nations. La somme de ces estimations de coûts serait le coût total des activités du gouvernement exerçant des pouvoirs de base pour une collectivité des Premières nations définie (selon la taille, l'emplacement, etc.).

Conclusion

La méthode proposée dans le présent document donnerait des estimations de haute qualité des activités exécutées par les gouvernements exerçant des pouvoirs de base : 1) parce qu'elle établit les estimations totales à partir de groupes d'activités détaillés; 2) parce qu'elle utilise, si possible, les données du marché qui fournissent des estimations des coûts fermes pour les activités qui sont plus clairement définissables et donc aptes à la passation de marché; et 3) parce qu'elle estime les autres coûts selon les données provenant de trois approches indépendantes.

Au départ, il s'agira d'une méthodologie plus complexe et dispendieuse que celle que l'on retrouve dans l'examen global des comparateurs pertinents. Cependant, le maintien du modèle au fil du temps devrait se faire de façon relativement simple une fois que les catégories d'activités et de tâches sont définies et que les sources sont établies.

Finalement, il ne faut pas oublier que tout exercice visant à estimer les coûts des activités abstraites et non uniformisées d'un gouvernement exerçant des pouvoirs de base comprendra une certaine part de jugement et d'incertitude. L'utilisation des prix du marché, le cas échéant, diminuera cette incertitude, mais ne l'éliminera certainement pas.

Sources consultées

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